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最高人民法院典型行政案件裁判观点汇编120则

1.原告资格与利害关系

──臧金凤诉安徽省宿州市砀山县人民政府土地行政登记案【(2016)最高法行申2560号】

【裁判要旨】

行政诉讼制度之发端,终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。行政诉讼法第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。

行政诉讼法第二十五条第一款看似将适格原告区分为两大类,但事实上适用了一个相同的标准,这就是“利害关系”。通常情况下,行政行为的相对人总是有诉权的,因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权,而又不使这种诉权的行使“失控”,法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”,也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

2.共同原告

──王薇因诉山东省青岛市市南区人民政府、山东省青岛市人民政府行政赔偿及行政复议案【(2016)最高法行申4713号】

【裁判要旨】

设置共同诉讼的目的,固然有诉讼经济的考虑,但同时更是基于法的安定。具体而言,不仅是为了回避对同一事件进行再度审理、判决,也是为了防止因再度审理作出与前次判决相矛盾的判决。正因如此,学理上将诉讼对象的合一确定理解为判决既判力的合一确定,即对于任一共同诉讼人作出的判决,其既判力也及于其他的共同诉讼人。

行政赔偿之诉在诉讼类型上属于一种给付之诉,与传统的撤销之诉有着本质不同。行政赔偿之诉的目的是解决赔偿与否以及赔偿多少的问题,并不仅仅是为了撤销一个违法的赔偿决定。在事证清楚且裁判时机成熟的情况下,人民法院应当首先选择对赔偿问题作出具体裁判,而非一概交由赔偿义务机关重新作出赔偿决定。

3.确定适格被告的依据

──陈前生、张荣平诉安徽省金寨县人民政府房屋征收补偿协议案【(2016)最高法行申2719号】

【裁判要旨】

在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即:行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。以行政协议之诉而言,所谓“谁行为”,就是指谁是行政协议的相对方;“能处分”,就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。

尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为,在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同,但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似,行政协议同样是一种合同,同样基于双方或者多方当事人的意思合致,同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性,在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。

合同相对性原则是指,合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力,只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼,而不能向合同相对方以外的其他主体主张。同理,行政协议的一方当事人针对协议提起诉讼,只能以协议的相对方为被告,以协议相对方以外的其他主体为被告提起诉讼,是对合同相对性原则的违反,也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。

4.形式上适格与实质性适格

──李春山诉怀远县人民政府房屋强拆案【(2017)最高法行申366号】

【裁判要旨】

在行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

5.复议机关作共同被告

──芦保家诉北京市朝阳区人民政府不履行法定职责及北京市人民政府作出的京政复字[2015]682号《驳回行政复议申请决定书》案【(2016)最高法行申2738号】

【裁判要旨】

在复议机关作共同被告的情况下,审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务,可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法,这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的。对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。

 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判,比如,判决原行政机关履行法定职责,则同时判决撤销维持原行政行为或驳回复议申请的复议决定。驳回起诉则是对全案起诉的驳回,既包括驳回原告针对原行政行为的起诉,也包括驳回针对复议决定的起诉。

6.第三人辅助参加与原告举证责任

──刘成运诉山东省庆云县人民政府行政强制及行政赔偿案【(2016)最高法行申2907号】

【裁判要旨】

行政诉讼第三人制度的性质是“诉讼参加”,设立这一制度不仅是对利害关系人权利的尊重和维护,也有利于增强判决的确定性和稳定性,减少诉讼周折,从而实现诉讼的最佳效益。与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼,通常属于一种单纯辅助参加,尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中,允许其他行政机关作为第三人参加诉讼,对于查明案件事实、分清法律责任,更具有积极意义。

在行政诉讼中,被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格,也就是行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”,以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴,不符合这些规定的,应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格,它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为,并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂,通常需要通过实体审理查明,如果通过实体审理确实不构成实质性适格,则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求。当然,也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下,在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。

行政诉讼法第三十四条虽然规定,“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”,但这不是说,行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施,显然应当由原告举证证明,这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据,也属于诉讼请求能够成立的实质理由,并非将行政行为违法的举证责任转嫁给原告一方。同理,在行政赔偿诉讼中,“原告应当对行政行为造成的损害提供证据”,也已为行政诉讼法第三十八条第二款所明文规定。

行政诉讼的第二审程序并非完全是“以新的一审代替原一审”,第二审程序中实行言词审理,主要限于“提出新的事实、证据或者理由”的情形,而且,在第二审程序中提出“新的证据”也并非不加任何限制,主要应当限于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的三种证据,即:在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。

7.提出新的诉讼请求

──侯春明诉吕梁市离石区人民政府房屋行政强制案【(2017)最高法行申1183号】

【裁判要旨】

所谓“提出新的诉讼请求”,通常是指,在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如,针对被告作出的同一个行政行为,在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求,或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下,虽然具体的请求发生了变化,但请求的基础并未发生变更,因而可以在一个诉讼程序内审理新请求,旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为,人民法院尽管可以将新旧行为合并审理,但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”,而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼,再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。没有另案提起诉讼固有缺陷,但如果基本符合合并审理的其他要件,被告对此亦没有提出异议,并无予以纠正的必要。

根据《行政诉讼法》第八十九条的规定,将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的,仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”,也不是必须发回原审人民法院重审,第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且,法律还强调,“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审”。

《行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定,针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形,如果第一审人民法院作出实体判决后,第二审人民法院认为不应当受理,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定,在撤销第一审人民法院判决的同时,既可以发回重审,也可以迳行驳回起诉。

8.事实根据

──杨学奎诉天津市津南区人民政府、天津市津南区咸水沽镇人民政府房屋行政强制案【(2016)最高法行申2301号】

【裁判要旨】

所谓“事实根据”,是指一种“原因事实”,也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说,是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如,如果请求撤销一个行政决定,就要附具该行政决定;如果起诉一个事实行为,则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。

如果案件属于共同诉讼,数个被告中既包括县级以上地方人民政府,又包括低于县级以上地方人民政府的其他行政机关,则采取“就高不就低”的原则,由中级人民法院管辖。

管辖权转移是人民法院将本由自己管辖的案件移交给原本没有管辖权的人民法院,移送管辖则是人民法院将不属于自己管辖的案件移送到有管辖权的人民法院。

9.级别管辖与移送管辖

──童传霞诉安徽省发展和改革委员会政府信息公开及安徽省人民政府行政复议决定案【(2017)最高法行申360号】

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条的规定,“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”

《行政诉讼法》第二十二条确实对移送管辖作出了规定,根据该条规定,“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。”据此,移送管辖的前提是案件已经受理。在立案阶段即发现案件不属于该院管辖,可以径行裁定不予立案。

10.起诉期限与诉讼时效

──陈永利诉安徽省五河县人民政府行政征收案【(2016)最高法行申2645号】

【裁判要旨】

所谓起诉期限,是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造,在性质上属于程序法上的法定期间,不能中断或者中止,特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能,在于维护行政行为的效力,以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间,当事人自愿履行的,不受诉讼时效限制。而且,诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定,对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定,但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定,起诉行政机关作出的单方行政行为,仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。

固然,民法上的时效不是权利消灭的原因,它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为,即不行使他的抗辩权,则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中,当事人未提出诉讼时效抗辩,人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中,通常并不适用时效制度,而是适用起诉期限,已如前述。而按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定,是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种,对于起诉条件的审查,人民法院应当依职权进行,不用等待当事人的申请,也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”,人民法院可以迳行裁定驳回起诉。

11.最长诉讼保护期限

──马中现、张爱勤诉汝州市人民政府土地登记案【(2017)最高法行申3010号】

【裁判要旨】

行政行为在很多情况下只是送达直接相对人,其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知,如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限,将会造成行政行为的效力随时都可以争议,行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定,修改后的行政诉讼法通过本条第二款增加了最长诉讼保护期限的规定,其含义是指,自行政行为作出之日起,经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼,但也因超过了二十年的最长诉讼保护期限,从而丧失了寻求司法救济的权利。

行政诉讼与民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是,作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质,民事诉讼法的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲,行政诉讼对于民事诉讼法的适用,应当排除两种情形:一是行政诉讼法已有规定的;二是行政诉讼法虽然没有规定,但民事诉讼法的规定与行政诉讼性质有所抵触的。事实上,行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限,正是参照《中华人民共和国民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计,但基于行政法律关系的特殊性,有意排除了《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条关于“有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此,在撤销之诉中,不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间,也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

12.起诉时机不成熟

──王守保诉宣城市人民政府行政复议决定案【(2017)最高法行申307号】

【裁判要旨】

过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下,过早地请求法律救济,同样不被法律所允许。按照成熟原则,行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟,才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼,就属于起诉时机不成熟,人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

《行政复议法实施条例》第十六条第二款确实规定:“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关不履行的,行政复议申请期限不受前款规定的限制。”本款规定的“紧急情况”,通常强调的是时间紧迫、事项重大,而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如,考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。

13.重复起诉

──陈前生诉安徽省金寨县人民政府房屋行政征收及补偿协议案【(2016)最高法行申2720号】

【裁判要旨】

重复起诉之所以被禁止,是因为它违反了诉讼系属、既判力和一事不再理原则。如果允许重复起诉,将造成因重复审理而带来的司法资源浪费、因矛盾判决而导致的司法秩序混乱以及因被迫进行二重应诉而对被告产生的不便。根据最高人民法院《关于适用的解释》第二百四十七条第一款的规定,同时符合下列条件的,构成重复起诉:后诉与前诉的当事人相同;后诉与前诉的诉讼标的相同;后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。

构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同。该要件对应的是既判力。所谓既判力是指,判决确定后,无论是否违法,当事人及法院均受其拘束,不得就该判决之内容再为争执。如果人民法院判决驳回原告要求撤销行政行为的诉讼请求,即产生被诉行政行为并非违法的既判力,当事人不得在后诉中主张行政行为违法,后诉之法院亦受不得确认该行政行为违法之拘束。故原告提起撤销诉讼,经判决驳回后,即已确认该行政行为合法,再就同一行政行为提起确认违法之诉,应为前诉之既判力所及。

无论原告的诉讼请求是确认无效,还是请求撤销(或确认违法),法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。在对前诉实体上判决驳回之后,后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。

禁止重复起诉的出发点之一在于诉讼系属,而诉讼系属是从人民法院接到起诉状时开始。因此,按照最高人民法院《关于适用的解释》第二百四十七条第一款的规定,也许前一诉讼尚在诉讼过程中,也许前一诉讼已经作出生效裁判,总之,无论前一诉讼进展到何种程度,只要已产生诉讼系属,且符合该条款所规定的三个条件,后诉便构成重复起诉。

14.既判力、诉讼标的与标准诉讼

──张刚诉武汉市武昌区人民政府城建行政征收案【(2017)最高法行申411号】

【裁判要旨】

所谓既判力,是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指,基于国家司法权的威信以及诉讼经济,在人民法院作出生效判决、裁定后,不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的积极作用是指,人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。既判力的消极作用体现的是“一事不再理”,就此而言,与禁止重复起诉属于同一原理。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果,对于第三者而言,只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定,而不是就此剥夺其诉权。

审查行政行为的合法性,更突出地表现为撤销诉讼的主要任务,修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型,而在这些类型的诉讼中,常常并没有一个行政行为存在,因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中,行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象,而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象,就不能揭示诉讼的本质,不会着眼于案件的全部事实。因此,撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。

在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。

15.既判力的时间范围

──周口市利民垃圾处理有限公司诉周口市人民政府行政赔偿案【(2017)最高法行申1185号】

【裁判要旨】

既判力的界限可以分别表述为时间范围、物的范围以及人的范围。就时间范围而言,通说认为,既判力的基准时为事实审言词辩论终结时,确定判决仅对基准时之前发生的事项具有既判力,对基准时之后的事项没有既判力。正是基于这一原理,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十八条明确了一种既判力排除的情形,该条规定:“裁判发生法律效力后,发生新的事实,当事人再次提起诉讼的,人民法院应当依法受理” 。

所谓“新的事实”,实质是指在既判力基准时之前没有发生的新事由,并且由于不具有可预料性,当事人在前诉中对此不可能予以主张。比较典型的例子如,“请求赔偿后发性后遗症损害的诉讼”,由于在前诉中对后发事由不可能预料并主张,原告就可以基于后发后遗症提起再诉,不受前诉既判力的遮断。这也意味着,后诉中基于新事由提出的诉讼主张因与前诉具有可分性,从而也就形成了与前诉不同的可以另行起诉的诉讼对象。

16.诉讼标的已为生效裁判所羁束

──汪年流诉绩溪县人民政府土地权属登记案【(2017)最高法行申354号】

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”,应当不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”,既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力,源于生效裁判的既判力。虽然一般认为,既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的,但在有些情况下,判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即,尽管前后两诉的诉讼标的不同,但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件,或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时,就是如此。

17.被诉行政行为应具体、特定

──金实、张玉生诉北京市海淀区人民政府履行法定职责案【(2016)最高法行申2856号】

【裁判要旨】

修改后的《行政诉讼法》将原来的“具体行政行为”概念统一替换为“行政行为”。作出这一修改的目的,是为了使行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等能够纳入受案范围,而原来所使用的“具体行政行为”的概念显然因为欠缺包容性和开放性而给受理这些案件制造了障碍。但不能认为,“具体行政行为”的概念就从此寿终正寝。事实上,除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合,在撤销之诉中,“行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的“具体行政行为”。其确切的含义应当是指:行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的、处理行为。那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为,仍然属于不可诉的行为。

抽象行政行为也是如此,尽管一般认为,修改前的《行政诉讼法》将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准,立法本意是为了排除与之对应的抽象行政行为,但废除“具体行政行为”的概念,也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼的受案范围。按照《行政诉讼法》第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”等抽象行政行为的起诉,仍然被排除在受案范围之外。又按照《行政诉讼法》第五十三条的规定,如果公民、法人或者其他组织认为(具体)行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,只能在对(具体)行政行为提起诉讼时,才可以一并请求对该规范性文件进行审查。

对于这种履行职责之诉而言,原告也只能是请求法院判令被告作出一个具体的、特定的行政行为,而不能请求法院判令被告作出一个抽象的、一般的行政行为。要求法院判令被告撤销一个规范性文件,与要求法院自己撤销一个规范性文件,在性质上和效果上并无二致。因为即使只是判令被告自己撤销规范性文件,也无可避免地要求法院对该被要求撤销的规范性文件的合法性直接进行审查。这显然违背行政诉讼法第五十三条关于规范性文件的审查只能附带进行的规定。

18.多阶段行政行为与共同诉讼

──颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛因诉颍上县人民政府行政决定及行政强制案【(2017)最高法行申295号】

【裁判要旨】

通常意义上的行政行为,仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是,法律效果系基于行政机关单方意思表示;个别性强调的是,行为的对象必须是特定之人和具体事件;法效性强调的则是,行为直接对外发生法律效果。所谓直接,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

也许孤立地来看,一个行为的可诉性并不成疑,但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段,就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间,既可能是平行关系,也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效,或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

19.行政行为的公定力

──刘海英诉洛阳市人民政府土地出让批复案【(2017)最高法行申1164号】

【裁判要旨】

由于行政行为具有公定力,一经作出,不论合法与否,除因严重违法而依法无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此,一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。

一旦征收范围内的房屋被依法征收,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

20.授益性行政行为

──李山林诉北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府政府信息公开、行政复议案【(2016)最高法行申3007号】

【裁判要旨】

按照《行政诉讼法》第一条的规定,人民法院审理行政案件的首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。该法第二条因此规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知,《行政诉讼法》首先是一种权利损害法律救济,提起行政诉讼的前提,是存在被诉行政行为侵害原告合法权益的可能。具体到政府信息公开诉讼,则是通过审查政府信息是否存在以及行政机关是否应当依法公开,来保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。

 

《行政诉讼法》第七十条规定,“超越职权的”行政行为构成违法,应予撤销。而且通常认为,没有直接对外管理职能的内设机构不能直接实施影响行政相对人合法权益的行政行为。但这是针对损益性行政行为而言,属于授益性行政行为的政府信息公开未必完全适用。有些行政机关的内设机构因其具有独立性,也会制作政府信息,因而被赋予公开政府信息的义务。而且,内设机构在向申请人提供政府信息时,其行为的性质是授益而非损益,是提供服务而非限制权利。损益性行政行为“法无明文授权即属超越职权”,授益性行政行为不能一概适用这一标准。同时,针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉,也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。

21请求权基础

──李国秀诉山东省人民政府不履行法定职责案【(2016)最高法行申2864号】

【裁判要旨】

履行职责之诉并不意味着:公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求,该行政机关就有履行该项请求的义务;也不意味着只要行政机关”不作为”就可以提起”不作为之诉”。一般来讲,公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件:第一,他向行政机关提出过申请,并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二,他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之,要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为,必须具有法定的权利依据。第三,他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围,行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务,也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请,即使该行政机关予以拒绝,也不会使申请人当然地获取了诉权。第四,他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整,必须基于法律的明确规定。第五,行政机关对于原告申请的拒绝,可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下,即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益,个体也未必具有提起行政诉讼的权利。

《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查,并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉,既不符合履行职责之诉的法定起诉条件,也不属于行政诉讼的受案范围。

22.投诉举报请求权

──梁志斌诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定案【(2017)最高法行申281号】

【裁判要旨】

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言,该条例仅仅规定,劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益,有权向劳动保障行政部门投诉,但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

23.诉权可以自愿抛弃

──张有为诉天津市人民政府拆迁行政复议案【(2016)最高法行申2385号】

【裁判要旨】

诉权是公民、法人和其他组织享有的法定权利,神圣不可侵犯,但诉权却可以自愿抛弃。抛弃权利保护的方式包括单方向人民法院表示、单方向诉讼的另一方当事人表示,也包括当事人之间自愿达成合意。如果当事人在自愿抛弃权利保护之后再行实施诉权,则属出尔反尔,有违诚实信用。在与相关单位所签安置补偿协议中已经承诺不再上访、诉讼,其后又长期多次申请行政复议及提起行政诉讼,不断违反自己所作权利抛弃承诺,这种权利保护的滥用同样构成不符合法定起诉条件的情形。

24.诉讼权利的滥用

──崔志惠等8人诉天津市人民政府行政复议案【(2016)最高法行申5034号】

【裁判要旨】

“无诉则无判”,诉乃发动审判权的前提。然而,是不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序,人民法院就必须进行实体审理?现有法律虽然未作出明确规定,但根据审判权的应有之义,结合立法精神以及司法实践可知,答案并非绝对的。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容,即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。

如果当事人采取多人多次重复申请公开相同、同类政府信息,继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式,是为了达到扩大影响、反映信访诉求的目的,则不具有依法应予救济的诉讼利益,与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的立法本意相悖,浪费了行政资源和司法资源,已构成诉讼权利的滥用。

25.对被告的不公平

──杨吉全诉山东省人民政府行政复议案【(2016)最高法行申2976号】

【裁判要旨】

法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议。由此可知,我国实行的是一级复议制度。对于明显违反、甚至是一再违反一级复议制度的申请,行政复议机关可以在口头释明之后不作任何处理;申请人对此不服提起行政诉讼的,人民法院可以不予立案,或者在立案之后裁定驳回起诉。

对于一个毫无事实根据和法律依据的指控,即使最终判决被告胜诉,也是对被告的不公平,因为将他们传唤到法院应诉本身已经使他们承受了不应承受的花费和压力。固然,从救济权利、监督权力的制度功能出发,行政诉讼可以适度向原告倾斜,以求得他们与公权力机关的实质平衡,但在任何一个发达的司法制度中,以牺牲被告的利益为代价考虑原告的利益,都是有失公允的。因此本院认为,对于此类明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请,即使行政复议机关予以拒绝,也不应因形式上的“不作为”而将其拖进一个没有意义的诉讼游戏当中。

26.信访制度与复议诉讼相互独立

──杨中国诉枣阳市人民政府不予受理行政复议决定并请求行政赔偿案【(2017)最高法行申364号】

【裁判要旨】

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,信访途径是排斥的;基于同样理由,对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为,或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径,信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济,信访事项即告终结。

27.诉讼类型化

──郭传欣诉山东省巨野县人民政府、山东省菏泽市人民政府房屋征收补偿决定及复议决定案【(2016)最高法行申2621号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》的立法目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”,而要实现此一目的,很大程度上取决于诉讼种类之完善。如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用,则公民合法权益的受保护程度势必会得到大幅提高。修改后的行政诉讼法虽然没有直接引入诉讼种类的概念,但通过判决方式的丰富和整合,事实上完成了诉讼类型化改造。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条通过对“具体的诉讼请求”的解释,也对各诉讼种类作出了明示性规定。

设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式,那么选择一个适当的类型就不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。诉讼类型制度的根本意义更在于对法院的诉讼行为作出规范,以使法院根据不同的诉讼类型选择最适宜的救济方式和裁判方式。

义务之诉与撤销之诉的趣旨有所不同。撤销之诉旨在撤销一个对原告不利的行政行为,一经撤销,该行政行为的法律效力就会随之消除,原告所寻求的权利救济也就不待执行即已实现。义务之诉却不像撤销之诉那样源于经典的干预行政,而是产生于给付行政。义务之诉的原告,总是希望通过他的请求获得授益,总是希望通过判决达到一种较之于初始状态更佳的境况。义务之诉中也可能有一个撤销行政决定的请求,但撤销行政决定本身不是目的,也不是必须,原告的终极目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的某项义务。正因为如此,法院在义务之诉中并非只是对行政机关已经作出的决定进行合法性审查并一撤了之,而要进一步对行政机关的义务进行裁判。只要原告对所申请的行政行为有请求权,法院就应当直接宣布行政机关的义务。具体到针对补偿决定的诉讼,法院不能仅仅止于对违法的补偿决定的撤销,更要根据原告的请求,对于具体补偿问题作出裁判。

在义务之诉中也并非所有的案件都能直接宣布行政机关的义务,作出这种具体到位的判决,需要原告具有请求权,也需要裁判时机成熟,也就是所有事实和法律上的前提皆已具备。在有些情况下,法院可以一方面通过责令行政机关补作所欠缺的事实调查,另一方面通过自己判定尚不清楚的法律问题等途径,促使裁判时机成熟。如此一来更能减少循环诉讼、实质解决纠纷。但在有些情况下,如果这种事实调查过于繁重,或者存在行政裁量或判断余地之情形,法院也可以作出一种答复判决,即法院不是直接宣布行政机关的义务,而是责令行政机关按照法院的法律观重新作出决定。

28.履行法定职责之诉与确认之诉

──张艳君诉北京市人民政府不履行行政复议法定职责案【(2016)最高法行申2496号】

【裁判要旨】

履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点,只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备,人民法院就可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责。履行法定职责之诉是独立于撤销之诉的一种诉讼类型,尽管行政机关针对当事人的申请往往也会作出一个明确的拒绝决定,但履行法定职责之诉的诉讼目的并不在于撤销行政机关的拒绝决定,而在于要求法院判决行政机关履行某一法定职责,所以在判决行政机关履行法定职责的情况下,对于拒绝决定的撤销本身并不是非常必要,因为它已经包含于对法定职责的履行中。换言之,不撤销拒绝决定,其要求履行法定职责的愿望也可实现;仅仅撤销拒绝决定而不判决履行法定职责,对于原告请求的实现也只能于事无补。同理,在行政机关针对当事人的申请逾期未作答复的情况下,只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备,人民法院也可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责,而不必同时判决确认行政机关逾期不予答复违法。

《行政诉讼法》第七十四条的规定的确认判决的各种情形都具有“补充性”的特点,仅当原告不能,或者未能通过某个其他诉讼种类,在相同范围内并以相同效力实现其法律保护时,始得提起确认诉讼。具体而言,根据该条第二款第三项的规定,在被告不履行或者拖延履行法定职责时,只有判决履行没有意义的情况下才适用确认违法判决。在判决行政机关履行法定职责能够更好更直接地实现预期目的的情况下,没必要选择裁判效果更为间接的确认违法判决。

《行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。诉讼请求是指原告基于一定的事实关系所请求的裁判之要求,亦即在诉讼中应当被实现的实体权利主张。任何一个起诉,都应当有明确具体的诉讼请求。这不仅是诉的具体的内容,是原告的诉讼主张,同时也构成了法院审理和裁判的对象。诉讼请求的具体特定,也体现在选择一个适当的诉讼类型。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款的规定,原告不仅可以请求撤销行政行为,也可以请求变更行政行为,或者请求确认行政行为违法或者无效,还可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。不仅可以针对行政行为起诉,还可以请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务,请求解决行政协议争议,请求一并审查规章以下规范性文件,请求一并解决相关民事争议。可以说,诉讼类型越丰富,权利救济的渠道也就越丰富。人民法院针对具体的诉讼请求进行审理和裁判,也更有针对性,更能作出具体明确的解决实际问题的判决。

由于我国行政诉讼类型长期以来相对单一,公民、法人或者其他组织对此需要一个逐渐适应的过程,因此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款专门作出要求:“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当予以释明。”同时,这也并不排除在经过释明原告坚持不作更改的情况下,人民法院根据原告诉求的实质性质,选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。

根据《行政诉讼法》第九十一条第五项的规定,仅仅“违反法律规定的诉讼程序”并不必然构成再审事由,还须具备影响公正审判的可能。也就是说,如果实体判决正当,不能仅以违反法律规定的诉讼程序为由提起再审。如果生效裁判实体判决并无不当,即使依照法定程序重新审理也还会得出同样的判决结果,从诉讼经济原则考虑,并无提起再审的必要。

29.提起确认无效之诉无须先行程序

──周火生诉汉川市人民政府确认征收土地行为无效案【(2017)最高法行申1174号】

【裁判要旨】

在一些国家和地区,的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时,必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序,有利于穷尽更为便捷的行政救济手段,避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国,《行政诉讼法》以及其他法律、法规对此并未规定。由此驳回当事人的起诉,客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛,也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。

我国实行两审终审制,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求。人民法院启动再审程序,一方面要对“确有错误”的判决、裁定予以纠正,以恢复人民群众对于裁判的信赖;另一方面,也要考虑权利救济的实际需要。如果有其他途径同样能够达到目标,甚至更为便捷经济,未必一律启动再审程序。

30.一般给付之诉与行政首次判断权

──太湖县海乐烟花制造有限公司诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿案【(2017)最高法行申317号】

【裁判要旨】

所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。对于这种内部行政行为,即使是在法定起诉期限之内起诉,也因不具有可诉性而应当驳回。

 

当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿,但提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

31.不予受理复议申请的法律救济

──陈杰诉黄石市黄石港区人民政府行政复议决定及黄石市黄石港区公安消防大队消防行政许可案【(2017)最高法行申358号】

【裁判要旨】

“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为,如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求,属于一种实体处理决定,在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回,在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,既不属于维持原行政行为,也不属于改变原行政行为,因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。

 在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请,但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请,也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但是,无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不作为,都不涉及另一机关作共同被告问题。

虽然法律规定了上述两种救济手段,但却不可以同时进行,而应当选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。

32.复议决定维持原行政行为的赔偿责任

──王素兰诉安徽省砀山县人民政府行政复议、行政赔偿案【(2016)最高法行申340号】

【裁判要旨】

无论修改前的《行政诉讼法》还是修改后的《行政诉讼法》,都没有规定可以单独起诉维持原行政行为的复议决定,修改后的《行政诉讼法》第二十六条规定复议机关为共同被告,也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此,在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人民法院作出生效判决的情况下,再审申请人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼,在性质上就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。应当依法不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。

在复议决定维持原行政行为的情况下,对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为,复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担,也就无法发生加重当事人损害的情形。因此,应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任。因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。

33.行政机关只提供已经存在的信息

──王福珍诉天津市滨海新区人民政府政府信息公开案【(2016)最高法行申1842号】

【裁判要旨】

政府信息公开诉讼在很多方面与传统行政诉讼不同,它既承继了合法性审查的因素,又不将其作为唯一的追求和考虑,而更着眼于争端的解决,也就是说,政府信息公开诉讼关注和解决的,始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。

“以一定形式记录、保存”,是政府信息可以公开的前提。行政机关只提供已经存在的信息,不因为申请人的请求而负担为其制作信息的义务。当行政机关主张政府信息不存在时,必须证明其已经尽到勤勉的检索义务。

《政府信息公开条例》第二十一条规定了政府信息公开答复的各种情形,同时也规定了行政机关在作出答复时应当告知申请人并说明理由的义务,行政机关不仅应当遵循,而且应当尽可能地准确说明理由,并切实避免随意。但是,行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由一般可以允许。从实际效果来讲,如果法院判决行政机关重新作出答复,也仍然无法改变政府信息不存在的客观事实,程序的纠正并不能有助于再审申请人获得政府信息的愿望的实现。

34.政府信息推定存在与客观存在

──王槐柯诉北京市丰台区人民政府政府信息公开案【(2016)最高法行申2855号】

【裁判要旨】

政府信息存在是行政机关公开政府信息的前提。根据《政府信息公开条例》第二条的规定,政府信息存在是指行政机关在履行职责过程中已经制作或获取,并以一定形式记录、保存了信息。因此这种“存在”是指一种”客观存在”,而不能是”推定存在”。政府信息是否“客观存在”,审查判断的方法一般是要看行政机关是否确实尽到了积极的检索、查找义务。

超过法定期限作出答复,违反了《政府信息公开条例》第二十四条规定的答复期限,认定属于程序轻微违法并无不当,不存在将实体处理一并确认违法的事实依据和法律依据。鉴于所申请的信息部分已获公开,其余政府信息并不存在,因此并没有责令重新答复的必要。

35.内部信息、过程信息、决策信息

──周素梅诉武汉市汉阳区人民政府政府信息公开案【(2017)最高法行申1310号】

【裁判要旨】

尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”,但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看,内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点,属于“意思形成”的信息,一旦过早公开,可能会引起误解和混乱,或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成,从而降低政府效率。这类信息免于公开,目的是保护政府决策过程的完整性,鼓励政府官员之间的相互讨论,并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。

《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定,但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条中规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定,“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”,上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释,且该解释符合国际通例,也有利于兼顾公开与效率的平衡。

36.主动公开与依申请公开

──张惠珍诉天津市红桥区人民政府政府信息公开案【(2016)最高法行申2305号】

【裁判要旨】

主动公开和依申请公开是政府信息公开的两种主要方式。前者主要适用于涉及公民、法人或者其他组织切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与,以及反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息,不待个人申请,行政机关就应当主动向公众公开;后者则是指,对于特定个人有需要的信息,行政机关根据其申请依法向其提供。主动公开和依申请公开并没有特别截然的划分,两者在一定条件下可以相互转换。国务院办公厅《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》(国办发[2016]80号)就规定,对于“依申请公开较为集中的信息”,“可转为主动公开的应当主动公开”;同理,对于行政机关应当主动公开而未及时公开的,公民、法人或者其他组织有权通过依申请公开程序获取相关信息。

《政府信息公开条例》第十一条所规范的义务主体,不仅包括“设区的市级人民政府、县级人民政府”,也包括“及其部门”。又从法条之上下文关系来看,该条是作为第十条规定的补充,而第十条又曾规定,“县级以上各级人民政府及其部门”“在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容”。可以这样理解,公开义务主体究竟是“政府”还是“部门”,需要以法律、法规确定的各自职责范围为依据。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条确立的是一种政府“负责”、房屋征收部门“组织实施”、有关部门“互相配合”的职责分工模式。具体到房屋征收补偿信息的公开,该条例第二十九条第一款规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布”。依据该款规定,建立征收补偿档案、将分户补偿情况在房屋征收范围内公布,显然属于房屋征收部门的法定职责。

所谓政府信息,必须是客观存在的。进一步讲,有没有公开职责是一回事,有没有确实拥有信息是另一回事。即使行政机关确实负有主动公开某类政府信息的职责,但如果其确实尚未制作或者保存相关信息,人民法院也无法判决其履行公开相关政府信息的义务。

37.获取不动产登记信息的方式

──张运福、刘子荣、杨开兰诉开封市人民政府政府信息公开案【(2017)最高法行申1169号】

【裁判要旨】

在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下,应当优先适用特别法的规定。因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人,为平衡个人隐私与公众知情权,国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。当事人如需获取相应的不动产登记信息,应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理,而不应通过申请政府信息公开的方式。

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,但判决、裁定不停止执行。”据此可知,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求,其目的在于撤销确有错误的判决、裁定,并对案件再次审理。再审申请人在再审申请阶段向本院提出赔偿请求,不符合再审制度的功能,缺乏相应的法律依据。

38.违法犯罪线索移送与再审事由

──张兴怀诉安徽省蚌埠市淮上区人民政府土地行政强制案【(2016)最高法行申3081号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第六十六条第一款所规定的对于违法违纪和犯罪行为移送并非诉讼程序范畴。是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项,法律既没有赋予当事人申请移送的权利,也没有赋予当事人通过诉讼程序质疑人民法院所作处理的权利。另外,行政行为是否违法与行政机关的主管人员、直接责任人员是否违法违纪或者是否有犯罪行为属于两个不同层面的问题,即使被诉行政行为被确认违法,也并不必然意味着行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者有犯罪行为。

《行政诉讼法》第九十一条规定了人民法院应当再审的具体情形。这些具体情形均属于裁判本身存在的各种错误。人民法院在审理行政案件中,对于行政机关主管人员、直接责任人员是否存在违法违纪或者有犯罪行为线索的认定,以及是否启动移送程序的决定,并非裁判的组成部分。再审申请人对原审判决并未持有异议,其仅就一、二审法院未将本案有关材料移送刑事侦查机关处理向本院申请再审,不属于法定再审事由。

39.申请再审应当符合条件

──孙亚君申请再审案【(2017)最高法行申368号】

【裁判要旨】

人民法院对当事人申请再审的审查,首先是对是否超过法定申请再审期限等条件的审查,以及对再审申请书等材料是否“符合条件”的审查,符合法律和司法解释规定的各项条件的,才能开始“对当事人主张的再审事由进行审查”。否则,应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定,裁定驳回再审申请。

40.选择一个最为适当的诉讼类型

──刘书平诉郑州市郑东新区管理委员会拒收国家赔偿申请行为案【(2017)最高法行申5718号】

【裁判要旨】

只有请求确认某种法律关系存在或者不存在的一般确认之诉,才是“真正的”确认之诉,其他的确认之诉,比如确认无效之诉、继续确认之诉,以及情势判决中的违法确认等,都不过是撤销之诉、义务之诉、给付之诉等诉讼类型的变种。正因如此,确认之诉具有补充性,也就是说,仅当原告不能通过其他诉讼类型达到其目的,才存在提起确认之诉的可能。

选择一个最为适当的诉讼类型,对于当事人来讲通常并不十分容易,人民法院就有义务进行必要的释明,建议原告对诉讼请求进行必要的变更,以使双方当事人都能尽量减少诉累,行政争议能够尽早尘埃落定。理性行使诉权,实质解决纠纷,大家都有责任。

 

提起再审也要有实际利益。即使原审裁判存在某些瑕疵,如果通过再审并不能实质解决争议,或者在再审之外另有更为便捷的解决途径,那么耗时费力地启动一次再审,也只会是浪费资源、徒劳无益。

41.行政行为与行政首次判断权

──太湖县海乐烟花制造有限公司诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿案【(2017)最高法行申293号】

【裁判要旨】

所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。

提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

42.行政指导及其可诉性

──张月仙诉太原市人民政府不履行法定职责案【(2018)最高法行申906号】

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定,村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告,但被诉行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换句话说,村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告,不是因为它本身属于行政机关,而是因为它在有些情况下,依据法律、法规、规章的授权,行使了某种行政管理的职权。因此并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战,可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据,在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

对于履行法定职责之诉而言,不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复,更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。指导、支持、帮助等行为,在性质上属于行政指导。通常情况下,行政指导因其不具有羁束力和强制力,不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理,也不能通过提起一个履行法定职责之诉,要求判令行政机关履行行政指导职责,因为,履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为,但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。

43.行政程序的重开及其条件限制

──王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责案【(2017)最高法行申6100号】

【裁判要旨】

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为,一经作出,即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。对于当事人而言,一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段,或者因其他情形导致法律救济途径穷尽,行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间,对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的;从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括,作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥。

44.地方政府的组织实施行为是否可诉?

──王小五诉郑州市金水区人民政府行政行为违法案【(2017)最高法行申9275号】

【裁判要旨】

按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,无论是地方人民政府还是工作部门,都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,在有些情况下,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。

45.行政程序行为不能单独诉请撤销

──陈银花诉黄冈市人民政府公告行为案【(2018)最高法行申538号】

【裁判要旨】

撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类,它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。一个公开而个别的通知,目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,不能成为撤销之诉的对象。

对于程序行为,并不能单独诉请撤销,而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行,同时也符合法律保护利益的观点,即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外,也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。但在有些情况下,一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。

46.行政机关的协助执行行为

──皖东三宝有限公司诉明光市人民政府房产行政登记案【(2018)最高法行申904号】

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项的规定,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为:第一,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,属于履行法律规定的协助义务,不是行政机关的自主行政行为。第二,行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现,当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查,事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查,因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益,应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定了一种例外情形,即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下,行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围,是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托,超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意,在性质上不再属于实施司法协助的执行行为,应当受到司法审查并独立承担法律责任。

47.层级监督的可诉性

──佘成诉湖北省人民政府不履行医疗行政监管、处罚职责案【(2017)最高法行申3348号】

【裁判要旨】

请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,且该种救济方式更为便捷直接。

48.多阶段行为与追加第三人

──张玉新诉太和县人民政府行政批准案【(2017)最高法行申5809号】

【裁判要旨】

通常情况下,一个行政行为会由一个行政机关独立作出,但有时,根据法律、法规的规定,或者根据行政权力运行的实际需要,行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力,这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时,应当如何选择正确的起诉对象,进而如何确定适格被告?通说认为,应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为,谁为被告”的原则,适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关,除非法律、法规对此另有规定。

第三人的法律地位属于诉讼参加,也就是参加到别人的诉讼当中,因此,第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下,断无追加第三人参加诉讼的必要。

49.规划和规划行为是否可诉

──艾年俊诉黄石市人民政府规划行政批准案【(2017)最高法行申4731号】

【裁判要旨】

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多,效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉,依赖于该规划和规划行为是否针对特定人,并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例,根据《城乡规划法》的规定,城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节,依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为,属于可诉的具体行政行为;给当事人造成损失的,应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为,如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失,亦可以对其提起诉讼,请求补偿。但就规划的编制和审批而言,因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整,因此具有抽象行政行为的特征,不能直接对其提起诉讼。

与行政规范性文件相类似,规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性,但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉,在于它和行政规范性文件一样,都具有“普遍约束”性,而不在于它必须是行政规范性文件本身。

在论及行政复议决定与原行政行为关系时,有一个统一性原则。其含义是指,撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”,换句话说,作为撤销之诉审查对象的原行政行为,是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当,但经过复议决定修正后理由已经合法的,则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。我国实行两审终审制,第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能,如果一审裁判结果正确但理由不当,二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果,则视为一审裁判的理由已经不复存在,因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。

50.具体处理行为的识别标准

──黄绍花诉辉县市人民政府提高抚恤金标准案【(2017)最高法行申7073号】

【裁判要旨】

可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。

 

法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

51.当事人能力及其审查

──淮阳县第二化肥厂诉淮阳县人民政府、淮阳县工业和信息化委员会房屋行政登记案【(2017)最高法行申6549号】

【裁判要旨】

行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力,与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以径行裁定驳回起诉,而无需进一步审查其他起诉条件,也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时,人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。

52.代表人、代理人为诉讼行为

──萧县赵庄合作商店诉萧县人民政府土地行政登记案【(2017)最高法行申5803号】

【裁判要旨】

当事人参加行政诉讼,须具备能够单独进行诉讼的资格,这种资格称为诉讼能力或者诉讼行为能力。对于行政诉讼的原告而言,原则上,有民法上行为能力者,即有诉讼行为能力。因此,对于行政诉讼原告诉讼行为能力的认定,亦可参照民法以及民事诉讼法的相关规定。就本案所涉及的法人或者其他组织而言,因为法人或者其他组织均不能自为诉讼行为,因此《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第二款规定:“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”又根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第四项的规定,“未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”。

53.个人主张公众的权利

──赵幸峰诉河南省人民政府不履行法定职责案【(2017)最高法行申4076号】

【裁判要旨】

“监督行政机关依法行使职权”是行政诉讼法第一条规定的立法目的之一,但这种监督并非人民法院主动实施,而是通过受理行政诉讼、解决行政争议得以实现。同时,也不是任何人都有资格启动行政诉讼这一争议解决机制。按照行政诉讼法第二十五条的规定,行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。有利害关系的含义是指,作为行政诉讼的原告,必须主张一项属于他自己的主观权利,并且该权利可能受到了被诉行政行为的侵害。如果一个个人主张的是公众的权利,该个人则没有诉权,即使他可能属于公众的一部分。

54.行政委托与协议无效

──范凯诉太和县城关镇人民政府、太和县人民政府行政协议案【(2017)最高法行申2289号】

【裁判要旨】

因行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

按照《行政诉讼法》第七十五条的规定,“实施主体不具有行政主体资格”确实属于行政行为“重大且明显违法”因而无效的情形之一,但是,行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。

虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

根据《行政诉讼法》第五十三条的规定,“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定:“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。”根据上述规定,请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

55.明显缺乏权利保护需要

──尚淑琴诉郑州市金水区人民政府行政复议案【(2017)最高法行申4726号】

【裁判要旨】

一个不利行政行为的相对人总是有诉权的,因为被诉行政行为对其施加的负担显而易见。基于同样的道理,一个不利行政行为的相对人,也有权选择行政复议,以维护自己的合法权益。但是,对于明显缺乏权利保护需要的起诉,人民法院不能仅仅因为其是行政程序或者复议程序的相对人,就当然地认可其诉权。正确的做法应当是不予立案或者裁定驳回起诉,没有必要任由没有实际意义的起诉进入审理程序。

司法资源毕竟有限,有限的司法资源应当真正用于解决那些确有权利保护需要的请求。对于明显缺乏权利保护需要的起诉,人民法院不能仅仅因为其是行政程序或者复议程序的相对人,就当然地认可其诉权。正确的做法应当是不予立案或者裁定驳回起诉,没有必要任由没有实际意义的起诉进入审理程序。

56.原始文书规则在行政诉讼中的运用

──李儒堂、李所堂因刘党诉驻马店市人民政府行政复议案【(2017)最高法行申7107号】

【裁判要旨】

行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。

无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。

所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

57.案卷”以外的证据

──曹保英诉山西省长治市人民政府土地行政登记案【(2017)最高法行申2926号】

【裁判要旨】

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”这里所说的“符合起诉条件的相应的证据材料”,自然包括与行政行为具有利害关系的相关证明。具体来讲,作为“非相对人”的起诉人,不仅必须要证明有一个属于自己的权利,而且还要表明,该权利受到了那个并非针对他的行政行为的可能侵害。

在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。但是,如果行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据,则应当依照行政诉讼法第六十一条的规定,裁定中止行政诉讼,待基础民事争议先行解决后再恢复行政案件的审理。裁定中止行政诉讼,适用于行政案件和相关民事案件都在审理且都尚未审结的情形,而本案的情况则不同。根据生效的晋民再终字第44号民事判决的认定,涉案国有土地使用证上的房屋所有权处于不确定状态,这一基础民事法律关系事关行政诉讼的原告是否具有诉权,关乎行政案件能不能受理,必须在立案前先行解决。

行政诉讼法第四十条规定:人民法院“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。这一规定既是案卷主义的要求,也是中立原则的要求。根据行政诉讼法的规定,行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证,后裁决”规则的约束,被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时,同样受案卷主义的约束,既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据,也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的,该行政行为就已经构成违法。但是,行政诉讼的证明对象具有多样性,行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据,那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出,包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实,人民法院就可以依职权调取。

58.涉及第三人合法权益的举证责任

──王玉春诉郑州市中原区人民政府撤销行政决定案【(2017)最高法行申5835号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”,主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为,因为按照先取证后裁决的原则,行政机关在作出一个损益性行政行为时,必须已经搜集到充足确凿的证据,行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据,则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下,简单适用这一规则,则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此,《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定:“但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明,行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供,凡是能够证明案件事实的合法证据,都能成为行政诉讼的定案依据。

59.提交必要的起诉材料

──李清林诉安阳市人民政府确认违法案【(2018)最高法行申533号】

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里所说的事实根据,首先是指能够证明被诉行政行为或者不作为存在,这是诉的适当性不可或缺的前提。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定:“依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:(一)原告的身份证明材料以及有效联系方式;(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料;(三)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;(四)人民法院认为需要提交的其他材料”,更加明确地解释了提供相关事实根据以及其他必要的起诉材料是公民、法人或者其他组织提起诉讼时应尽的诉讼义务。不能提交必要的起诉材料的,应当以起诉不符合法定条件为由不予立案或者裁定驳回起诉。

60.起诉条件具有多样性

──李小征诉河南省人民政府未依法送达行政复议决定书违法案【(2017)最高法行申5817号】

【裁判要旨】

行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

 

虽然一审法院和二审法院在认定不符合起诉条件的具体情形上有所不同,但是,行政诉讼的起诉条件具有多样性,在一个案件中,既有可能仅仅违反其中的一种,也有可能同时违反多种,并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定,也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当,即可在补充完善理由之后予以维持。

61.共同诉讼与单一之诉

──张琪麟诉武陟县人民政府、武陟县三阳乡人民政府不履行土地确权职责争议案【(2017)最高法行申3307号】

【裁判要旨】

行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告,就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉,即所谓的单一之诉,共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。《行政诉讼法》第二十七条规定:“当事人一方或者双方为二人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。”根据本条规定,行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件,在此情形下,既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为,也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出,如果案件必须合一确定,则可将数个原告或数个被告视为一体,一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件,法律之所以允许合并审理,并非必须合一确定,而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为,本应分别提起诉讼,只有当人民法院认为有必要时,再将数个起诉合并审理。

《行政诉讼法》对一并解决相关民事争议作出了规定,这一制度对于解决民事行政争议相互交织、减少循环诉讼、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推诿,均具有积极意义。但是,《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”,在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”,而不是“行政附带民事诉讼”。确切地说,是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。一并审理后,仍然存在行政与民事两类诉讼、两个争议。正是基于这一特点,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条第一款规定:“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。”

62.驳回复议申请的性质

──王林生诉周口市人民政府行政复议案【(2018)最高法行申152号】

【裁判要旨】

区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因理由不成立而驳回,还是因不符合受理条件而驳回,应当适用实质性标准。名为驳回复议申请,甚至名为不予受理决定,但事实上对复议请求作出了实体审查的,也应当定性为驳回复议请求,进而构成对原行政行为的维持。

63.履行法定职责之诉的要义

──李清林诉安阳市人民政府不履行监督职责案【(2017)最高法行申7109号】

【裁判要旨】

请求履行法定职责之诉,有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身,就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”,是指请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调,请求行政机关作出的,只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责,但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系,属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否,一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,在有更为便捷直接的救济方式的情况下,较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的,该项规定的具体内容是,“被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的”,“人民法院判决确认违法”。由此可知,确认不履行或者拖延履行法定职责违法,只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充,其含义是指,本来应当判决责令行政机关履行法定职责,只是因为“判决履行没有意义”,才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的,所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整,既不能责令行政机关履行,也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

64.裁判时机成熟

──晏春林诉安阳市文峰区人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申543号】

【裁判要旨】

政府信息公开诉讼在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。履行法定职责之诉的诉讼目的,就是要求人民法院判令行政机关作出特定行政行为。因此,在裁判时机成熟的情况下,人民法院应当直接判决行政机关作出原告所申请的特定的行政行为,例如,判决行政机关向原告提供他所申请的某一个政府信息,而不是仅仅将行政机关的拒绝决定一撤了之,或者仅仅原则性地判决行政机关作出答复。所谓裁判时机成熟,意味着作出这样一个具体的、全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备。如果“案件事证尚未臻明确”,或者“尚需被告调查或者裁量”,就属于裁判时机不成熟, 应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

65.继续确认之诉须有确认利益

──李汴菊诉开封市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定案【(2017)最高法行申2290号】

【裁判要旨】

行政行为的作出是单方面的,但行政行为一经作出,其约束力却是双方面的,行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间,行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以自行改变(包括撤销、废止)行政行为,这是由行政权自身的特性所决定的——首先,行政机关具有自我纠错的机能;其次,行政行为也要适应新情况,如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化,或者缺乏继续存在下去的利益,行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。

行政机关在起诉前自行改变行政行为,原行政行为尽管再也不会产生法律效果,当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉;如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为,当事人则可以要求继续初始的诉讼,只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此,这种诉讼才被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如,确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利;再比如,有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清。但是,这种继续确认的利益,通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在,因为该行政行为尽管已经终结,但其违法性曾经存在,违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言,由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担,就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时,即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼,也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法,作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化;如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换,例如通过一个内容相同的另一行政行为取代,或者通过其他措施得到处理,行政行为的违法性即不存在。

经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告,这是修改后的《行政诉讼法》作出的新的制度安排,目的是要解决复议机关由于怕当被告而对违法行政行为也不愿作出改变的现实问题。作出原行政行为的机关和复议机关作共同被告,是一种特殊形态的共同诉讼,虽然被诉的行政行为既有原行政行为,又有复议决定,但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为,而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已,并没有对当事人附加任何不利益。皮之不存,毛将焉附。原行政行为既不存在,维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义。

《行政诉讼法》第七十九条确实规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致,一般情况下,对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下,已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益,也没有单独予以撤销的必要。

66.确认违法也要具备确认的利益

──乔超超诉太和县人民政府行政复议一案【(2017)最高法行申8580号】

【裁判要旨】

确认违法通常只针对作为类行政行为,对于行政机关的违法不作为,复议机关或者人民法院根据当事人的请求,责令行政机关履行相应的法定职责,更能彻底地实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责,本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价,只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下,才转而确认不作为违法。并且,确认违法也要具备确认的利益,也就是,作出违法确认对于当事人后续主张赔偿权利或者澄清某种法律关系是否为必须。

当事人对行政复议决定不服,有权向人民法院提起行政诉讼。但是,针对一个完全满足了当事人权利救济需求的复议决定提起诉讼,虽然在形式上似乎符合起诉条件,但却丝毫没有权利保护的必要。为了不必要地浪费司法资源和行政成本,对于这类明显缺乏诉的利益的起诉,人民法院可以直接裁定不予立案或者在立案后经过必要审查裁定驳回起诉。

67.一般给付之诉与给付请求权

──杜三友、李立有、胡高荣、史海斌、成引龙因杜三友等804人诉山西省临汾市人民政府不履行给付待遇案【(2017)最高法行申3461号】

【裁判要旨】

依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。

68.行政协议的认定标准与第三人效力

──黄石市明灯食品厂诉大冶市人民政府、大冶市金山店镇人民政府不履行法定职责案【(2017)最高法行再72号】

【裁判要旨】

一个协议,到底属于行政协议,还是属于民事合同,有时的确较难判断。但通说认为,协议的属性应由协议本身客观判断,协议当事人的主观意思并不能作为判断标准。认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面:第一,协议的一方当事人是行政机关;第二,协议的内容涉及行政法上的权利义务;第三,协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。

民事合同原则上仅具有相对效力,其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式,合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”,自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为,当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力,则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。

行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段,增进行政相对方的合作与信任,扩大解决问题的弹性余地,如果法律、法规没有作相反规定,行政机关原则上有权以协议方式活动,但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间,使之成为规避依法行政的特殊领地,更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。

要求行政机关履行职责应当有请求权基础,也就是行政机关具备当事人所申请履行的特定职责。这个请求权基础,有可能来自一个行政协议的约定,但更多情况下来自法律、法规、规章的规定。仅仅基于合同相对性原则就否定行政机关的法定职责,属于认定事实的主要证据不足。

69.行政优益权在行政协议中的运用

──湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷案【(2017)最高法行申3564号】

【裁判要旨】

行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,一方面,行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时,也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面,“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议,但仍应坚持依法行政,不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。

行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为,则应于缔结协议后,切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔,不仅显失公平,亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然,基于行政协议和行政管理的公共利益目的,应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权,但这种行政优益权的行使,通常须受到严格限制。首先,必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害;其次,当作出单方调整或者单方解除时,应当对公共利益的具体情形作出释明;再次,单方调整须符合比例原则,将由此带来的副作用降到最低;最后,应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是,行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置,也就是说,行政协议本来能够依照约定继续履行,只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现,行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施,尚无行使行政优益权的必要。

70.行政协议之诉的起诉期限

──田先啟诉武汉市江夏区人民政府行政协议案【(2017)最高法行申7758号】

【裁判要旨】

 

行政协议虽然仍属于一种行政活动方式,但它却借用了民法合同的方式,行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体,但却是以平等协商的方式订立并履行协议,正是基于这种平等性和双方性,当因为行政协议的订立和履行产生争议,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同,行政机关因公共利益需要或者其他法定理由,可以单方变更、解除协议,这种行政优益权的行使,与传统的单方行政行为并无不同,因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的,仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。

71.权利行使也应遵循法律规定的方式

──储可付、王少林因储可付、王少林、于传军诉阜阳市人民政府不履行政府信息公开法定职责案【(2017)最高法行申7093号】

【裁判要旨】

向行政机关申请获取政府信息,是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利,但这种权利的行使也应遵循法律规定的方式。按照《政府信息公开条例》第四条的规定,各级人民政府及县级以上人民政府部门均指定专门的政府信息公开工作机构,具体承办本行政机关的政府信息公开事宜,公民、法人或者其他组织申请政府信息公开,也应向政府信息公开工作机构提出,向其他机构甚至向行政机关法定代表人个人提出,都不符合法律的要求,由此带来的耽误、丢失等不利后果,应当由申请人承担。行政机关答复政府信息公开申请的期限也应当从申请书到达政府信息公开工作机构之日起计算。

《政府信息公开条例》第二十条第二款规定:“政府信息公开申请应当包括下列内容:(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;(二)申请公开的政府信息的内容描述;(三)申请公开的政府信息的形式要求。”作出这种要求,是为了确保行政机关能够更准确、更迅速、更符合申请人需求地提供政府信息。对于这种本质上有利于申请人的要求,申请人应当遵循。在申请内容不明确的情况下,行政机关有权依照《政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定,“告知申请人作出更改、补充”。而这种告知行为系行政机关基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处置,是一种中间阶段的行为,尚不属于最终的行政决定,根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一项的规定,针对告知行为提起诉讼的,人民法院不予受理。即便不是直接针对告知行为提起诉讼,而是请求人民法院确认行政机关逾期不予答复违法,或者请求人民法院责令行政机关履行答复职责,也会因申请人并未按照行政机关的告知作出更改、补充,而导致行政机关作出答复的前提不能成就,起诉的时机并不成熟。

《政府信息公开条例》第二十六条规定:“行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供;无法按照申请人要求的形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”这一规定体现了依申请提供政府信息“以申请人指定的形式为原则,以法律规定的其他形式为例外”的原则。按照《政府信息公开条例》第二十条第二款第三项的规定,政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”,这种形式要求不是指泛泛地说一声“公开、公布”,而要指定具体的获取信息的方式,例如,查阅档案、复制档案、获取经过核实的副本、获取电子邮件、通过传真获取,等等。既然法律要求申请书中应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”,在此项内容欠缺的情况下,行政机关告知申请人作出补充,应属必要。

72.合理把握内容描述的限度

──胡明方诉郑州市二七区人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申1122号】

【裁判要旨】

申请人在提出政府信息公开申请时,应当尽可能具体详细地对政府信息的内容进行描述。这样做的目的是使得行政机关能够寻找、确定并提供给申请人其所希望获得的信息。如果申请人提供的描述过于笼统,必然会增加行政机关检索的难度,最终导致申请人难以及时、准确地获取政府信息。但是,行政机关也应合理把握内容描述的限度。所谓的具体详细,不是要求申请人必须说出政府信息的具体文号和标题,只要使行政机关足以知道申请人所要申请的信息是什么就可以。

73.向相关工作部门提出申请

──金英诉武汉市武昌区人民政府、武汉市人民政府政府信息公开、行政复议及行政赔偿案【(2017)最高法行申3338号】

【裁判要旨】

地方各级人民政府负责领导所属工作部门和下级人民政府的工作,根据一些法律、法规的规定,政府自身也会是一些特定事项的责任主体,但一级政府往往由若干工作部门组成,政府工作的一些具体事项通常会根据法律、法规的规定或政府的指令,由政府所属的特定工作部门负责。与这些具体工作事项相关的政府信息也往往由特定工作部门制作、获取并保存。公民、法人或者其他组织在需要某类政府信息时,最便捷的渠道是向相关工作部门提出申请。如果其向政府机关提出,政府机关告知其向相关工作部门申请,申请人未必非要提起诉讼,执意要求人民法院判令政府机关公开。因为他的根本需要是获取信息,并无必要纠结于这个信息是由哪一个机关公开。

如果确实存在相关政府信息,行政机关应当依照法律、法规规定的权限履行公开职责,不应相互推诿;如果相关政府机关或工作部门客观上并未制作、保存相关政府信息,人民法院也无法判决其公开。至于没有制作或者保存相关信息会导致何种法律后果,当事人可以依照法律、法规规定的渠道另行主张权利,并不是政府信息公开诉讼中所要解决的问题。

74.咨询,还是貌似咨询?

──闫水旺诉郑州市人民政府政府信息公开及河南省人民政府行政复议决定案【(2017)最高法行申5759号】

【裁判要旨】

政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述,这是为了便于行政机关准确及时地寻找并提供申请人所需要的政府信息。对于政府信息内容的描述,应当达到行政机关能够清楚分辨的程度,如果描述过于笼统,行政机关也应当以要求补正等方式提供必要的帮助。实践中,经常遇到一些类似于咨询的信息公开申请,对此不宜一概以不属于政府信息公开申请或者以需要汇总、分析、加工为由予以拒绝。对于貌似咨询,实质是要求行政机关提供政府信息,且对所涉及事项进行了具体描述的,应当予以受理,或者在告知其补正完善之后予以受理。

75.申请公开政府信息的收费

──陈银花诉黄冈市人民政府信息公开收取邮费案【(2018)最高法行申541号】

【裁判要旨】

对于依申请公开政府信息收取一定的成本费用,是世界各国的通行做法。这是基于依申请公开政府信息是满足特殊人群的需要,如果满足特殊人群需要的成本由全体纳税人负担,在一定程度上是不公平的。另外,由申请者承担一部分公开信息的费用,也可以有效避免个别申请者对政府公开信息提出过度的需求。

行政机关对于依申请公开政府信息的收费应当依法、合理,申请人对不合法、不合理的收费不服,应当获得救济。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》虽然没有对不服政府信息公开收费的可诉性进行明确列举,但公民、法人或者其他组织可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第九项“认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”之规定,向人民法院提起诉讼。

公民、法人或者其他组织申请公开政府信息,并非必须限定于行政机关应当主动公开的范围之外的信息。即使属于主动公开的范围,只要行政机关尚未公开,同样可以申请获取。只要是向行政机关申请公开,就应当纳入依申请公开的范畴,包括检索、复制、邮寄等成本费用的收取,也应当一体遵行。

76.行政执法中的敏感信息

──李清林诉安阳市人民政府政府信息公开案【(2017)最高法行申4750号】

【裁判要旨】

具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息,通常不应公开,否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。《政府信息公开条例》虽然没有明确将行政执法中的敏感信息规定为可以不予公开的情形,但这类信息一般都具有“内部性”或“非终极性”的特点,如果行政机关援引《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定不予公开,人民法院经权衡认为不公开更有利于保证行政执法活动(包括今后的行政执法活动)正常进行的,应当予以支持。

77.“三安全一稳定”的适用范围

──熊宗强诉宜昌市伍家岗区人民政府、宜昌市人民政府不履行政府信息公开法定职责及行政复议案【(2017)最高法行申9280号】

【裁判要旨】

即使政府信息没有被确定为国家秘密,但如果公开该政府信息确实有可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,也依法不能公开。判断公开政府信息是否有可能危及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,不能随意而为,也不能任意扩大适用范围,应当按照《政府信息公开条例》第十四条第一款、第二款和第三款的规定,在公开政府信息前进行保密审查,必要时还应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

行政程序中的说明理由瑕疵并非不能治愈,如果行政机关在嗣后的行政程序当中,或者在行政诉讼过程中对说明理由进行了弥补,达到了令行政相对人知悉的效果,则仅以说明理由瑕疵撤销行政行为并责令重做,没有实际价值。

78.国家赔偿的种类

──张玲诉三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定案【(2017)最高法行申1468号】

【裁判要旨】

根据不同的标准,国家赔偿有不同的分类。《国家赔偿法》所规定的行政赔偿、刑事赔偿以及民事、行政诉讼中的司法赔偿,就是以国家赔偿的原因为标准进行的分类。国家赔偿的种类不同,赔偿义务机关和赔偿程序就有所不同。

公安机关具有行政管理和刑事司法双重职能。公安机关在行使行政管理职权过程中违法侵害他人合法权益的,产生的是行政赔偿责任;在依照《刑事诉讼法》的明确授权行使刑事司法职能过程中违法侵害他人合法权益的,产生的是刑事赔偿责任。由公安机关管辖的看守所,是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关,看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管,其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。因此,看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为,由此引起的国家赔偿,不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围。

在《国家赔偿法》修改之前,对于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿应如何处理,的确存在不同意见,但在《国家赔偿法》以及相关司法解释已有明确规定的情况下,应当适用《国家赔偿法》的相关规定。

79.行政赔偿与行政补偿

──卢先锋诉庐江县人民政府不履行法定职责案【(2017)最高法行申370号】

【裁判要旨】

国家赔偿和国家补偿都属于国家责任的范畴,两者也有一些相似之处,例如,都是基于对公权力行使造成损害的救济,都要由公权力主体支出一定的费用来弥补损害。但两者也存在诸多差别,最为核心的是引起损害的原因不同:国家赔偿以违法行为为前提,系对侵权行为所造成的损害进行赔偿;国家补偿则是由合法行为所引起,系对合法行为所造成的损失进行弥补。就行政领域而言,究竟应当寻求行政赔偿,还是寻求行政补偿,依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下,受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿,而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。在已经开启行政赔偿程序的时候,更不能重复或者交互运用救济手段,再行寻求行政补偿。

对受害人而言,行政行为合法与否的定性并非终极目标,最为重要的是由此造成的损害或者损失能否得到填补。但在同一个征收项目中,如果因为行政机关违法强拆而使得当事人所获得的赔偿低于正常情况下所能获得的补偿,显然是一件非常荒唐的事情。因此,尽管已经不能选择补偿程序,但在行政赔偿中,应当将受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失,视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的国家赔偿中的“直接损失”。

80.调解以及调解的保密和公开

──杨子哲诉山西省人力资源和社会保障厅政府信息公开案【(2018)最高法行申142号】

【裁判要旨】

允许行政案件在一定范围内适用调解,无疑具有积极意义。不仅有利于妥善处理行政争议,增进当事人与行政机关的相互理解与信任,还能减轻双方当事人的诉累,节约司法资源。人民法院对行政案件进行调解,不只适用于一审和二审过程中,在立案、执行以及审查再审申请和再审审理的各个阶段均可随时进行。就可以调解的范围来讲,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条将其限定于“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”,用意是为了排除“行政行为是否合法没有调解余地”的情形。对调解余地的判断,不仅要看行政机关在作出被诉行政行为时是否具有裁量权,更要看双方当事人特别是行政机关就调解标的是否具有处分权,且调解结果是否损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

 

调解过程和调解协议内容不公开,这是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十六条第一款和第三款的规定。调解保密原则意在保护调解过程中产生的当事人敏感信息,不仅双方当事人应当保守调解秘密,人民法院亦应受到约束。但《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十六条第三款对调解协议内容不公开还规定了例外情形,这就是,“为保护国家利益、社会公共利益、他人合法权益,人民法院认为确有必要公开的除外”。

81.权利保护范围与禁止诉讼

──朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安诉郑州市人民政府道路更名案【(2018)最高法行申1127号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》的立法目的之一,是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的修改就是一个具体体现。该项是一个兜底条款,所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”,既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权,也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。不过,当原告主张一项权利,是否属于权利保护范围是一回事,是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围,但如果被诉行政行为并非针对特定个人,如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分,那他也不具有提起行政诉讼的资格。

几个个人针对地名更改行为提起行政诉讼,固然承载着家族、地方甚至民族的情感自尊,但在《行政诉讼法》所确立的主观诉讼模式之下,又显然属于难以承载之重。不可否认,地名更改的乱象,不仅“损害了地名文化,割断了历史文脉”,也呼唤着地名管理更加法治化。如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济,如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期,让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼,无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。但在法律制度进一步完善之前,我们只能依据现行法律规定驳回再审申请人对本案所提起的再审申请。

82.救济自己的权益

──毕梅玲诉登封市人民政府教育行政管理争议案【(2018)最高法行申1576号】

【裁判要旨】

按照《行政诉讼法》第二条第一款的规定,只有自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的,才能提起行政诉讼。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格,也要求与行政行为“有利害关系”。如果不是为救济自己的权益而提起诉讼,除法律明确规定的公益诉讼等特殊情形外,原则上均不能受理。

83.保护规范、反射利益与公益诉讼

──李百勤诉郑州市二七区人民政府不履行法定职责案【(2018)最高法行申2975号】

【裁判要旨】

除法律明确规定的公益诉讼外,行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼,必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说,只有自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益,主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益,还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益,或者不仅是保护公共利益,同时也是为了保护个别公民的利益,就可以承认个人利益存在。反之,如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益,则不能认可公民个人享有诉权。

所谓公共利益,在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然,当法律规范基于公共利益的目的,命令行政机关作为或不作为时,这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益,但这种利益无论如何都是权利的反射,却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼,法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定:“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报。”但是,这种举报仍然属于公共利益规范,如果举报人不是基于自己的权利受侵害而进行举报,就不能因为进行了举报便具有了相对人的资格。

84.起诉条件在哪个阶段审查

──刘勇诉襄阳市人民政府不履行法定职责案【(2018)最高法行申2968号】

【裁判要旨】

根据《行政诉讼法》第四十九条的规定,提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。对于起诉条件的审查,一般应当在立案阶段进行。经审查不符合起诉条件的,应当裁定不予立案。但是,行政诉讼的起诉条件相对复杂,有些起诉条件在短时间内难以查清,有些起诉条件可能需要通过言词审理才能查清,所以,起诉条件的审查不仅限于立案阶段,在立案之后,甚至在开庭审理之后,仍然会涉及起诉条件的审查问题。正因如此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条(《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条)才规定:“已经立案的”,如果有不符合起诉条件的情形,“应当裁定驳回起诉”。

“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉”,意在强调,在是否符合起诉条件相对清楚的情况下,不用经过开庭审理即可迳行裁定驳回起诉,但这并不意味着经过开庭审理之后就不能作出驳回起诉的裁定。更何况,经过开庭审理,更能保障当事人的诉讼权利,而不是相反。

《行政诉讼法》第八十六条虽然规定:“经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。”但这并不是说,“阅卷、调查和询问当事人”这三个环节都要逐一经过。合议庭通过上述任一环节即认为不需要开庭审理的,即可采用书面审理的方式。故二审法院在认为本案不需要开庭审理的情况下进行书面审理,并不违反法律规定。

85.正确表达诉讼请求

──荥阳市广武镇冯庄村第三村民组诉荥阳市人民政府土地行政征收案【(2018)最高法行申9011号】

【裁判要旨】

根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为,诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张,它构成诉讼的标的和对象,决定了人民法院审理和判决的范围。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定:“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义:第一,诉讼是由原告发起,因此在起诉时必须正确表达诉讼请求;第二,当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院既有要求其明确的职责,又有帮助其明确的释明义务。

通常情况下,具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定,在一个诉讼请求中,被诉的行政行为,一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为,而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。

86.诉讼请求的合并

──王吉霞、黄贵兰诉河南省人民政府不履行法定职责案【(2017)最高法行申7760号】

【裁判要旨】

诉讼请求固然应当具体特定,但从诉讼经济原则出发,法律并不排除请求的合并,也就是,同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态,则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。

所谓履行法定职责之诉,一般包括两种类型,一种是“不作为之诉”,也就是行政机关既没有拒绝,也没有作出被申请的行政行为;另一种是“否定决定之诉”,也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中,原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定,但从根本上看,针对的并不是拒绝决定本身,而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此,这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求,但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉,尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

通常情况下,中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为,不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查,行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是,旷日持久地中止行政复议程序,必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕,甚至还会影响其进一步请求司法救济,因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性,应当根据案件具体情况作出判断,例如,根本不存在一个中止行政复议的法定情形,或者中止的期限异乎寻常地长久。

87.撤回起诉后重新起诉

──段三毛诉武汉市东西湖区人民政府、武汉市东西湖区人民政府径河街道办事处、武汉市东西湖区径河街赛洛城社区居民委员会确认行政行为违法案【(2018)最高法行申9012号】

【裁判要旨】

在我国行政诉讼中,对于撤回起诉后重新起诉采用比较严格的标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予立案。”第六十九条第一款第七项规定:“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”。由此可知,在行政诉讼中,对于撤回起诉后重新起诉,以不允许为原则,以允许为例外。例外的情形主要包括:第一,重新起诉时有新的事实和理由,且仍在法定期限内的;第二,原告因未按规定预交案件受理费而按自动撤诉处理后,在法定期限内再次起诉,并依法解决诉讼费预交问题的。

即使当事人认为撤诉并非其真实意思表示,准予撤诉的裁定确有错误,也应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第二款关于“准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理”的规定,通过审判监督程序申请撤销原准予撤诉的裁定,而非针对后诉驳回起诉的裁定申请再审。

88.未参加诉讼的第三人申请再审

──郑州市中原区人民政府、郑州市中原区西流湖街道刁沟村民委员会、虎百顺因马文英诉中原区政府拆迁补偿安置案【(2018)最高法行申4736号】

【裁判要旨】

第三人与原告和被告一样,都是行政诉讼的当事人。根据《行政诉讼法》第三十一条第一款的规定,“当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人。”由于诉讼代理人是以当事人的名义,在一定权限范围内,为当事人的利益进行诉讼活动的人,因此,必须基于当事人的明确授权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十一条明确规定:“当事人委托诉讼代理人,应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。”未按规定提交授权委托书的,委托代理关系不成立,人民法院不接受其以当事人的名义进行诉讼活动。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第三款规定:“行政诉讼法第二十九条规定的第三人,因不能归责于本人的事由未参加诉讼,但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的,可以依照行政诉讼法第九十条的规定,自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内,向上一级人民法院申请再审。”据此可知,应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人,可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益,但应当具备以下两个条件:第一,因不能归责于本人的事由未参加诉讼;第二,有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。前者可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百九十五条所列举的情形;后者则以《行政诉讼法》第二十九条第一款规定的“利害关系”为标准。

89.诉讼行为能力与法定代理人

──任桂英诉右玉县人民政府、朔州市人民政府土地行政补偿案【(2018)最高法行申3688号】

【裁判要旨】

提起行政诉讼的公民,应当有诉讼行为能力。所谓诉讼行为能力,是指具备本人或由其指定的代理人参与诉讼的能力,亦即自己或指定代理人为诉讼行为的能力。没有诉讼行为能力的公民,由于其诉讼行为能力的缺乏,不能独立为诉讼行为,亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力,法律为了保护其合法权益,乃设置了法定代理人制度。对此《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条也规定:“没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。”

法定代理人产生的前提,必须是当事人没有诉讼行为能力。至于如何认定没有诉讼行为能力,原则上,应当参照民法上对于民事行为能力的规定。按照当时有效的《民法通则》第十三条的规定,“不能辨认自己行为的××人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。”根据《民法通则》第十九条的规定,精神病人无民事行为能力须经宣告,即“精神病人的利害关系人,可以向人民法院申请宣告精神病人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人”。

按照法律规定由法定代理人为诉讼行为,是行政诉讼的法定起诉条件之一,在不符合法定代理的情况下,在责令补正或者更正的前提下裁定驳回起诉,符合法律和司法解释的规定。

90.因不动产提起的行政诉讼

──张尚义、张尚奇诉山西省五台县人民政府行政处理案【(2017)最高法行申8347号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第二十条规定:“因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。”这一规定被称为专属管辖。作出这种制度安排,主要是考虑法院行使审判权的便利性。不动产所在地法院能够就近调查、勘验、取证、测量,以及就近执行判决。实践中,对于何为“不动产”并无争议,一般是指不能移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等改变的财产,主要指土地(包括滩涂、草原、山岭、荒地等)及其地面附着物。

“因不动产提起的行政诉讼”,一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷,而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定:“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”,是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释,但也同样适用于第四十六条第二款。亦即,适用二十年最长保护期限的案件,仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。

 

虽然《行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于自其身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的”,作出了起诉期限可以扣除或者延长的规定,但该规定并不适用于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年和二十年的最长起诉期限。这是因为,所谓最长起诉期限属于客观期间,无论什么原因,都不发生扣除、延长。

91.级别管辖与重大、复杂的案件

──单君诉安徽省物价局行政复议案【(2018)最高法行申2031号】

【裁判要旨】

所谓级别管辖,是指上下级人民法院之间受理第一审案件的分工。按照《行政诉讼法》第十四条的规定,第一审行政案件一般由基层人民法院管辖。确立这一原则,主要是为了便于当事人就近诉讼、便于人民法院审判执行,并且均衡上下级法院之间的工作负担。除此之外,级别管辖还具有保障人民法院公正行使审判权的实体价值。正因如此,《行政诉讼法》在修改时适度增加了中级人民法院管辖的第一审行政案件的范围,将被告级别由“省、自治区、直辖市人民政府”扩大到“县级以上地方人民政府”。但这里所说的“地方人民政府”,不包括地方人民政府的工作部门,按照《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,只有对“国务院部门”所作的行政行为提起诉讼的案件,才由中级人民法院管辖。

《行政诉讼法》第十五条第三项规定,中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条也规定,当事人以案件重大复杂为由,认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的,可以直接向中级人民法院起诉,但这并不意味着中级人民法院必须受理,根据不同情况,中级人民法院可以决定自行审理,或者指定本辖区其他基层人民法院管辖。经审查不存在“案件重大复杂,有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权”情形的,可以书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

92.共同被告中的级别管辖

──侯峰诉太和县人民政府、太和县城关镇人民政府房屋行政强制拆除及行政赔偿案【(2018)最高法行申1119号】

【裁判要旨】

被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候,会发生两个以上行政机关作出同一行政行为,因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同,则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院,也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

适用“就高不就低”原则的前提是有“高”,当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖,就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是,这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同,不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理,以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,但正确的做法不应当是全案驳回起诉,而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的基层人民法院。

移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施,目的不仅在于纠正法院的管辖错误,也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉,那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用,还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误,有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。

立案只是产生了诉讼系属,在立案之后,对于是否符合法定起诉条件,人民法院应当作出进一步审查。

93.自由选择与司法最终

──郑军海诉河南省人民政府行政复议案【(2018)最高法行申1577号】

【裁判要旨】

在法律、法规并没有规定复议前置的情况下,对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指,公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是,自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼,因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定,“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的,由先立案的机关管辖;同时立案的,由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。”自由选择也不能违背司法最终处理原则,在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下,不能转而申请行政复议。所谓已经选择直接向人民法院提起诉讼,包括提起诉讼之后的任何阶段,既包括人民法院已经作出裁判,也包括人民法院已经立案尚未作出裁判。只要案件已经系属于人民法院,就不允许再就同一争议申请行政复议。

行政机关负责人出庭应诉,有利于维护司法权威,和谐官民关系,促进行政争议的顺利解决。《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则,但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知,法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定,“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外,行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉,人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确,不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”,已经清楚地说明问题。据此,质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续,没有法律依据。另外,在行政机关负责人不能出庭应诉时,受行政机关委托出庭应诉的人员,无论是《行政诉讼法》第三条第三款,还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款,均规定为“相应的工作人员”,并没有要求必须是“职能部门负责人”,因此,质疑“出庭人员没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明,不符合出庭应诉的法定条件”,亦没有法律依据。

94.“维持原行政行为”的实质判断

──高勤中诉西华县人民政府行政复议决定案【(2018)最高法行申2965号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第二十六条第二款确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是,“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”,既包括明确表示的“维持”,也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”、但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持”,关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回,则无论是驳回复议申请,还是驳回复议请求,均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断,而不能定性为“维持”,进而也就不符合共同被告的条件。

行政复议和行政诉讼一样,都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济,因此,行政行为存在,不仅是受理行政诉讼,同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请或者驳回复议请求,就不属于对于原行政行为的“维持”,因为一个并不存在的行政行为无从维持。在复议决定的性质是不予受理复议申请,且原行政行为不存在的情况下,经原审法院释明,再审申请人选择以复议机关为被告,符合《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定;将原行政行为的行政机关列为第三人,也有利于查清案件事实。

诉讼请求既是原告就争议事件提出的权利主张,也是人民法院审理与判决的内容,诉讼正是围绕着诉讼请求这个诉讼对象而开始、发展乃至终了。根据《行政诉讼法》第九十一条的规定,原判决、裁定遗漏诉讼请求的,构成应当再审的法定事由。但是,诉讼请求应当以起诉状的记载为准,并且以此界定法院的具体审理范围。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的规定,请求撤销一个行政行为与请求确认一个行政行为无效,分属不同的诉讼请求。固然,行政行为的违法与无效只是在违法的程度上有所不同,按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定,人民法院可以不拘泥于原告的诉讼请求究竟是撤销还是确认无效,而是基于被诉行政行为的违法程度依职权作出相应判决,但是,无论是撤销一个行政行为,还是确认一个行政行为无效,前提都应当是被诉行政行为确实存在。在被诉行政行为不存在的情况下,无论是请求撤销还是请求确认无效都不符合法定申请复议的条件和起诉条件,更无从谈起由撤销之诉到确认无效之诉的转换。

“遗漏了相关民事争议的审理”,并不是一个纯粹的遗漏诉讼请求问题,因为按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十七条和第一百四十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议的,“应当在第一审开庭审理前提出”,并且,“民事争议应当单独立案”。没有在第一审开庭审理前提出,更没有就相关民事争议单独立案,所谓遗漏该项诉讼请求的主张亦不能成立。此外,对于“法律规定应当由行政机关先行处理的”争议,即使当事人在行政诉讼中提出一并解决的请求,人民法院也应当按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十九条第一款第一项的规定,作出不予准许的决定。

《行政诉讼法》第八十八条确实规定,人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。但该条同时规定,有特殊情况需要延长的,经批准可以延长。另根据《行政诉讼法》第九十一条第五项的规定,“违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的”,才构成提起再审的法定事由。如果并不存在影响公正审判的情形,即使确实有审理期限过长的问题,也不宜仅仅以此为理由提起再审,因为再走一遍诉讼程序,对缩短审理期限于事无补。

95.复议机关不作为及其判决方式

──张远凤、谭文云、武胜义、陈圣府、柴玉杰、杜淑林、陈清平、陈训兰、陈啸梅、付桂林、石磊诉丹江口市人民政府不履行行政复议法定职责案【(2018)最高法行申9429号】

【裁判要旨】

行政复议是依申请的行政行为。一方面,没有申请人的申请,行政复议就不会发生;另一方面,不是任何申请都必然产生受理与审查的法律效果。行政复议机关应当对行政复议申请是否符合法律规定进行审查,并对不符合法律规定的申请作出不予受理的决定。《行政复议法》第十七条第一款规定的就是对行政复议申请的受理与审查。虽然该条第二款规定:“除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”,但该款规定的前提,是行政复议机关确实依照第一款的规定,对行政复议申请进行了审查和处理。在行政复议机关对审查和处理消极不作为的情况下,并不意味着行政复议申请自然符合法律规定、视为已经受理。

《行政诉讼法》第二十六条第三款规定:“起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”这里所说的“复议机关不作为”,既包括受理之后逾期不作复议决定,也包括对复议申请不予受理;既包括书面决定不予受理的积极不作为,也包括对是否受理怠为处分的消极不作为。但是,超出《行政复议法》第十七条第一款规定的“五日内”的审查期限,甚至超出《行政复议法》第三十一条第一款规定的“六十日内”的行政复议期限,行政复议机关仍对是否受理行政复议申请怠为处分,固然构成“复议机关不作为”,却非必然代表行政复议机关已经自动受理复议申请。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请,除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的,行政复议机关必须受理。”对申请人的行政复议申请在法定期限内审查并作出是否受理的决定,也是《行政复议法》第十七条第一款赋予行政复议机关的职责。行政复议机关在法定期限内不受理复议申请,无论是以书面形式作出不予受理决定,还是消极不作为,行政复议申请人都有权依照《行政诉讼法》第四十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款的规定,向人民法院提起诉讼。

针对行政复议机关拒绝受理行政复议申请或者无正当理由逾期不予答复,原告可以仅请求人民法院判决行政复议机关受理其申请,也可以请求人民法院在判决行政复议机关受理其申请的同时一并判决行政复议机关作出复议决定。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国和行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定,如果“原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”,但是,该条还规定:“尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”这种判决方式被称作答复判决,相比于履行具体、特定的法定职责的判决,这种判决方式的标的内容尚不具体,之所以承认这种判决方式,主要是基于人民法院对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重。

96.行政管辖权与职权法定原则

──金泓诉湖北省人民政府计划生育行政奖励案【(2018)最高法行申2971号】

【裁判要旨】

管辖权是行政机关活动的基础和范围,这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务,也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。而判断一个行政机关对某一事项是否具有管辖权,或者说是否具有申请人所申请履行的法定职责,则要依据法律、法规或者规章的具体规定,这也是职权法定原则的要求。

履行法定职责之诉并不意味着:公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求,该行政机关就有履行该项请求的义务。提起履行法定职责之诉应当具备一定的条件,其中一个条件,就是向一个有管辖权的行政机关提出。针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉,属于不符合法定起诉条件。

97.不履行复议决定如何救济

──李丹英诉湖北省人民政府不履行行政复议法定职责案【(2018)最高法行申3316号】

【裁判要旨】

行政复议决定是行政复议机关根据申请人的要求,对具体行政行为进行审查后所得出的结论,一经生效,申请人、被申请人都应当履行。对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的应当如何救济,《行政复议法》第三十二条第二款规定:“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”,第三十七条还规定:“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”由此可见,对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看,这一监督程序的实现,是通过“行政复议机关负责法制工作的机构发现”,进而“向有关行政机关提出建议”,最终由“有关行政机关”作出处理的。固然,行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。

《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号)的原意,系根据《行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定,对举报人是否与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为具有利害关系、进而具有行政复议申请人资格进行界定。根据该答复,举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。通常来讲,这里所说的“相关违法行为人”,一般指的是行政管理对象,而非行政机关。如果“相关违法行为人”是行政机关,举报人认为该行政机关的“相关违法行为”侵犯其合法权益,完全可以直接针对该行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼,并无先行举报的必要。此外,举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”,在行政复议受理条件中,只是一项必要条件,而非充分条件。即使是“为维护自身合法权益”,但复议事项不属于法定复议范围,行政复议机关同样不予受理。

98.全面审查与行政行为的可分性

──宋太宏诉山西省运城市人民政府、山西省人民政府土地行政处理案【(2017)最高法行申1481号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第八十七条确实规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查,意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查,也要对被诉行政行为进行审查。这是因为,在撤销诉讼中,理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性,二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查,自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是,所谓全面审查,不能超出一审法院的裁判范围,不能超出原告的诉讼请求,而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。

《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”,就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性,是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分,当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时,其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为,当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼,在此时,该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身,对于该一部分合法性的审查,就是对被诉行政行为合法性的全面审查。

所谓诉讼请求,就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围,也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求,就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求,通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许,更为重要的是,不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定,“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制,在二审阶段提出,更为法律所不允。

对于可分的行政行为而言,如果当事人在起诉其中一部分之后仍对另一部分不服,只要尚在起诉期限之内,且针对行政行为一部分的前诉的既判力并不及于行政行为的另一部分,人民法院应当受理。

99.实体从旧,程序从新

──刘云卿诉河南省人民政府不履行法定职责案【(2018)最高法行申536号】

【裁判要旨】

申报烈士的受理机关系县级人民政府民政部门,省级人民政府具有对逐级上报的评定烈士报告作出审查评定的职责,但不具有直接受理烈士申报的职责。虽然《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》(民发〔2012〕83号)第一条第二款规定:“《条例》施行前牺牲人员的烈士评定工作,适用其牺牲时施行的有关法规。符合规定条件的可以批准为烈士,烈士遗属的一次性抚恤待遇按照《革命烈士褒扬条例》及其解释和相关法规规定享受。”但该条款的具体含义是指烈士的评定条件、烈士遗属的抚恤待遇等实体问题适用牺牲时施行的有关法规的规定,而不是指烈士的申报程序也适用旧法的规定。

100.一并解决相关民事争议

──张琪麟诉武陟县人民政府行政复议案【(2018)最高法行申2960号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”,在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”,而不是“行政附带民事诉讼”,是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。根据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,对于当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院“可以”一并审理,即人民法院对于是否一并审理民事争议具有一定的裁量余地。

 

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款规定:“行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”但是,如果行政复议决定撤销原行政行为并责令重新作出处理,属于改变了原行政行为。复议决定的“本政府认为”部分虽有“关于申请人的其他请求,没有相关法律依据,不予支持”的表述,但并不属于“维持原行政行为内容”的情形。

101撤销之诉判决的第三人效力

──郭静诉郑州市管城回族区人民政府房屋征收决定案【(2018)最高法行申2950号】

【裁判要旨】

有的时候,行政行为的相对人是单一的;也有的时候,同一行政行为会针对多个相对人。《行政诉讼法》并没有禁止同一行政行为的多个相对人各自分别提起诉讼,只是出于诉讼经济的考虑,才在第二十七条规定了共同诉讼。对于一部分相对人起诉、另一部分相对人没有提起诉讼的,基于对另一部分相对人接受裁判的权利的保护,又在第二十九条规定了第三人参加诉讼制度,即,另一部分相对人可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。

在一部分相对人提起撤销诉讼的时候,另一部分相对人此前针对同一行政行为另案提起的撤销诉讼已经发生法律效力。对此如何处理,应当根据不同情况,综合考虑各种因素之后作出权衡。通常情况下,撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质,撤销之诉的判决具有普适性的效力,因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人,包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼,应当以”诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由不予立案或者裁定驳回起诉。例外的情况是,如果违法事由仅仅与原告相关,或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能,则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人,允许其另行提起撤销诉讼。

102.履行法定职责之诉与撤销之诉

──赵英军等20人诉平定县人民政府、阳泉市人民政府土地行政补偿案【(2017)最高法行申2998号】

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定,行政诉讼的原告提起诉讼,既可以请求判决撤销或者变更行政行为,也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务,还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同,不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。究竟属于一个履行法定职责之诉,还是属于一个撤销之诉的判断的正确与否,足以导致对于案件处理的正确与否。

在履行法定职责之诉中,通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求,但这个请求并不是必要的,也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求,就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利,原告真正的诉讼目标还不是撤销,而仍然是判令行政机关重新作出一个授益行为本身。

不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同,也决定了起诉期限的起算点会有所不同。根据《行政复议法》第六条的规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议,不仅可以申请撤销一个具体行政行为,也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为,申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定,自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;要求行政机关履行法定职责的申请期限,通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算,行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况,例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。

103.判决履行与确认违法

──王幼华诉武汉市洪山区人民政府不履行法定职责案【(2018)最高法行申5484号】

【裁判要旨】

履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点,只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备,人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责;如果裁判时机尚未成熟,人民法院也应当作出答复判决;只有判决履行没有意义的情况下才适用“补充性”的确认违法判决。在原告的诉讼请求明确包括判决履行法定职责,且人民法院查明被告不履行法定职责、且不存在判决履行没有意义的情形下,仅仅判决确认违法,构成遗漏诉讼请求。

所谓法定职责,应当是一种具体、特定的职责,多数情况下仅凭行政机关单方作出一个行政行为就能直接达到行政相对人所欲追求的法律效果;但在个别情况下,法律、法规规定行政机关应当就某一行政管理事项“组织处理”,这虽然也属法定职责,但行政法律效果能否实现尚须相关各方共同协力。在后一种情况下,人民法院固然应当判决行政机关履行“组织处理”的法定职责,但在行政机关尽其所能“组织”之后,如果相关各方不予积极配合,不宜就此认定行政机关怠于履行法定职责。

104.事实行为与确认违法

──刘国庆诉山西省芮城县人民政府、山西省运城市人民政府撤销房屋登记决定及行政复议案【(2017)最高法行申2930号】

【裁判要旨】

判断行政行为是否合法,应当以行政行为作出时的法律、法规、规章为依据。本案房屋转移登记的时间是2000年11月,当时有效的规定是《城市房屋权属登记管理办法》;芮城县政府作出被诉撤销决定的时间是2015年6月,此时《城市房屋权属登记管理办法》已废止,《房屋登记办法》已施行。二审法院依据《城市房屋权属登记管理办法》判断刘国庆办理房屋转移登记是否符合当时的规定,芮城县政府依据《房屋登记办法》判断刘国庆的房屋转移登记是否符合撤销的条件,适用法律均无不当。

《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定,“行政行为违法,但不具有可撤销内容的”,“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决,主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为,是与法律行为相对的概念,是指一切并非以发生法律效果为目的,而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果,因而不能成为撤销判决的对象,在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决,还适用于在作出判决前行政行为已经了结,亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力,只能判决确认违法。

105.继续确认的利益与诉由消失

──张远凤、谭文云、武胜义、谭文保、王**、付德荣、姜家兰、陈保全、付桂林、马运六、石磊诉丹江口市人民政府不履行行政复议法定职责案【(2018)最高法行申9422号】

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第七十四条第三项是:“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”这里规定的是履行法定职责之诉终结后的继续确认之诉。所谓继续确认之诉,并不是一个独立的诉讼种类,它是在初始诉讼终结之后,为使那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题继续得以澄清而提供的一种具有“事后确认”性质的诉讼。所谓“终结”,是指诉讼标的终结。例如,原告提起一个旨在撤销一个行政行为的撤销之诉,但在诉讼期间被诉行政行为在法律上或者由于事实原因已经终结,这时,初始的撤销之诉就告终结,因为人民法院不需要、甚至无法对一个已经终结的行政行为再一次判决撤销。履行法定职责之诉中也会出现诉讼终结的情形,例如,在原告提起诉讼之后行政机关履行了法定职责,从而使原告的请求获得了满足;或者在人民法院作出裁判时法律上或者事实上的客观状况使得判决行政机关履行法定职责变得不可能或者没有意义。继续确认之诉的本义,就是允许原告在初始诉讼终结之后请求继续原来的诉讼,以对已经终结的行政行为以及不履行或者拖延履行法定职责的违法性进行事后确认。

正如一般确认之诉需要具备确认的利益一样,要求继续确认也要具备某种特殊的确认利益。这些特殊的确认利益包括,存在重复危险、存在恢复名誉的利益、存在进一步请求赔偿的可能,等等。

每个法律规范都是统一的法律整体的一部分,也是某一法律部门的一部分,它的功能的发挥是以与其他规范相互配合为条件的。因此,为正确理解和适用某一个法律规范,就必须同其他法律规范联系起来,通过解释前后法律条文和法律的内在价值与目的,来明晰这个具体法律规范的含义。法律规范作为一个体系,就好比一个森林,是由好多棵树木组成。只见一棵树木,难窥森林全貌。

《行政诉讼法》第六十九条规定的内容是:“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”该条所说的“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立”,既包括被告根本不存在不履行法定职责或者给付义务,也包括原告申请被告履行法定职责或者给付义务的诉由消失。所谓诉由消失,是指在诉讼过程中原告已经获得了通过本案支持其主张的判决所能获得的一切,在争议已经解决或已不存在的情况下,法院不可能责令行政机关再去做他们已经做完了的事情。通常情况下,在履行法定职责之诉中,如果在诉讼中被告履行了法定职责,就属于诉由消失,因为原告提起诉讼的目的已经达到。在此情况下,人民法院应当依照《行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告的诉讼请求。只有在确实存在特殊确认利益的情况下,经原告申请,人民法院才提供继续确认之诉,并依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定,对行政机关不履行或者拖延履行法定职责的违法性作出事后确认。因此,《行政诉讼法》第六十九条与第七十四条第二款第三项之间,是一种一般与特殊的关系,在不存在特殊确认利益的情况下,可以优先适用一般性规范,判决驳回原告的诉讼请求。

106.确认无效之诉的转换

──魏修娥诉利川市人民政府、利川市国土资源局土地行政征收案【(2018)最高法行申4773号】

【裁判要旨】

在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下,人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决,其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则,提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉”的规定,说的就是这个问题。

原审法院虽然没有就起诉期限问题作出认定,但上级人民法院针对一个已经发生法律效力的判决、裁定决定提审或者指令再审,必然要对包括起诉期限在内的各种起诉条件是否具备进行审查。

107.情势判决与一般给付之诉

──周士贵诉荆州市荆州区人民政府行政侵权案【(2018)最高法行申7470号】

【裁判要旨】

所谓“情势判决”,虽然也确认行政行为违法,但严格讲并不属于确认之诉的判决方式,而是撤销之诉的一种例外情形。其含义是指,在针对一个行政行为提起的撤销之诉中,虽然行政行为违法且依法应当撤销,但在撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下,人民法院只确认该行政行为违法,但不撤销行政行为。可见,适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的“情势判决”,其前提必须是针对一个行政行为,该行政行为应当撤销且具有可撤销内容。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’”,包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。这里所说的“请求判决行政机关履行特定给付义务”,就是指一般给付之诉。与“请求判决行政机关履行特定法定职责”相同,它们都属于给付之诉,所不同的是,后者是要求判决行政机关作出特定行政行为,前者则是要求判决行政机关作出除行政行为以外的其他各种行为,在许多情况下,这种诉讼涉及的都是事实行为。一般给付之诉被称为“诉讼上的多用途武器”,当事人不仅可以行使金钱给付和事实行为请求权,也可以行使不当得利返还和后果消除请求权。这些请求权既可能出自行政法律、法规的规定,也可能出自行政行为、行政承诺、行政协议,还可能出自对于民法规范的类推适用。

诉讼种类的误用,不仅会造成与诉讼请求的不对应,也会使行政争议的有效解决大打折扣。由于诉讼类型选择错误,导致对本案件的审理有所偏差,未能准确回应诉讼请求的,应当依法提起再审。

108.后果清除之诉

──陈丙兰诉郑州航空港经济综合试验区管理委员会支付最低生活保障金案【(2018)最高法行申7472号】

【裁判要旨】

县级人民政府民政部门在最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化时,应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金。但是,是否有权撤销一个自己此前作出的行政行为是一回事,是否依法作出这样一个撤销行为是另一回事。撤销和废止不仅针对行政行为,而且其自身也是行政行为,因此,必须遵守行政行为的规则,必须符合法律、法规规定的实体和程序方面的各种要求。

一般给付之诉中的后果清除之诉,原告的请求权依据是所谓后果清除请求权,或称恢复请求权,其目标是通过消除违法行政活动的后果,以恢复原始的状态。行政机关有权自行撤销一个行政行为,但违法的撤销决定也可以被诉请撤销。撤销一个违法的撤销决定的后果是原行政行为“复活”,准确地说,是视为原行政行为自始没有被撤销。

人民法院经审理如果认为停发最低生活保障金的决定并不符合法律规定的条件,应当直接撤销这个停发决定,并按照原告的请求判决行政机关恢复发放。是否符合获得最低生活保障的条件,既是一个事实问题,更是一个法律问题,人民法院完全可以依照法律法规的规定作出认定。撤销一个违法撤销行政行为的决定,既不涉及行政机关的首次判断权,也无须行政机关再次履行审核程序,更不涉及人民法院对于具体支付金额的计算,因此,没有作出一个笼统地责令行政机关作出处理的答复判决的必要。

109.规范性文件的一并审查

──章新宝诉池州市贵池区人民政府、池州市贵池区人民政府清溪街道办事处行政管理案【(2018)最高法行申3312号】

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定,“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’:(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;(三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;(四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定,对规范性文件合法性的审查,主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。

人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请,根据再审理由和案件实际情况,可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查,也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定:“人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的“规范性文件制定机关”,既包括被请求审查的规范性文件的制定机关,也包括更高等级的规范性文件的制定机关。

人民法院在审查规范性文件是否存在“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时,应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可,并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下,应当尊重上级机关的意见。

所谓下位法与上位法相抵触,必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时,不能适用上位法优于下位法的规则。

110.规范颁布之诉与任意规范

──庞贵红诉湖北省人民政府行政复议案【(2018)最高法行申535号】

【裁判要旨】

修改后的《行政诉讼法》虽然用“行政行为”取代了“具体行政行为”的概念,同时也引入了规范性文件一并审查制度,但这并不是说抽象行政行为就此纳入了受案范围。根据该法第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼,人民法院仍然不予受理。在《行政复议法》未作修改的情况下,行政复议的范围也是如此。

不予受理针对具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,既包括不予受理请求撤销、确认违法或者无效的起诉,也包括不予受理请求判令行政机关制定、发布一个具有普遍约束力的决定、命令的起诉。这是因为,请求行政机关履行的法定职责,必须属于一个针对特定对象、特定事件的具体、个别的调整。通俗地讲,正如请求撤销的行为必须是一个具体行政行为,请求行政机关作出的行为也必须是一个具体行政行为。

行政诉讼所保护的必须是公民、法人或者其他组织自身的合法权益。提起一个规范性文件的制定、发布之诉,虽然也会给原告自已带来一定利益,但这种利益仅属于反射利益,因为行政机关制定或者不制定具有普遍约束力的决定、命令,增加或者减损的只能是不确定的公众的利益,并不会对原告个人产生有别于公众的特殊影响。

 

《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第三款规定:“省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。”据此可知,省级公安机关制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准,属于一个任意规范,而不是强制规范。在法律规定属于任意规范,也就是行政机关是否采取某一个行动存在裁量余地的情况下,不能简单地将其定性为一个必须履行的法定职责。

111.行政协议的形式

──姜家娜诉蚌埠高新技术产业开发区管理委员会行政协议案【(2018)最高法行申2032号】

【裁判要旨】

根据相关司法解释的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但这种适用属于补充适用,如果行政法律、法规规定某项行政协议必须以书面形式订立,应当优先适用特别规定。在没有相反规定的情况下,可以适用《合同法》对于合同形式的相关规定。

固然,《合同法》第十条第一款规定,“当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式”,但在实践中,口头形式的合同一般也只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时清结的合同关系。这是因为,尽管口头形式的合同具有简便易行、直接迅速的特点,但因缺乏文字证据,一旦发生纠纷,将会难以举证,不易分清责任。当对是否存在一个口头协议产生争执时,主张方应当对口头协议确实存在承担举证责任。

112.违法行政协议的单方解除

──王小伏、李梦凡诉郑州市金水区人民政府解除协议决定案【(2018)最高法行申9010号】

【裁判要旨】

虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出,但在特殊情况下,行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更、解除协议的决定,通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标,而对合同的履行作出单方调整;有时,也是基于协议存在某种违法的情形。依法行政原则要求行政行为保持合法的状态,撤销一切违法的行政行为。这一原则在行政协议领域同样应当遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者通过对重要问题的不正确、不完整的陈述而促成行政协议的订立。

113.政府信息的重复申请

──杨喜凤诉新密市人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申1579号】

【裁判要旨】

在已经获取相关信息的情况下仍然提出公开申请,在性质上属于“重复申请”,至少在效果上相当于“重复申请”。要求行政机关在其已经掌握的政府信息上加盖公章、签上经办人姓名、注明日期等,并非《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开的方式和形式,甚至不属于政府信息公开范畴。行政机关对此予以拒绝,不构成不履行政府信息公开法定职责。

对于明显缺乏权利侵害事实的起诉,人民法院没有必要仅以行政行为说明理由不当为由判决撤销。可以要求行政机关进行瑕疵补正,或者在裁判文书中予以释明之后判决驳回原告的诉讼请求。

114.能否要求“公告”政府信息

──解恒顺诉孟州市人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申3922号】

【裁判要旨】

所谓“政府信息公开工作中的具体行政行为”,一般是指行政机关针对政府信息公开申请进行答复处理的行为。通常情况下,一些政府信息往往与某个具体行政行为有所关联,例如行政处罚决定书之于行政处罚行为、征地补偿安置方案之于征地补偿行为,但后者并不属于“政府信息公开工作中的具体行政行为”。对与政府信息相关联的其他具体行政行为的合法性进行审查,并不是政府信息公开诉讼的任务。政府信息公开诉讼所要解决的,只是政府信息是否应当公开、应当如何公开的问题。

通常情况下,政府信息公开诉讼的原告不仅会要求撤销一个拒绝公开的决定,同时还会请求人民法院责令行政机关公开他所申请的政府信息,这个诉讼就属于履行法定职责之诉,而不是撤销诉讼。人民法院不仅要审查拒绝公开决定的合法性,还要对是否应当公开原告所申请的政府信息作出判断。如果各方面的法律和事实条件都齐备,更要判决行政机关在一定期限内公开原告所申请的政府信息。

法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请,目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利,法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息,所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息,可能是主动公开政府信息的形式,却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息,超出了自己需要的范围,实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求,实质是主张不特定公众的权利。这样的诉求不仅与《行政诉讼法》的立法宗旨不符,而且也被《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条所明确禁止。

再审只是对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的一个特殊纠错程序,再审请求通常只需包含两种请求——撤销已经发生法律效力的判决、裁定、调解书;对案件再次审理。即使人民法院启动再审程序,诉讼标的也仅限于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的诉讼标的,再审申请人不能在再审申请中提出新的诉讼请求。

115.信访信息优先适用特别法规定

──罗梅英、北京德生缘益才文化传播有限公司因罗梅英诉湖北省人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申3684号】

【裁判要旨】

信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的,并以一定形式记录、保存的信息,符合政府信息的构成要件。在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下,应当优先适用特别法的规定。因此,公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息,应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法——《信访条例》的相关规定办理。亦即,应当依照《信访条例》规定的途径进行查询,而不应通过申请政府信息公开的方式。

116.政府信息公开与信访事项

──刘书平诉郑州市人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申3687号】

【裁判要旨】

判断一个申请到底属于政府信息公开,还是属于信访事项,不能仅凭申请人的声称,也不能仅凭申请人自己贴上一个什么样的标签,而应通过将特定申请与制度宗旨进行比对,对其实质作出认定。信访制度的一个特点是“对下和对外”,即信访人可以针对行政机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员,提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为,向受理信访的有关行政机关反映情况,提出建议、意见。而政府信息公开则只具有“对己和对内”的特点,即申请人只能向行政机关申请公开由本机关制作或者保存的政府信息。并且,这些政府信息只能是现有的、以一定形式记录、保存的信息,行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息,以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

117.政府信息的“转瞬即逝”与“确实可见”

──张小平诉洛阳市涧西区人民政府政府信息公开案【(2017)最高法行再93号】

【裁判要旨】

《政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。”本项规定包括两种情形:一是,申请公开的政府信息已经主动公开的,行政机关应当告知申请人该政府信息主动公开的方式和获取途径,以便于申请人查找;二是,申请公开的政府信息虽然属于公开范围,但尚未主动公开的,或者申请人对已经公开的信息有更具体的公开要求的,行政机关应当告知申请人办理获取政府信息手续的时间、地点、形式等程序性事项。

无论是属于主动公开范围且已经主动公开,还是属于依申请公开范围且尚未公开,行政机关的答复都是以保证申请人能够获取为目的。有所不同的是,对于属于主动公开范围且已经主动公开的,行政机关没有向特定申请人提供该政府信息的义务,只需告知其获取信息的方式和途径。这是因为,一旦允许这种索取量很大的重复申请,不仅会造成不必要的重复劳动,破坏行政机关履行义务的能力,也会增加巨额公共支出,同时,主动公开政府信息的制度价值也会大打折扣。

不向特定申请人提供行政机关已经主动公开的政府信息,仅限于政府信息“确实可见”的情形。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第二项规定的“政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物”,就具备“确实可见”的特性。如果行政机关拒绝提供此类信息,申请人不服提起诉讼的,人民法院不予受理。

是否认定为行政机关已经履行了法定职责,不应仅以是否告知为标准,还应当看申请人通过行政机关告知的方式和途径是否确实能够获取信息。对于信息公告栏、电子信息屏等具有“转瞬即逝”特性的公开载体而言,简单的一个告知未必会满足申请人真正能够获取他所需要的信息的需求。如果申请人对于这类已经主动公开但事后无法查阅的政府信息确有需要,行政机关可以在收取必要的成本费用之后再行提供。

118.个人隐私的让渡

──刘广森、刘世刚、刘俊英诉河南省濮阳县人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行再180号】

【裁判要旨】

《政府信息公开条例》虽然在第十三条提到了“自身生产、生活、科研等特殊需要”,但其主要意旨在于规定,除了行政机关主动公开信息之外,公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息,所谓“三需要”,并非对申请人资格的一种限制。另外考虑到“三需要”是一个内涵外延都不特定的法律概念,非常容易被滥用或者误用,因此《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定了比较严格的适用条件和范围。根据第五条第六款的规定,只有当“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的”情况下,人民法院才“可以要求原告对特殊需要事由作出说明”。根据第十二条第六项的规定,只有同时具备以下三个条件的,人民法院才可以判决驳回原告的诉讼请求:第一,原告“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要”;第二,“被告据此不予提供”;第三,“被告已经履行法定告知或者说明理由义务”。除此之外,人民法院通常不宜主动审查“三需要”问题,更不能主动以不符合“三需要”为理由判决原告败诉。而且,对于“三需要”的“合理说明”,并不是一种证明责任,无须要求原告提供相关证明材料。

不得公开涉及个人隐私的政府信息是一种非强制性例外,这是因为,第一,权利人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定是否公开的权利,如果权利人同意公开则公开就不成为问题;第二,个人隐私权存在“可克减性”,也就是说,如果与隐私权相对的公共利益足够重要,则允许隐私权为公共利益让步。正是基于这种衡量,《政府信息公开条例》第十四条第四款还规定:“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”

《政府信息公开条例》第二十三条还规定了在涉及第三方个人隐私的情况下应当书面征求第三方意见的程序。在涉及第三方的情况下,政府信息是否公开,并不单纯取决于第三方是否同意,更要看是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。

分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私,但为了保证征收补偿的公开和公平,消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心,法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。对于分户补偿情况是否应予公开,集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别,可以参照适用。

119.行政机关工作人员的信息

──马耕田诉开封市顺河回族区人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申10287号】

【裁判要旨】

《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百三十条规定:“行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员',包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。”可见,法律和司法解释并没有要求“行政机关相应的工作人员”必须是公务员。

对于看似政府信息公开诉讼,实质是与行政机关负责人出庭应诉有关的争执,应当在诉讼程序内通过法定途径和方式解决。特别是在行政机关已就与“行政机关相应的工作人员”有关的质疑作出答复的情况下,提起政府信息公开诉讼不具有诉的利益。

120.政府信息公开的监督保障

──刘书平诉郑州市人民政府政府信息公开案【(2018)最高法行申3685号】

【裁判要旨】

 

《政府信息公开条例》第三十三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”根据该款规定,任何人,包括向行政机关申请公开政府信息遭到拒绝的申请人,都可以就行政机关不依法履行政府信息公开义务的情况向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报,收到举报的机关也有义务调查处理。但是,对于收到举报的机关的调查处理结果或者不予调查处理、不予答复的行为却不能提起行政诉讼,因为此类行为属于行政机关的内部层级监督范畴,按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第八项的规定,“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。除了内部层级监督关系的考虑,不受理此类起诉还在于,当事人有其他更为便捷的救济渠道可以利用----针对下级行政机关不依法履行政府信息公开义务的行为,公民、法人或者其他组织完全可以依照《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定,直接申请行政复议或者提起行政诉讼。



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