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阶段性行政行为是否可诉?法院如何认定?

转自:法信

 

阶段性行政行为是否可诉在我国行政诉讼法中没有明确规定,司法实践中对阶段性行政行为的可诉性是如何认定?本期法信干货小哥整理了相关裁判规则和司法观点,供读者参阅。

 

法信 · 裁判规则

 

1.不能单独起诉无独立行政法律效力的阶段性行政行为——孟繁金诉泰安市规划局行政决定案

案例要旨:一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程,在作出最终行政处分之前,会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异,但从其所处的行政过程的整体性来看,其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力,一般不单独具有可诉性。

案号:(2012)泰行终字第25号

审理法院:山东省泰安市中级人民法院

来源:《人民司法·案例》2012年第20期

 

2.存量房买卖合同网上签约在特定情形下属于可诉的阶段性行政行为——杨建军不服北京市住房和城乡建设委员会注销存量房网上签约信息案

案例要旨:存量房买卖合同网上签约在特定情形下属于可诉的阶段性行政行为。当事人在所办理的网签信息被注销后无法再申请房屋所有权转移登记,其权利受到明显的、确实的影响,且没有其他救济渠道,故当事人有权向人民法院提起行政诉讼。

案号:(2014)三中行终字第362号

审理法院:北京市第三中级人民法院

来源:《中国审判案例要览》(2015年行政审判案例卷)

 

3.征收过程中采取的停水停电措施产生的不利影响或者法律效果被后续的行政强制行为或者其他征收行为吸收或者覆盖,成为阶段性行政行为,不具有可诉性——马洒力诉兰州新区管理委员会强制停水停电案

案例要旨:在征收拆迁工作中,如果行政机关在通知停水停电之后,继续推进征收工作,实施了行政强制行为或者与被征收人达成了征收补偿协议等,则停水停电措施产生的不利影响或者法律效果已被后续的行政强制行为或者其他征收行为吸收或者覆盖,成为阶段性行政行为,不具备单独提起行政诉讼的条件。

案号:(2019)甘行终273号

审理法院:甘肃省高级人民法院

来源:甘肃法院网 发布日期:2019-09-18

 

4.多阶段行政行为中除直接对外发生法律效果的行为可诉外,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序——颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛诉颍上县人民政府行政决定及行政强制案

案例要旨:所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间,既可能是平行关系,也可能是垂直关系。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

案号:(2017)最高法行申295号

审理法院:最高人民法院

来源:中国裁判文书网 发布日期:2017-07-19

 

5.对行政相对人未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为不具有可诉性——任继昂诉福州市马尾区人民政府、福州市马尾区马尾镇人民政府其他行政行为纠纷案

案例要旨:案涉《通知》为后续拆除行为预先进行铺垫,属于过程性的行政行为,该通知虽然也间接影响相对人权利义务,但它的法律效果是依附并被最终的行政行为所吸收,对其合法性的评价,可以在对最终的行政行为合法性评价中一并进行。因此,案涉《通知》属于对相对人未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为,不具有可诉性。

案号:(2019)闽行终1207号

审理法院:福建省高级人民法院

来源:中国裁判文书网 发布日期:2020-01-20

 

6.行政机关送达法律文书的行为系阶段性行政行为,该行为不具有可诉性——韦柳、韦微与柳州市柳南区城市管理行政执法局城乡建设行政管理纠纷案

案例要旨:行政机关的文书送达行为系行政机关落实行政处罚决定书、责令限期拆除决定书等法律文书的阶段性行政行为,该阶段性行政行为不具有可诉性。

案号:(2019)桂02行终93号

审理法院:广西壮族自治区柳州市中级人民法院

来源:中国裁判文书网 发布日期:2019-06-30

 

7.公安机关在处理行政治安案件过程中的阶段性行政行为不能单独起诉——禹璞军不服济南市市中区人民法院不予立案行政裁定案

案例要旨:行政相对人所诉的要求公安机关查处的相关人员在治安案件中作伪证的违法责任问题,属于公安机关在处理行政治安案件过程中的阶段性行政行为,没有独立的行政法律效力,不能单独起诉。

案号:(2016)鲁01行终235号

审理法院:山东省济南市中级人民法院

来源:中国裁判文书网 发布日期:2016-11-22

 

法信 ·司法观点

 

1.阶段性行政行为的可诉性标准

将阶段性行政行为纳入司法审查范围具有重要意义。但在实践中,阶段性行政行为的表现形式多样,有的阶段性行政行为尚处在运作过程中,还未对相对人产生影响;有的阶段性行政行为对相对人的影响通过最终行为表现出来。因此确定阶段性行政行为的可诉性标准对于指导司法实践有重要意义。笔者从阶段性行政行为可诉性的理论及诉讼实务的角度出发,试图分析阶段性行政行为可诉的标准,以期对阶段性行政行为的审理提供指引。

(1)确定性法律规制标准。我国行政诉讼法明确规定公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,可以向法院提起行政诉讼。行政诉讼法司法解释将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。可见,行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的行政行为,行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为,如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响,不属于行政诉讼的受案范围。国家权力的分工使得司法权与行政权固有各自的领域,司法权虽然能审查行政权的合法性但不能过度的干涉行政权力。行政诉讼法制定的一个重要目的就在于保护相对人的合法权益,但司法权能对行政权的审查的前提条件就是相对人的权益发生可确定性的损害,否则在行政行为都还没有完成阶段司法权的介入会侵蚀行政权固有的领域。另外,在对相对人可产生确定性法律规制效果的行政行为产生前,相对人提起行政诉讼难以有明确的诉讼请求,原告资格也不好确定,因此产生确定性法律规制效果是阶段性行政行为可诉的标准之一。

(2)成熟性标准。所谓成熟性标准,是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段,即已经达到成熟阶段,才能允许进行司法审查,通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟,该标准是美国法院依判例发展而来的一项原则。该原则作为可诉性行政行为标准的理由在于:一是为了避免法院过早陷入行政机关与相对人的争议之中,妨碍法院的中立地位。行政机关对其职权范围以内的问题有拥有首次决定权,其做出确定的决定以前,不应受到法院的干涉。二是法院对行政行为的司法审查应选择适当的时机,不致因法院审查而打断行政机关作出决定的程序,保证行政程序的连续性与完整性,而且中间性的决定可以由最终的决定吸收,只对该最后决定的审查,有利于减少司法成本,提高司法效率。三是由于行政机关在作出最终决定之前,行政法律关系处于不确定状态,亦存在进一步发生各种变化的可能性,法院缺乏进行审查的确定的对象和现实条件,必须等到行政行为成熟法院的裁判时机才趋于成熟。如果行政相对人认为预备、中间的决定违法,可在最终行为做出后,以该实体决定违法起诉,并以中间、预备的行为为违法理由。而对于行政行为成熟性的判定标准,主要是看当事人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响,是否增减了当事人的权利和利益,是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。但是成熟性原则也有一个例外,如果一个行为最终包括一个或几个独立的实体行为,则相对人可对最终行为或任何一个实体行为提起诉讼。

(3)权利救济标准。权利救济标准是指对相对人权利义务产生实际影响的行政行为应该给与其相应的救济渠道。对于阶段性行政行为来说,法院在审查过程中要注意阶段性行为行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果涵盖在最终行政中,那么只需对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益,无需再对阶段性行政行为进行单独的审查。但是如果阶段性行政行为对相对人产生了最终行政行为以外的影响,那么仅仅对最终行政行为进行司法审查时无法对相对人提供无漏洞的司法保护,因此对于这种情况应该允许对阶段性行政行为进行单独的司法审查。

(摘自袁连勇、胡鑫:《阶段性行政行为可诉性探析》)

 

2.阶段性行政行为的可诉性认定

阶段性行政行为。这指的是行政机关在一个行政行为尚未最终完成时作出的阶段性处理或意见。此时行政行为尚未最终完成,不可能对当事人产生任何效力,当事人也就不能对其提起行政诉讼了,只有在该行政行为最终完成之后,才能对最后的决定提起行政诉讼。

阶段性行政行为在实践中十分常见,如在适用听证程序的行政处罚中,行政机关经过初步调查会形成一个初步的处罚意见,将此意见告知当事人并告知其有申请听证的权利,这种文书通常被称作行政处罚告知书。但行政处罚告知书并不等于最后的处罚决定,最后的处罚决定只有等到听证结束之后才作出,而这个决定完全有可能改变告知书中的初步处罚意见。因此,当事人不能因为行政机关告知有对其实施处罚的可能性,就提起行政诉讼。

再如,在劳动监察工作中,劳动部门如果发现某些用人单位有拖欠工资报酬、经济补偿或经济赔偿的违法行为,可能会就此向其发出劳动监察指令书,责令用人单位支付上述款项。此时,用人单位尚可就此向劳动部门进行陈述、申辩,待其作出最后的劳动监察决定书。但用人单位不能就劳动监察指令书提起行政诉讼,因为这并不是劳动部门的最后处理决定。

又如,行政机关在作出某项重大的行政决定之前,可能向其上级行政机关请示,而上级机关对该请示作出的答复、批复、意见等也属于阶段性行政行为,同样不能对其提起行政诉讼。只有在下级机关根据这些答复、批复、意见作出最终的处理决定之后,当事人才能起诉该决定。

但在某些情况下,阶段性行政行为有可能对当事人的权利义务产生事实上的影响,实际上已经等同于一个行政行为。例如,在行政许可程序中,申请人递交的申请材料不齐全或不符合法定形式的,行政机关应当当场或者在5日内一次全部告知申请人需要补正的全部内容,这种告知行为本属阶段性行为。但如果由于行政机关没有及时告知或错误告知,事实上就会导致许可程序终止,申请人的合法权利受到损害。此时,应当认定告知行为已经构成行政行为,可以提起行政诉讼。又如,对于和许可事项有利害关系的人,行政机关应当告知其有申请或参加听证的权利。告知听证本来是一个阶段性行为,但如果因为行政机关没有及时告知听证,导致有些利害关系人无法申请或参加听证,已经对其权利产生了实质性的影响,对此可以提起行政诉讼。

(摘自莫于川主编:《行政法学原理与案例教程(第二版)》,中国人民大学出版社2017年版,第417~418页。)

 

法信·法律条文

 

1.《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正)

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;

(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;

(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;

(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;

(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;

(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;

(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

 

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:

(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;

(三)行政指导行为;

(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;

(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;

(七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;

(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;

(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;

(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。



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