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行政机关应对政府信息不存在承担举证责任

【作者】 游中川,王宏,石磊

【作者单位】 重庆市高级人民法院,重庆市第四中级人民法院,最高人民法院  

【期刊】  《人民司法(案例)》2021年第17期

【全文】       

为了正确理解和准确参照适用第101号指导案例,现对该指导案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释和说明。

一、本案例的相关情况

(一)本案例的基本案情

本案中,原告罗元昌是兴运2号船的船主,在乌江流域从事航运、采砂等业务。2014年11月17日,罗元昌通过邮政特快专递向被告重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处(以下简称彭水县地方海事处)邮寄书面政府信息公开申请书,申请公开的其中一项内容为:公开兴运2号船2008年5月18日、2008年9月30日两起安全事故的海事调查报告等所有事故材料。2015年1月23日,彭水县地方海事处作出(2015)彭海处告字第006号政府信息告知书,其第二项载明:对申请公开的海事调查报告等所有事故材料,经查,该政府信息不存在。2015年4月22日,罗元昌以彭水县地方海事处作出的(2015)彭海处告字第006号政府信息告知书不符合法律规定,且与事实不符为由,提起行政诉讼,请求撤销彭水县地方海事处作出的(2015)彭海处告字第006号政府信息告知书,并由彭水县地方海事处向罗元昌公开海事调查报告等涉及兴运2号船的所有事故材料。罗元昌提供被告已制作或获取并保存案涉政府信息的相关线索。在案件二审审理期间,彭水县地方海事处主动撤销了(2015)彭海处告字第006号政府信息告知书,罗元昌仍坚持诉讼。

重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院于2015年6月5日作出(2015)彭法行初字第00039号行政判决,驳回罗元昌的诉讼请求。罗元昌不服一审判决,提起上诉。重庆市第四中级人民法院于2015年9月18日作出(2015)渝四中法行终字第00050号行政判决,撤销(2015)彭法行初字第00039号行政判决;确认彭水苗族土家族自治县地方海事处于2015年1月23日作出的(2015)彭海处告字第006号政府信息告知书行政行为违法。

(二)本案例的推荐理由及指导价值

我国《政府信息公开条例》颁布实施以来,政府工作透明度及依法行政水平不断提高,公民的知情权得到更加有效的保障。但是,在政府信息公开实践中,行政机关对政府信息公开申请的答复频繁出现以信息不存在为由拒绝公开的情形。通常而言,政府信息不存在是行政机关处理公开申请的一种答复方式,但在政府信息公开行政案件中,行政机关处于信息优势地位,原告一般处于信息劣势地位。一方面,如果将证明责任分配给原告(信息申请者),极不公平,如果没有被告(被申请机关)的配合,这将是一项“不可能完成的任务”。[1]另一方面,若将“信息不存在”这一否定性事实的举证责任分配给被告承担,又有违背“肯定者应证明,否定者不应证明”这一证明责任分配的古老法谚。[2]司法实践中,法院在对该类案件进行裁判时处于两难境地,由于举证责任分配标准不统一,往往会出现同案(或类案)不同判的情形。因此,人民法院对行政机关政府信息不存在答复是否合法应如何审查判断,事关保障公众政府信息知情权,也是审理该类案件的关键所在。

该案例旨在明确在政府信息公开案件中,被告以政府信息不存在为由答复原告的,人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。该案例确认的裁判规则进一步明确了此类案件的审查标准,指导价值较强,对有效监督政府依法公开信息、依法保障公民政府信息知情权具有重要意义。

二、裁判要点的理解与说明

该指导案例的裁判要点确认:在政府信息公开案件中,被告以政府信息不存在为由答复原告的,人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后,若被告不能提供相反证据,并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的,人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下:

(一)政府信息不存在诉讼司法审查的相关规定

根据我国《政府信息公开条例》第二条的规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。在审理行政机关以政府信息不存在为答复的案件中,首先应当明确行政机关是否具有制作或获取涉案政府信息的职责,同时这也是政府信息是否存在的前提条件。若行政机关不具有相应职责,就没有合理理由和机会制作或获取该政府信息。本案中,根据我国《内河交通事故调查处理规定》的相关规定,彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构,负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责,其在事故调查处理过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。据此,即可断定彭水县地方海事处具有制作或获取涉案政府信息的职责。但若行政机关能够说明其不可能制作或获取信息的,如申请公开的信息不属于被告的职权范围,无合理理由和机会制作或获取政府信息,在此情况下无需进一步提供证据。

我国《政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、第三十三条规定:公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。据此,对行政机关答复政府信息不存在的,相关信息申请人可以向人民法院提起诉讼。针对政府信息不存在的司法审查,最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《政府信息公开》)第5条第1、第2、第5款规定:被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明义务的情况举证;因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的,被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明;被告主张政府信息不存在,原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的,可以申请人民法院调取证据。第12条第(1)项规定:不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定,在政府信息公开诉讼中,被告拒绝提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。如果原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的,可以申请人民法院调取证据。

(二)政府信息是否存在的举证责任分配

行政诉讼法第三十四条第一款规定,“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但在政府信息公开诉讼中,对于政府信息是否存在的举证责任如何分配问题则尤具特殊性,主要存在两种认识:一是认为行政诉讼中被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任,被告既然主张政府信息不存在,就有责任提供证据;二是认为在被告主张政府信息不存在的特殊情形下,原告认为政府信息存在,则由原告提供证据,否则法院不能否定行政机关的这一认定。从举证责任分配的一般理论来说,一方面,当事人对其认为不存在的事实不应承担直接举证责任。由此,在政府信息不存在案件中,被告行政机关就没有必要对信息不存在提供证据。另一方面,如果由原告证明信息存在,同样存在障碍,因为政府信息是由行政机关掌握的,要求明显处于弱势地位的原告承担全部的证明责任,几乎等同于直接宣布其败诉。[3]

由于举证责任的分配关系到行政诉讼的结果,在没有法律明确规定的前提下,法院应从公平正义的角度出发,结合行政法律关系的特殊性,对原被告的举证责任作适当的分配。在具体分配的过程中,需要考虑的因素包括:行政行为的特点、举证的难易程度、行政机关与行政相对人的举证能力、举证的便利性、公民权益的保障、行政机关行使职权的实际状况以及纠纷解决的可能性。[4]

对此,最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条规定:根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定,被告对做出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起10日内,提供据以做出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。根据上述规定,在政府信息公开诉讼中,被告对做出的政府信息不存在的具体行政行为的合法性承担举证责任。虽然政府信息不存在作为一个否定性事实,一般由主张事实存在的一方举证,但是考虑到双方的举证能力等因素,法院依然要对行政机关主张政府信息不存在的事实和理由进行合法性审查,否则容易助长被告以政府信息不存在为由规避公开责任和诉讼风险。因此,在政府信息公开诉讼中,被告承担主要的举证责任,同时原告承担补充证明责任。由于否定性事实难以从正面直接予以证明,被告需要通过向法院提供能够证明其已经尽到合理搜索义务的材料,从而完成证明信息不存在的举证责任。[5]

(三)原告对政府信息存在的补充证明责任

如上所述,在政府信息不存在的案件中,被告需举证证明其对涉案政府信息进行了合理检索责任,但由于对不存在的事实很难证明,法院同时可以要求原告提供被告已制作或获取并保存涉案政府信息的相关线索。一般来讲,原告向被告申请政府信息公开,对涉案政府信息是否存在有一定的了解,原告应承担提供政府信息存在线索及涉案政府信息系由被告制作或保存的补充证明责任。

第一,如果原告不能提供任何相关政府信息存在线索,人民法院可依据《政府信息公开规定》第12条第(1)项“不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”之规定,认定涉案政府信息不存在,判决驳回原告的诉讼请求。

第二,如果原告进一步提供了政府信息实际存在的证据或线索的情况下,比如其他政府文件已明确将被申请信息作为依据、有明确的文号等,应认定原告已经达到了其相应的证明责任。在此情况下,若行政机关未能举示相关证据材料或作出合理说明,人民法院可以判令撤销“政府信息不存在”的答复,责令被告重新作出相应的行政行为;亦可依据《政府信息公开规定》第5条第5款“被告主张政府信息不存在,原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的,可以申请人民法院调取证据”之规定,申请人民法院调取证据。若行政机关在诉讼中主动撤销其作出的政府信息不存在答复,原告仍坚持诉讼的,应确认其之前作出政府信息不存在答复的行政行为违法。

(四)行政机关对政府信息合理检索义务的审查

“政府信息不存在”的含义应当是明确的,也就是“从未制作过或者获取过”,[6]这是法院处理该类案件时应当明确的问题。在因政府信息不存在而引发的政府信息公开诉讼中,行政机关对于政府信息不存在负有证明责任,应举证证明其对相关政府信息已尽到合理、充分的查找、检索义务。对该类案件进行裁判时,应着重对被告告知义务的履行情况、搜寻与说明理由义务的合法性进行审查。[7]行政机关对政府信息不存在应当承担何种举证责任,是准确审理此类案件的关键所在,一般以被告提供其已经尽到了合理搜索义务的证据材料或合理说明为判断标准。被告主张政府信息不存在的,必须提供相应的证据材料或对其查找经过作出合理说明来证明其尽到了合理的搜索义务,没有提供相关检索或工作记录的,法院对其政府信息不存在的主张不予支持。

行政机关对涉案政府信息是否尽到合理检索义务是司法审查的重点,那么,如何判断行政机关达到合理检索的标准?一般情况下,法院对行政机关是否正确履行检索义务应从以下几个方面进行判断:第一,用以检索的载体(如数据库、信息目录)包含的信息资料是否全面。检索载体收纳的数据越多,检索结果越具有合理性。第二,检索方法是否妥当。选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生不同的检索结果,选取适当的检索方法是确保检索合理性的重要内容;检索的方法包括人工检索、浏览目录、网页检索等等。第三,检索人员的工作态度是否认真。检索看似一个技术性工作,但不同的工作态度直接会对检索方法的选取以及最后的检索结果产生不同的影响。若有证据证明检索工作人员的工作态度是尽其可能帮助申请人获取信息的话,其检索结果便更具有合理性。[8]

具体而言,法院可从以下几个方面进行审查:第一,根据原告提供的线索,要求被告提供其进行了相关搜索的证据材料,并对搜索方法和搜索结果作出说明;第二,根据原告提供的信息制作时间线索,要求被告提供相关信息公开指南、年度报告、公开目录等关联性证据;第三,根据原告提供的信息文号线索,要求被告提供相关政府信息文件编号方式以及涉诉文号的对应文件名称、时间、制作机关证据材料;第四,根据原告提供的信息出处线索,要求行政机关提供相关调查结果或者相关卷宗材料,必要时法院可以依申请调查。如果经过上述途径依旧无法证实原告所申请公开的信息存在,而原告又坚持认为该信息存在的,应由原告承担举证责任,由其提供证据证明其申请公开的政府信息在被告处实际存在。[9]此外,在审查行政机关检索是否合理时,检索关键词的选择应以有利于检索到申请人申请获取的政府信息为原则,被告提供的生成其检索记录的数据库应是专门制作的用以开展信息公开工作的数据库,应包含其所掌握的全部政府信息。本案中,法院以行政机关是否尽到合理的查找、检索义务作为审查行政机关政府信息不存在答复是否合法的标准,符合法理、情理和事理,符合社会公众的正义观和社会发展的趋势,对法院裁判类案具有指导价值,有利于促使行政机关及其工作人员依法行政,对于依法保障公民知情权、推进法治政府建设具有重要的社会导向意义。二审中,行政机关主动撤销作出的政府信息告知书,亦说明该裁判规则被原、被告双方认可,实现了法律效果和社会效果的统一。

三、参照适用时应注意的问题

合法性审查原则是行政诉讼的一项基本原则,人民法院应当围绕行政行为证据是否确凿,适用法律、法规是否正确,是否符合法定程序进行审查。对因政府信息不存在而引发的政府信息公开的诉讼,审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务建立在合理分配举证责任的基础之上,但这主要涉及行政机关政府信息不存在答复的证据是否确凿这一方面。值得进一步指出的是,除此外还应当对被诉行政行为适用法律、法规是否正确,程序是否合法进行全面审查,进而对行政机关所作政府信息不存在答复是否合法进行准确的裁判。

【注释】

[1]章剑生:“知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例”,载《中国法学》2008年第4期。

[2]郑涛:“政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析”,载《清华法学》2016年第6期。

[3]包蕾、何斐明、余韬:“政府信息公开诉讼中的信息不存在”,载《人民司法》2013年第7期。

[4]江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务》上卷,北京大学出版社2009年版,第506页。

[5]陈振宇:“政府信息不存在情形下举证责任的分配”,载《人民司法》2010年第24期。

[6]殷勇:“政府信息不存在情形下的司法审查”,载《法学》2012年第1期。

[7]郑涛:“政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析”,载《清华法学》2016年第6期。

[8]陈振宇:“政府信息不存在情形下举证责任的分配”,载《人民司法》2010年第24期。

[9]李广宇:《政府信息公开诉讼理念、方法与案例》,法律出版社2009年版,第76页。

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