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北京法院案例:民事判决结果并不当然否定行政行为的合法性

【裁判要旨】人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。民事诉讼的举证规则及案件审查标准与行政执法程序以及行政诉讼案件的审查标准均有所不同,故民事判决结果并不当然直接否定行政机关行政行为的合法性。

 

 

北京市海淀区人民法院

行 政 判 决 书

(2019)京0108行初404号

原告国沛林,男,1956年9月2日出生,汉族,住北京市海淀区。

被告北京市海淀区市场监督管理局,住所地北京市海淀区倒座庙九号。

法定代表人刘春梅,局长。

委托代理人逯延敏,女,北京市海淀区市场监督管理局干部。

委托代理人李璇,北京达晓律师事务所律师。

第三人北京物美流通技术有限公司北太平庄店,住所地北京市海淀区北太平庄路18号地下一层。

法定代表人种晓兵,总经理。

委托代理人薛竹美,女,北京物美商业集团股份有限公司法务副总监。

原告国沛林不服被告北京市海淀区市场监督管理局(原北京市海淀区食品药品监督管理局,其相关职责已由北京市海淀区市场监督管理局承继,以下简称海淀区市场监管局)作出的投诉举报办结告知,向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月13日受理后,依法组成合议庭。因北京物美流通技术有限公司北太平庄店(以下简称物美北太平庄店)与本案被诉行政行为有法律上的利害关系,本院依法通知上述单位作为第三人参加本案诉讼。2019年6月18日,本院依法公开开庭审理了本案。原告国沛林,被告海淀区市场监管局的委托代理人逯延敏、李璇,到庭参加诉讼。第三人物美北太平庄店经依法传唤,未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年12月7日,海淀区市场监管局作出【市交】S2018032408投诉举报办结告知书(以下简称被诉举报告知),告知国沛林:海淀区市场监管局于2018年3月15日收到国沛林关于北太平庄街道物美超市涉嫌经营超过保质期的得利斯捆装大蒜肠(230g)的举报。海淀区市场监管局已处理完毕,现将处理结果告知如下:经查,北太平庄街道物美超市实际名称为北京物美流通技术有限公司北太平庄店,其经营得利斯捆装大蒜肠由北京得利斯食品有限公司生产。根据《国家卫生计生委食品司关于预包装食品保质期标示有关问题的复函》(国卫食品标便函〔2015〕58号,以下简称58号复函):“以固定时间段形式标示保质期的,可选择以生产日期或生产日期第二天为保质期起点。”故国沛林关于物美北太平庄店涉嫌经营超过保质期食品的举报,经立案调查后因没有客观的违法事实,海淀区市场监管局已做撤案处理。海淀区市场监管局对国沛林的举报不申请奖励。

原告国沛林诉称,2017年11月至2018年3月原告与物美北太平庄店买卖合同纠纷经二审终审后原告胜诉。原告通过北京市12345投诉到海淀区市场监管局,经过九个月的调查后,被告作出被诉举报告知,该告知书不认可一审二审的民事判决,故原告请求法院判令撤销被告于2018年12月7日作出的被诉举报告知,并由被告承担诉讼费。

在本院指定的证据交换期限内,原告国沛林提交如下证据并当庭出示:1、被诉举报告知,证明告知书与一审二审民事判决书有冲突;2、海淀法院开庭笔录,证明物美工作人员撒谎;3、海淀法院民事判决书,证明一审民事判决书正确;4、一中院民事二审询问笔录,证明物美工作人员撒谎;5、一中院民事判决书,证明一审判决书正确;6、1370北太平庄店进销存、配送中心司机行程表、交货单、杂货课保质期检核表;7、检核表7份,以上证据证明物美北太平庄店在民事诉讼一审时提交的材料除了司机行程表以外全部虚假;8、民事上诉状,证明物美北太平庄店在民事一审败诉后提起了上诉。

被告海淀区市场监管局辩称,(一)国沛林的起诉不符合法定起诉条件,依法应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项规定,行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中,原告虽通过购买涉案商品成为消费者,但是,被告依法履行查处职责的目的,在于保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,保护的是不特定消费者的普遍利益,而并非原告个人的合法权益。被告对原告作出的被诉举报告知,也仅是对举报事项调查结果的客观陈述,并未影响原告个人的合法权益。因此国沛林的起诉不符合法定起诉条件,其起诉应予以驳回。(二)即使拋开上述意见,被告作出的告知行为合法合规,原告的诉讼理由缺乏事实依据及法律依据。1、被告作出行政行为具有法定职权。根据《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条以及《关于北京市区(县)食品药品监督管理局、区(县)食品药品稽查大队、街道(乡镇)食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定,被告作为北京市区县一级食品药品监督管理部门,依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理,并对涉案举报的处理具有行政处罚的法定职权。本案举报事项发生地为北京市海淀区,属于被告管辖范围。因此,被告受理举报并对举报线索进行调查处理,具有法定职权。2、行政行为程序符合法律规定。2018年3月15日,被告接到国沛林的投诉举报。2018年3月15日,被告作出立案决定。2018年3月22日,被告对原告进行现场检查,未发现原告销售超过保质期的同类被举报产品。因案件情况复杂,2018年6月5日,经批准延长举报期限30个工作日。2018年6月7日,被告经批准延长办案时限30个工作日。2018年7月18日,经批准延长举报期限30个工作日。同日,被告经批准延长办案时限90个工作日。2018年9月3日,经批准延长举报期限30个工作日。2018年10月16日,经批准延长举报期限30个工作日。2018年3月22日、2018年3月29日、2018年4月26日、2018年6月21日、2018年7月20日、2018年11月5日,被告对被举报人进行询问调查。被告经调查,认定被举报人不存在销售超过保质期的食品的行为,举报违法事实不成立。2018年11月28日,被告作出撤案决定。2018年12月7日,被告作出被诉举报告知并送达举报人。上述行政行为程序均符合食品药品投诉举报的相关规定。3、行政行为认定事实清楚,适用法律正确。根据58号复函规定,“食品生产者可选择以具体日期或固定时间段的形式标示保质期,保质期应与生产日期具有对应关系。以固定时间段形式标示保质期的,可选择以生产日期或生产日期第二天为保质期计算起点。”本案中,被举报人提交《情况说明》以及被举报产品生产企业北京得利斯食品有限公司提交《关于公司产品保质期的说明》,明确说明其公司生产的所有产品的保质期均以生产日期第二天为计算起点,符合国家相关规定。根据国家相关规定及案件调查情况,被告认定被举报人不存在销售超过保质期的食品的行为,举报违法事实不成立。综上,举报的违法事实不成立,被告作出撤案决定,认定事实清楚,适用法律正确。综上所述,原告国沛林的起诉不符合法定起诉条件,被告的行政行为符合法律规定。被告请求人民法院驳回国沛林的起诉。

在法定举证期限内,被告海淀区市场监管局提交如下证据并当庭出示:1、案件来源登记表、举报登记表、举报材料,证明被告收到涉案举报材料;2、立案审批表,证明被告决定对涉案举报予以立案;3、现场检查笔录、现场检查照片;4、被举报人提交的被举报人资质证照、授权委托手续、被举报产品生产企业资质证照、检验报告、被举报产品进销存台账、情况说明、规范性文件;5、询问调查笔录;6、延期审批手续、告知举报人案件办理情况通话记录光盘及文字整理材料;7、案件调查终结报告、案件合议记录,以上证据证明被告对举报事项进行了调查,举报事项不成立,因案件情况复杂,经批准延长办理期限,被告作出的撤案决定,认定事实清楚、适用法律正确;8、撤案审批表、被诉举报告知及邮寄凭证,证明被告根据调查结果作出撤案决定,并向举报人告知案件办理情况。同时,海淀区市场监管局提交并出示食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》《关于北京市区(县)食品药品监督管理局、区(县)食品药品稽查大队、街道(乡镇)食品药品监督管理所等机构编制事项的函》《北京市食品药品投诉举报管理办法》《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》及58号复函作为其作出行政行为的法律规范依据。

各方当事人提交的证据经庭审质证,发表质辨意见如下:

针对被告海淀区市场监管局提交的证据,原告对证据3中现场检查笔录的真实性、关联性不予认可,对现场检查照片的关联性不予认可;对证据4中授权委托手续、进销存台账、情况说明的真实性不予认可;对证据5的真实性不予认可;对证据8中的被诉举报告知的合法性不予认可;对其他证据没有异议。

针对原告国沛林提交的证据,被告海淀区市场监管局认为证据1系被诉行政行为,不能作为证据使用,对证据2至证据5及证据8的关联性不予认可,对证据6、证据7的合法性不予认可。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定,本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为:

被告海淀区市场监管局提交的证据8中的被诉举报告知系本案被诉行政行为,不能作为证据使用;被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求,与本案具有关联性,本院予以采信。

原告国沛林提交的证据1系本案被诉行政行为,不能作为证据使用;原告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求,与本案具有关联性,但不能证明其欲证明的事项,本院对上述证据的证明目的不予采信。

根据以上认证意见及庭审查明的情况,本院确认如下事实:

国沛林于2018年3月15日向海淀区市场监管局进行举报。国沛林反映:其于2017年10月6日在北京市海淀区北太平庄街道物美超市花费16.8元购买得利斯捆装大蒜肠两根,重量:230g,生产日期:2017年8月7日、2017年8月26日,保质期:60天,有消费票据,法院已经判决完毕,超市已经赔偿1000元,反映超市销售过期食品的问题,要求海淀区市场监管局查处。海淀区市场监管局于2018年3月15日收到举报。同日,海淀区市场监管局作出立案决定,并于2018年3月22日对物美北太平庄店进行现场检查,现场未发现过期的被举报产品。2018年3月22日、3月29日、4月26日、6月21日、7月20日及11月5日,海淀区市场监管局对物美北太平庄店进行询问调查,并制作询问调查笔录。该公司向海淀区市场监管局提交了公司营业执照副本及《食品经营许可证》、被举报产品生产企业北京得利斯食品有限公司的营业执照副本及《食品经营许可证》、授权委托手续、得利斯大蒜肠检验报告、进销存台账、情况说明、《关于公司产品保质期的说明》、58号复函等材料。其中,北京得利斯食品有限公司出具的《关于公司产品保质期的说明》载明:该公司生产的产品,包装标识了生产日期和保质期,所有产品的保质期均以生产日期的第二天为计算起点,该规定符合58号复函。因案件情况复杂,海淀区市场监管局对投诉举报办理期限以及行政处罚案件办理期限分别进行了延期。2018年6月5日,海淀区市场监管局经批准延长投诉举报办理期限30个工作日,延长期限自2018年6月9日至2018年7月23日。同年7月18日,经批准延长投诉举报办理期限30个工作日,延长期限自2018年7月24日至2018年9月3日。同年9月3日,经批准延长投诉举报办理期限30个工作日,延长期限自2018年9月4日至2018年10月19日。2018年10月16日,经批准再次延长办案时限30个工作日,延长期限自2018年10月20日至2018年11月30日。同时,2018年6月7日,海淀区市场监管局经批准延长处罚期限30个工作日。同年7月18日,海淀区市场监管局经局长办公会批准再次延长处罚期限90个工作日。2018年11月28日,海淀区市场监管局作出撤案决定。2018年12月7日,海淀区市场监管局作出被诉举报告知并送达国沛林。国沛林不服,向本院提起行政诉讼。

本院认为,根据食品安全法第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款、《关于北京市区(县)食品药品监督管理局、区(县)食品药品稽查大队、街道(乡镇)食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定,海淀区市场监管局具有对投诉举报案件进行处理的法定职责。

参照58号复函规定:“根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011),生产日期是指食品成为最终产品的日期,也包括包装或灌装日期。保质期是指预包装食品在标签指明的贮存条件下,保持品质的期限。在此期限内,产品完全适于销售,并保持标签中不必说明或已经说明的特有品质。食品生产者可选择以具体日期或固定时间段的形式标示保质期,保质期应与生产日期具有对应关系。以固定时间段形式标示保质期的,可选择以生产日期或生产日期第二天为保质期计算起点。”本案中,涉案得利斯大蒜肠的生产企业北京得利斯食品有限公司出具《关于公司产品保质期的说明》,明确该公司生产的所有产品的保质期均以生产日期的第二天为计算起点,符合上述规定。国沛林购买的得利斯大蒜肠的生产日期分别标记为2017年8月7日、2017年8月26日,保质期为60天,自2017年8月8日起计算保质期,国沛林于2017年10月6日购买时并未超过保质期。海淀区市场监管局据此作出撤案决定,并作出被诉举报告知,向国沛林送达,并无不当。同时,海淀区市场监管局在办理处罚案件过程中履行了立案、调查、延期、告知等程序,符合《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条、第十四条、第三十二条中程序和时限的相关规定,亦无不当。

关于国沛林提出的海淀区市场监管局的撤案决定与民事判决相矛盾的主张,本院认为,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。民事判决系对国沛林与物美北太平庄店的买卖合同纠纷一案进行判断,物美北太平庄店在民事诉讼过程中并未对涉案产品的保质期起算时间提出抗辩。同时,民事诉讼的举证规则及案件审查标准与行政执法程序以及行政诉讼案件的审查标准均有所不同,故民事判决结果并不当然直接否定行政机关行政行为的合法性,对于国沛林的该项主张,本院不予支持。

《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定,投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果;情况复杂的,在60日期限届满前经投诉举报承办部门负责人批准可适当延长办理期限,并告知投诉举报人案件正在办理。案件办结后,应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的,延长期限一般不超过30日。该办法第三十四条规定,本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算,不含法定节假日。本案中,海淀区市场监管局提交的《(延长投诉举报办理期限)审批表》中载明其于2018年3月15日受理国沛林的举报,经过四次延期审批,投诉举报办理时限延长至2018年11月30日。但是,海淀区市场监管局于2018年12月7日方作出本案被诉举报告知,明显超出了投诉举报案件的办理时限,不符合上述规章规定的程序。因此,海淀区市场监管局在履行上述程序过程中存在轻微违法行为,但该行为并未对国沛林的权利产生实际影响。故,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项的规定,应当依法判决确认海淀区市场监管局作出的被诉举报告知违法,但不撤销该告知书。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定,判决如下:

确认被告北京市海淀区市场监督管理局于二零一八年十二月七日作出的【市交】S2018032408投诉举报办结告知书违法。

案件受理费50元,由被告北京市海淀区市场监督管理局负担(于本判决生效后七日内交纳)。

如不服本判决,可于判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,交纳上诉案件受理费人民币50元,上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的,按自动撤回上诉处理。

审 判 长  张侨珊

人民陪审员  李克英

人民陪审员  薛晓光

二〇一九年九月十二日

书 记 员  刘雨思



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