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推进中国法治进程十大行政复议案例(10)

李某诉临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案

【指导要点】

1.行政复议受理范围的认定——申请人未被行政机关录用,不属于《公务员法》管理范围;

2.行政合理性原则——适用同一《国家公务员制度实施方案》(以下简称《实施方案》)时初审复审资格要求解释应当一致。

【基本案情】

申请人李某(以下简称申请人)因对被申请人山西省临猗县人民政府(以下简称被申请人)在该县2017年公开招聘事业单位工作人员考试中,取消其面试资格决定不服,向复议机关申请行政复议。

申请人称,申请人参加了临猗县2017年公开招聘事业单位工作人员考试,报考单位和岗位为某服务中心管理岗,笔试成绩位列该岗位第一,进入《面试资格复审人员名单》。但在随后公布的《资格复审合格人员名单》中并没有申请人,后被告知因为申请人没有提供报到证,不符合复审要求的条件被取消面试资格。申请人认为被申请人取消其面试资格违反法律法规,违反公开、公平、公正以及诚信原则,严重侵犯了申请人的合法权益。要求撤销被申请人取消申请人面试资格的决定,责成被申请人停止执行取消申请人面试资格的行政行为。

被申请人称,被申请人公开招聘工作领导组认为申请人不能提供报到证,是证件不全,资格复审不合格,是严格依据《实施方案》的要求作出的决定,认定事实清楚,适用依据正确、程序合法、内容适当,并未违反任何法律法规的规定,更未违反公平、公开、公正及诚信原则,申请人要求撤销该决定的理由不能成立。

【复议结果】

复议机关作出决定,撤销了被申请人作出的“取消申请人面试资格”的决定,理由如下。

1.对于申请人所报考岗位要求,被申请人在复审阶段作出与初审阶段要求不一致的解释是不合理的。

2.对于是否应该提交报到证,应结合考生实际学习经历和岗位报考条件来确定,本案中结合申请人的学习经历,不应要求其提供报到证,且岗位报考条件并未要求全日制学历,申请人无需提供报到证并不违反《实施方案》和岗位报考条件的要求。基于对申请人所报岗位复审阶段的资格要求的错误解释,被申请人作出取消申请人面试资格的决定有失公允,违反了行政合理性原则,应予纠正。


【专家点评】

行政复议化解行政争议的优势解析

——李某不服临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案件评析

曹鎏

中国政法大学法治政府研究院副教授

中国法学会行政法学研究会理事

行政复议是行政系统内的“民告官”机制,行政复议机关通过行使行政监督权实现对行政争议的行政系统内化解,行政监督权本身的综合性和能动力就决定了行政复议具有化解行政争议的天然优势。从制度设计,到实践运行,行政复议申请范围的边界、行政复议审查内容和强度的把脉,都能直接反映行政复议化解行政争议的能力。

本案有关行政机关公务人员招聘录用问题,行政复议机关受理申请后,撤销了被申请人取消面试资格的决定,并责令被申请人10日内重新作出决定,充分展现出行政复议在实质性化解行政争议进而实现对老百姓权益充分保护的能动优势。作为依法行政的“晴雨表”和法治政府建设的“助推器”,行政复议在全面推进依法治国的攻坚时期,具有不可替代的重要作用。

()本案的示范意义

1.行政复议受案范围的能动拓展

行政复议申请范围生动反映出行政复议机关化解行政争议的行政监督权的边界。行政复议法通过多个条款,采用肯定式概括和列举以及否定式排除的方式对行政复议的申请范围做了规定。实践中,如何正确理解并适用这些条款,既要以立法的规定为基础,同时也要充分考虑行政复议自身的定位和功能。

本案涉及公务员招录行为是否被纳入行政复议申请范围。本案的关键点是要判断公务员招录行为是否构成行政复议法第8条所明确排除的行政处分和其他人事处理决定。根据《公务员法》的规定,行政处分和人事处理决定均为行政机关直接针对公务员权利义务所作出的内部行政决定,公务员应当通过复核和申诉程序获得救济。结合案情,临猗县人民政府取消申请人面试资格的决定是否属于该条所列的内部行为,行政复议法并未作出明确规定。

鉴于申请人尚未进入公务员序列、尚未取得公务员身份,临猗县人民政府作出的取消面试决定仍然可以被看成是外化的,非行政系统内的,具有“未被法律排除的可申请性”,市人民政府受理此案既是对行政复议法的合理、正确适用,更充分体现出作为上级监督机关的行政复议机关,在申请范围确定方面的能动优势和担当。

行政诉讼受案范围旨在反映司法权对行政权监督的边界,这样一种外部控权机制就决定了司法权在监督并制约行政权的过程中要保持一定的谦抑,特别是对行政裁量权要予以适度的尊重。行政争议产生于行政系统内,行政复议机关往往又是被申请人的上级监督机关,这就决定了能够进入复议申请范围的行政争议的广度和深度。

理想状态下,从尽量实现行政系统内自我纠错、自我监督进而全面、有效倒逼法治政府建设的角度,行政复议机关基于行政监督权所固有的高权性和综合性的特点,应然状态下的行政复议申请范围不应该有过多的围栏,不管是理论意义上的内部行政决定还是外部行政决定,具体行政决定还是抽象行政决定,都应当纳入行政复议的范围,这也是认可并成就行政复议化解行政争议优势得以实现的应然之举。

基于此,在当前复议法对受案范围尚未作出修改的背景之下,对于行政机关作出的行政决定,只要不属于现行行政复议法明确排除的决定类型,复议机关应当从最大限度地实现自我监督的角度,尽可能地将行政争议化解在行政复议程序之中,这亦是充分展现行政复议具有政府自身“免疫系统”功能的必然要求。

2.合理性审查标准助力良好行政目标的实现

本案中,复议机关直接适用合理性原则进行裁决,这也是行政复议化解行政争议的优势所在。根据行政复议法的规定,行政复议机关可以对被申请决定的合理性进行全面审查,而没有局限于行政诉讼的“明显不当”标准。

所谓合理性原则,强调行政行为作出要遵守最低限度的理性要求,不得违背社会公平公正观念或法律精神,其内容和结果应当公平、适度,并合乎情理。合理性原则是法治捍卫公平正义的充分体现,是实现个案正义的核心准则,更是展现新时代良好行政和实质法治目标的基本要求。

本案中,复议机关认为对于是否应该提交报到证,应结合考生实际学习经历和岗位报考条件来确定,岗位报考条件并未要求全日制学历,申请人不提供报到证并不违反《实施方案》和岗位报考条件的要求,被申请人对申请人所报岗位复审阶段资格的要求错误解释,并作出取消申请人面试资格的决定有失公允,违反了行政合理性原则,应予纠正。复议机关也据此作出了撤销决定。

可见,在行政复议法和行政复议法实施条例尚未对合理性审查标准作出明确规定的情况下,复议机关结合法治政府建设的目标,并按照合理性原则的学理解释,对被申请决定是否违反合理性原则结合个案进行了有针对性的审查,直接回应了申请人的复议请求,实质性化解了行政争议,对于倒逼行政人员依法、审慎行使权力,从而提高依法行政水平,助力良好行政目标的实现,促进法治政府建设中老百姓获得感和满意度的提升,具有一定的示范意义。

3.法治政府建设要求政府守信

行政机关的行政行为应当遵守信赖保护原则,这是法治国家原则、法律安定性原则的必然要求,亦是对公民基本权利予以充分保护的必然要求。《全面推进依法行政实施纲要》提出,诚实守信是政府依法行政的基本要求,行政机关在作出行政行为时应当严格遵守,以保障公民合法权益、树立政府权威和公信力。诚信政府是法治政府的应有之义,更是责任政府的重要标志,是整个社会诚信体系的基础和核心。诚信政府建设一方面体现为政府依法依约办事,行为具有一致性,禁反言;另一方面体现为为社会提供诚信的环境,提供诚信制度保障,构建社会信用基础,政府要以身作则。

本案中,被申请人适用同一《实施方案》时初审和复审资格要求解释不一致。被申请人在招聘岗位条件中未要求必须是全日制学历的情况下,又在资格复审中以全日制学历的标准要求提供报到证,明显有失公允,是出尔反尔,不诚信的行为表现。复议机关作出的撤销决定,体现了对行政机关依法行政的监督,体现了对诚信政府建设的保障和助力。法治是最好的营商环境,良好营商环境的打造亦是以政府诚信为前提和基础。

行政复议通过争议化解和个案监督可以发现行政立法和行政执法领域的难点和痛点,在审查依据方面,在依据法律法规规章的同时,又可以将法治政府的基本理念和要求作为定案的标准,进而实现对法治政府建设的倒逼和促进作用,可见,行政复议既能成为检验地方营商环境法治状况的试金石,又构成提升营商环境法治保障水平的重要抓手。

()确保行政复议化解行政争议优势得以发挥的基本保障

相较于行政诉讼,行政复议具有化解行政争议的天然优势,包括高效、便捷、不收费,并且可以利用行政系统内上下级的领导和监督关系,直接促进行政行为的有效改进。

本案中,复议申请受理后,为了保障申请人的权益,复议机关下发了中止招聘考试的通知,但鉴于招考涉及考生众多不宜长期中止,复议机关从受理到决定仅用16日即作出复议决定,复议机关的高效裁决,既妥善解决了申请人的诉求,切实地保障了申请人的合法权益,又保证了招考工作的顺利进行,这充分展现了行政复议化解行政争议的能动优势之所在,即可以根据个案需要,灵活、高效地实质性化解行政争议。

可见,行政复议自身的特点决定了其化解行政争议主渠道的地位。为了确保行政复议的优势得以充分发挥,对行政复议自身进行改良和再造应当是最优方案,具体包括完善复议体制以实现行政系统内最大限度的超脱地位、健全复议程序规则以满足最低限度的程序公正要求,创新复议机制以展现灵活、高效化解行政争议的特殊优势,拓深复议审查标准以发挥倒逼法治政府建设的重要作用。

()结语:新时代法治政府建设需要复议良性发展

行政复议是新时代解决行政争议的重要途径,已成为可与行政诉讼比肩的争议化解机制,应当早日成为化解行政争议的主渠道。在新时代攻坚法治政府的背景下,行政复议良法善治的实现,既需要尊重行政复议发展的客观规律,又需要在充分考虑行政复议在我国行政争议解纷体系中应然地位的基础上,从实现不同解纷机制互补互洽、和谐共生的角度,特别是如何最大限度地激发出行政复议化解争议优势的角度,提出符合我国国情所需的中国复议发展之路。

 

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