宁波市国土资源局有13枚公章-袁裕来律师-财新网

宁波市国土资源局有13枚公章，而且是对外代表本单位的公章，不包括财务专用章、信访专用章等专用印章。除了宁波市国土资源局本身持有的公章外，还有12枚公章。这些公章都编有序号，从1号到12号，分别由宁波市国土资源局海曙分局、江东分局、江北分局、镇海分局、北仑分局、鄞州分局、高新技术产业开发区分局、东钱湖旅游渡假区分局、保税区分局、大榭开发区分局、浙江慈溪出口加工区分局持有并使用。

　　这种现象，当然是不符合《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第14条有关印章规格式样的规定“国务院各部门和地方各级国家行政机关所属的单位，以及工厂、矿山、农场、商店、学校、医院等企业、事业单位、社会团体的印章，直径不得大于四点五厘米，中央一律刊五角星，五角星外刊单位名称，自左而右环行，或者名称的前段自左而右环行、后段自左而右横行，分别由国务院各部门和地方各级国家行政机关制发，或者由国务院各部门和地方各级国家行政机关另行规定制发办法。”和第25条用印管理规定“国家行政机关和企业事业单位、社会团体必须建立健全印章管理制度，加强用印管理，严格审批手续。未经本单位领导批准，不得擅自使用单位印章。”

　　但是，这种不可思议的现象却“事出有因”，它从一定的角度反映出我国行政体制的随意和混乱的程度。

　　首先，2004年4月21日国务院发布了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》【国发[2004]12号】，规定“市辖区国土资源主管部门的机构编制上受到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。”一夜之间，原来都在独立执法的区人民政府国土资源主管部门，忽然没有了独立执法的权利，所有的事情都集中到了市国土资源主管部门。可是，仅仅是原来以市辖区国土资源主管部门加盖公章作出的行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，改成加盖市国土资源主管部门公章作出，市国土资源主管部门那枚公章名义就将不堪重负。而且，那么多市辖区国土资源主管部门每天派人一趟又一趟地往市国土资源主管部门跑，也是不切实际的。

　　为了摆脱这种困境，各个地方充分发挥了自己的灵活性。有些地方将原来具有执法主体资格的市辖区国土资源局，名称改成了市国土资源局某区分局，但仍然赋予其独立执法主体资格，行政处罚决定等行政行为仍然以分局名义对外作出。譬如浙江杭州和台州地区就是如此。这一做法，实际上掏空了【国发[2004]12号】相关规定的内容。而宁波则采取了另一种做法，市辖区国土资源局名称也改成了市国土资源局某区分局。不过，没有允许分局以自己名义对外执法，而是交给各个分局一个市国土资源局的公章，让各个分局以市国土资源局名义对外执法，并且惠及本来就没有对外执法权的海曙分局、江东分局。一下子，宁波市国土资源局的公章就增加了6枚，海曙分局、江东分局、江北分局、镇海分局、北仑分局、鄞州分局各得一枚。

　　宁波市国土资源局这种做法，在形式上遵守了【国发[2004]12号】相关规定。当然，实质上没有任何意义，因为行政决定仍然是各个分局作出的。同时，各个区国土资源分局能够以市国土资源局名义作出执法，也不符合其他法律的规定。因为通常情况下，行政机关的决定，总是应该由该行政机关的主要负责人决定的。譬如《行政处罚法》第38条就明确规定，行政处罚决定应该由行政机关负责人决定。而在行政诉讼中，这种做法在实际上又提升了被告的行政级别，给行政诉讼增加了难度。　　

　　其余5枚公章则要从开发区说起。宁波市高新技术产业开发区、东钱湖旅游渡假区、保税区、大榭开发区、浙江慈溪出口加工区成立之初，都设立了国土资源部门，而且都是以自己的名义执法。这是全国普遍性的做法。很多地方性法规赋予了开发区的内设机构行政执法主体资格，譬如《浙江省宁波经济技术开发区条例》第12条规定“宁波市人民政府授权开发区管委会行使下列职权：(一)制定开发区的总体规划和经济、社会发展计划，经批准后组织实施；(二)依据法律、法规和本条例，制定开发区的行政管理规定；(三)按照规定权限审批或审核开发区内的投资项目；(四)管理开发区的财政、税收、劳动人事和工商行政；(五)管理开发区内的土地和房地产市场；(六)管理和监督开发区内的企业事业组织；(七)管理开发区的进出口贸易；(八)检查、监督和协调宁波市有关部门设在开发区内的分支机构或派出机构的工作；(九)处理开发区的涉外事务；(十)管理开发区的环境保护工作；(十一)兴办和管理开发区的公益事业；(十二)宁波市人民政府授予的其他职权。”尚未制订地方性法规的，开发区内设机构的职权则由地方政府直接赋予。譬如，2003年10月19日浙江省人民政府发布的《关于进一步深化省级行政审批制度改革的实施意见》（浙政发〔2003〕35号）就明确规定“进一步扩大和落实开发区管理权限。各级开发区管理委员会是当地政府派出的行政管理机构，代表政府对开发区实行统一领导和管理。开发区管委会内设机构及分支机构在区内依法行使当地政府相应职能部门同等的管理权限，承担相应责任。”宁波市人民政府《关于印发宁波市东钱湖管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发［2002］194号）规定“东钱湖旅游度假区管委会设7个职能部门：（一）办公室（中共宁波东钱湖旅游度假区委员会办公室）协助管委会、党委领导处理机关日常事务；负责重大活动、重要会议的组织安排；负责有关决议、决定等的催办、督办；负责文秘、信访、档案、保密、信息、宣传等工作；负责机关办公自动化网络的建设和管理；负责行政后勤工作和来宾接待工作；组织开展文明机关（单位）创建活动；指导群团工作。（二）人事劳动社会保障局（中共宁波东钱湖旅游度假区委员会组织部）负责旅游度假区党的组织建设、党员管理和发展、宣传教育和精神文明建设工作；按照管理权限，负责和指导机关及企事业单位干部人事、劳动和社会保障、出国（境）人员政审报批工作；负责旅游度假区新建事业单位和相似行政正科级及以下事业单位机构级别的审核工作。（三）经济发展局负责编制和组织实施旅游度假区经济发展规划和年度计划；按照市级审批权限，负责生产性建设项目、非生产性建设项目、技术改造项目、国外贷款项目、外商投资项目管理；负责科技、统计管理；负责招商引资工作，拟订鼓励投资的有关政策，传递发布招商项目信息；代表管委会参与引进项目的洽谈，推动项目落户；负责区域内的旅游发展规划编制、景点开发、旅游行业的人才培训和旅游市场的质量监督及旅游宣传促销工作；负责区域内的旅游行业管理；负责区域内的文化娱乐市场、民族宗教事务、文物保护等相关管理工作负责区域内水面及周边山林的农业、林业、水利、水产的开发、管理及监督。（四）国土规划局负责旅游度假区域规划编制和规划实施监督检查，依法办理‘一书两证’（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）；编制土地利用规划，办理土地使用权有偿出让、转让、出租、抵押等有关手续，负责区域内土地储备、开发整理、拍卖招标等工作；办理土地权属登记发证；负责征地、拆迁管理及政策处理工作；负责区域内矿产资源管理和测绘项目管理。（五）建设管理局（环境保护局）负责区域内城市管理、人防工作；负责区域内交通建设管理、航运管理；负责市政公用设施的建设、项目管理、园林绿化、环境卫生养护管理；负责环境保护、环境管理工作；负责审核工程预决算、定额管理工作；负责建设工程招投标管理工作；负责管理建筑市场，监管工程质量负责建筑工程造价核算；负责建筑、房地产开发行业的管理；负责房屋产权、产籍管理和房地产交易市场管理，指导物业管理；负责城建档案管理；具体办理建设项目工程、环保管理及房地产管理方面的有关证书；负责区域内行使城市管理相对集中行政处罚权工作。（六）财政局（地方税务局）负责贯彻执行国家财政税收工作的法律、法规和方针、政策；负责编制实施旅游度假区财政收支预决算；负责对财政资金使用的调控和监督；负责全区地方税、费、基金征管、税务稽查、税收计划、税收统计和税收会计工作；负责社保资金的征集；筹集安排并核算监督使用开发建设资金；负责全区行政事业单位统一结算工作；监督管理预算外资金；管理、指导会计工作；负责区域内国有资产管理、非经营性用汇管理；负责对企业的财务监督和指导；承担政府采购、机关事业单位财务结算和会计委派人员的管理。（七）社会事务管理局负责区域内的社会治安综合治理工作；研究制定区域内民政、教育、文化、体育、卫生、计划生育等工作的实施计划并组织实施；综合管理区域内民政事务，落实优抚、安置、社会救济对象的社会保障工作；负责区域内地名、道路命名申报工作；负责婚姻、收养的登记管理；管理区域内文化和体育工作；负责区域内卫生医疗机构和计划生育管理等工作。”

　　宁波市人民政府法制办公室根据《宁波市人民政府关于确认第二批行政处罚实施主体资格的通知》（甬政发〔2003〕95号）在公布的名单中更是明白地包括了各开发区的内设机构，东钱湖管委会的内设机构当然也在其中“宁波保税区(出口加工区)建设管理局(国土规划局)、宁波保税区(出口加工区)人事劳动社会保障局、宁波保税区(出口加工区)财政局、宁波保税区(出口加工区)经济发展局(统计局)、宁波市工商行政管理局保税区分局、宁波市公安局大榭开发区分局、宁波大榭开发区财政税务局、宁波大榭开发区规划建设局(环境保护局、国土资源局、城市管理局)、宁波大榭开发区经济发展局(物价局)、宁波大榭开发区文教卫生局(计划生育局)、宁波大榭开发区社区管理局(民政局)、宁波大榭开发区劳动和社会保障局、宁波大榭开发区人事局、宁波大榭开发区交通局(港口局)、宁波市工商行政管理局大榭开发区分局、宁波大榭开发区国家税务局、中华人民共和国大榭出入境检验检疫局、　中华人民共和国大榭边防检查站、宁波市工商行政管理局东钱湖旅游度假区分局、宁波市公安局东钱湖旅游度假区分局、宁波东钱湖旅游度假区人事劳动社会保障局、宁波东钱湖旅游度假区建设管理局(环境保护局)、宁波东钱湖旅游度假区财政局(地方税务局)、宁波东钱湖旅游度假区经济发展局、宁波东钱湖旅游度假区国土规划局(宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局)、宁波东钱湖旅游度假区社会事务管理局、宁波市科技园区管理委员会财政局(地方税务局)、宁波市科技园区管理委员会人事劳动社会保障局、宁波市科技园区管理委员会经济发展局、宁波市科技园区管理委员会国土规划局、宁波市科技园区管理委员会建设管理局(宁波市环境保护局科技园区分局)、宁波市科技园区管理委员会社会事务管理局、宁波市工商行政管理局科技园区分局、宁波市公安局科技园区分局。”

　　实质上，开发区管委会俨然成了一级人民政府，而管委会内设机构实际上也被赋予了人民政府主管部门的职权。而这些职权，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是赋予地方政府主管部门，地方性法规或者地方政府的规定，都是抵触《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关规定，是无效的。这个问题，笔者在其他博文曾经有详细论述。不过，我国地方政府历来不大尊重法律，而更加习惯于按照上级政府的规定行使权力。地方立法机关制订此类地方性法规，也往往是基于地方政府的要求。因此，开发区内设机构以自己的名义行使职权，一直都畅通无阻。

　　不过，2003年11月3日《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》(国发明电[2003]7号)却明确要求“坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象。该撤销的要坚决予以撤销，该核减面积的要坚决予以核减，该缩小范围的要坚决予以缩小，该扣回用地指标的要坚决予以扣回。对违规下放的土地管理权、规划管理权，要坚决收回。”国务院的通知比法律有压力，各级地方政府开始收回下放给开发区内设机构的职权，至少是土地管理权和规划管理权。譬如，浙江省人民政府11月10日就发布了《关于浙政发[2003]35号文件有关开发区管理权限的补充通知》，其中明确“市、县(市)人民政府国土资源行政主管部门可在国家级和省级开发区设立派出机构，依法行使派出机构职能。”　　

　　但放下去的权力怎能说收回就收回，涉及的问题千头万绪。宁波市国土资源局高新技术产业开发区分局、东钱湖旅游渡假区分局、保税区分局、大榭开发区分局、浙江慈溪出口加工区分局，因此就各有了一枚宁波市国土资源局的公章。这些机构，没有了以自己的名义对外执法的资格，却意外地获得了以宁波市国土资源局的名义对外执法的资格。宁波市国土资源局的公章就增加到了13枚。

　　当然，这些内设机构组成人员的任免权，是由开发区管委会领导班子掌握的。因此，这些开发区的内设机构，虽然是以宁波市国土资源局名义对外执法的，却是听命于开发区管委会的。

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