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最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例(2):王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案(附裁判文书)

【基本案情】
浙江省杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处(以下简称良渚街道办)(甲方)与王某某户(乙方)订立《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》(以下简称《安置协议》),其中第六条第一项约定:经初步审核乙方安置人口6人(未包括王某某的女婿陈某某),该户可享受安置建筑面积480平方米。《安置协议》订立后,王某某户领取《安置协议》项下的拆迁补偿款并腾房。陈某某系现役军人,现户籍在部队驻地(杭州市拱墅区),陈某某与王某某之女于2006年11月7日登记结婚,并生育两个子女。涉案房屋补偿安置协商过程中,王某某户多次要求将陈某某作为安置人口,均遭良渚街道办拒绝。陈某某、王某某遂诉至法院,请求将《安置协议》中确定的安置人口6人变更为7人,增加安置面积80平方米。
【裁判结果】
浙江省杭州市余杭区人民法院一审认为,良渚街道办与王某某户经协商订立协议对安置事项作出约定,系双方的真实意思表示,该协议合法有效,对双方均具有约束力。陈某某非王某某户内人员,且其户籍不在辖区范围内,自然也非属该集体所有土地上房屋拆迁安置对象。一审法院遂判决驳回陈某某、王某某的诉讼请求。陈某某不服,提起上诉。
浙江省杭州市中级人民法院二审认为,案涉房屋因所占集体土地被征收而需要补偿安置,应当适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》(以下简称《杭州集补条例》)的相关规定。《杭州集补条例》第二十条第二款规定:“被补偿人家庭成员在本市市区虽无常住户口,但属下列情形之一的人员,可以计入安置人口:(一)结婚三年以上的配偶;……”陈某某在杭州市余杭区虽无常住户口,但其属于王某某户内被补偿人员结婚三年以上的配偶,根据《杭州集补条例》上述规定,可以计入安置人口。良渚街道办与王某某户订立协议时,拒绝将陈某某列入安置人口,不符合上述规定,也造成显失公平的后果,依法应予纠正。二审法院遂判决撤销一审判决,将《安置协议》第六条第一项中确定的安置人口6人变更为7人,安置面积480平方米相应变更为560平方米。
【典型意义】
协议系当事人之间合意的成果,其所约定的内容应当符合双方当事人的意思表示,任何一方当事人原则上不能迫使另一方当事人违背意愿接受其意思表示。行政协议具有合意性特征,同样应当遵循前述法律精神,严格限制协议变更的适用,对于协议当事人之间达成的合意,应当予以尊重而不能随意变更。但与民事合同区别的是,行政协议的行政性优先于协议性、合法性优先于合约性,行政协议应当优先适用合法性原则。当行政协议的合约性与合法性相冲突,即约定的内容不符合法律规定时,人民法院对该内容的效力应当不予认可。若行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求,协议当事人均应遵守而没有协商空间,协议当事人请求按照法律规定予以变更的,人民法院可以依法支持。本案中,《安置协议》不符合其订立时应当遵循的《杭州集补条例》,遗漏了1名安置人员的补偿待遇,二审法院根据协议相对人的请求,判决按照法定标准变更《安置协议》,可以高效、充分地保障协议相对人的合法权益。

 

浙江省杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2016)浙01行终367号

上诉人(原审原告)陈向前,男,1982年6月17日出生,汉族,住杭州市拱墅区。

委托代理人陈海情、俞飞女,浙江永鼎律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处,住所地杭州市余杭区良渚街道良博路166号。

法定代表人陈弘,主任。

委托代理人吴树明,系办事处工作人员。

委托代理人包从敏,浙江杭天信律师事务所律师。

原审原告王忠明,男,1957年9月13日出生,汉族,住杭州市余杭区。

上诉人陈向前因征迁行政协议一案,不服杭州市余杭区人民法院(2015)杭余行初字第160号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。经浙江省高级人民法院批准,本案审理期限延长三个月,现已审理终结。

陈向前于2015年10月26日提起诉讼,请求判令杭州市余杭区人民政府良渚办事处(以下简称“良渚”)安置陈向前80平方米面积房屋。二审中,经释明,陈向前将诉讼请求进一步明确为:请求增加陈向前为安置补偿协议的安置人口,即将协议中确定的安置人口6人变更为7人,同时增加安置面积。

原审法院经审理查明,良渚因良渚新城项目建设需要对良渚杜甫村16组实施征迁。2015年6月25日,王忠明作为乙方与良渚作为甲方签订了《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》,协议书约定:乙方常住户口人数和被拆迁房屋的建筑面积、乙方被拆迁房屋及装修的补偿费、拆迁过渡和搬家费、补偿款和各项费用的支付。同时协议第五条载明安置地点甲方以统一建造的高层及小高层公寓安置乙方,安置地点在良渚杜甫农居点规划的区块内;协议第六条安置面积:经初步审核乙方安置人口6人,该户可享受安置建筑面积480平方米(以上人员如享受过房改等优惠政策的安置面积核减,具体以区住房保障办核准的安置面积为准),甲方同意乙方以村为单位购买配套用房,具体按良政【2009】133号文件规定执行;具体安置人口、安置面积在正式交房时以区委办【2008】62号文件规定的标准审核为准。该协议附乙方拆迁时符合安置政策人员名单:王忠明、妻子费仙娥、女儿王月芳、孙女陈昕、孙子陈王烁、母亲徐阿小。协议签订后,王忠明作为户主已领取该协议项下的拆迁补偿款,现陈向前、王忠明以陈向前符合安置条件未享受安置为由诉至法院,请求上判。另查明,陈向前系现役军人,现身份证户籍地址浙江省杭州市拱墅区长乐路30号,原户籍在河南南阳。

原审法院认为,本案的争议焦点是陈向前是否符合拆迁安置条件,良渚对陈向前是否安置80平方米的房屋。征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿协议系拆迁当事人就该集体所有土地上房屋拆迁安置补偿事宜协商一致达成的协议,良渚作为拆迁人,王忠明作为被拆迁房屋的户主,经协商,双方签订《补偿安置协议书》对安置事项作了约定,系双方的真实意思表示,该协议合法有效。协议约定的内容对双方均具有约束力。本案中,王忠明户属集体所有土地上房屋拆迁安置对象,户内人员根据相关政策的规定和房屋拆迁安置补偿协议的约定,理应予以安置。至于本案中陈向前现非属王忠明户内人员,且其户籍不在辖区范围内,自然也非属该集体所有土地上房屋拆迁安置对象。陈向前、王忠明认为根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定,应给予陈向前安置。退一步讲,陈向前符合安置条件,根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十八条第一款第四项规定“四人以上户,原人均建筑面积(以下简称人均面积)不足十八平方米的,按照人均面积十八平方米安置;原人均面积在十八至四十平方米的,按照原面积安置;原人均面积在四十平方米以上的,按照人均面积四十平方米安置”。现原告王忠明户内已安置480平方米房屋,也已足额获取了《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十八条第一款第四项所规定的安置标准的房屋。因此,陈向前、王忠明主张安置陈向前80平方米房屋的诉讼请求,理由不能成立,不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回陈向前、王忠明的诉讼请求。本案案件受理费8500元,由陈向前、王忠明负担。

宣判后,陈向前不服,向本院上诉称:1.上诉人与妻子王月芳于2006年11月7日登记结婚,上诉人在杭州服兵役,婚后共同居住在王月芳家余杭区××街道××村××组。2015年6月余杭区良渚杜甫村16组列入良渚新城项目进行征迁。在征迁中,被上诉人对王忠明户进行安置,认为符合安置政策人员为6人,以上诉人户籍不在辖区为由,对上诉人不予安置。为此,上诉人及所在部队领导向余杭区信访局投诉要求安置,信访局以《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》与余政区委[2008]62号有不同之处,对于《补偿条例》第二十条情形在余杭区委[2008]62号文件中未有提及,故不予安置。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第二款第(一)项规定,结婚三年以上的配偶,在本市区虽无常住户口,可以计入安置人口。因此上诉人的情形符合这一规定,依法享有拆迁安置面积的权利。2.王忠明户内安置480平方米房屋,是按照被上诉人征迁补偿安置政策规定,按人均80平方米计算。这是针对所有良渚新城地区被安置对象,只要属于该征迁范围内所有安置人口均应享有安置人均80平方米的房屋的权利。一审法院将《补偿条例》中规定的人均安置面积和余杭区规定的人均安置面积混淆,明显偏袒被上诉人一方,侵犯了上诉人的合法权益。3.一审法院归纳了本案的争议焦点,但在判决书中却故意回避焦点的认定,造成错误的判决。综上所述,请二审法院撤销原判,依法改判被上诉人安置上诉人80平方米面积房屋;一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人良渚答辩称:1.王忠明户被依法征收且已领取协议项下的所有拆迁补偿款,双方协商签订的《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》及一审法院审理中对安置人口、安置条件、安置事项等事实情况都已作出明确认定,陈向前不属于被征迁安置人口,无权享有被安置的权利。2.《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第二款第一项仅规定其类似情况可以被计入安置人口而已,并非必然地享有被安置权利。而余杭区政府根据该条例规定,并结合本区实际适用情况对该“人口界定”已作出明确要求,类似情况并不计入安置人口,王忠明户在签订《补偿安置协议书》时对此规定也明确知晓。陈向前想当然的认为享有被安置权利显然系其对该条例的误读、断章取义。3.余杭区政府颁布的相关征收补偿安置政策均系对《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》等的具体适用,两者并不违背、并无冲突。被征收户所在地为余杭区范围,其补偿安置的相关政策必然适用于余杭区规定。4.一审法院在判决中从未回避本案的争议焦点,一审判决确定:“陈向前现非属王忠明户内人员,且其户籍不在辖区范围内,自然也非属该集体所有土地上房屋拆迁安置对象”,对此争议已经作出明确认定。而且考虑到并未到具体安置时间,被告还明确告知,只要陈向前在具体安置房屋之前能将户口迁入本辖区内,可以为其向区住房保障办上报安置名额,待其审批确定。综上,一审法院判决认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,该判决并无不当。陈向前上诉请求无任何事实与法律依据,请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。

原审原告王忠明未向本院提交书面意见。

经审查,本院对原审认定的案件事实予以确认。

二审另查明,陈向前与王月芳于2006年11月7日登记结婚,陈昕、陈王烁系二人子女。涉案房屋补偿安置协商过程中,王忠明户多次要求将陈向前作为安置人口,均遭良渚拒绝。

本院认为,《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二条规定,本市市辖区范围内,因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的,适用本条例。第二十条第一款、第二款第(一)项规定,安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定。被补偿人家庭成员在本市市区虽无常住户口,但属下列情形之一的人员,可以计入安置人口:(一)结婚三年以上的配偶;((。本案中,杭州市××区良渚杜甫村王忠明户房屋因所占集体土地被征收而需要补偿安置,应适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的相关规定。陈向前与王月芳于2006年11月7日登记结婚,陈向前系现役军人,其在杭州市××区无常住户口,但涉案房屋因征地需要补偿安置时,其属于王忠明户内王月芳结婚三年以上的配偶,依法可以计入安置人口。良渚在与王忠明户签订《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》时,拒绝将徐**列入安置人口,不符合上述规定,也造成显失公平的后果,依法应予纠正。鉴于协议中已经确定的安置人口与安置面积均属于王忠明户的合法权益,且王忠明、陈向前均未提出撤销整个协议的请求,故本案不应采用撤销的方式予以纠正。良渚与王忠明户签订的《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》并不是平等民事主体之间基于意思自治原则而订立的民事合同,而是当地政府为征收集体土地在其职责范围内与集体土地使用权人(房屋所有权人)协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,即行政协议。该协议在意思自治程度和范围上与民事合同存在显著差异,该协议中虽然也存在双方协商一致的内容,如安置方式(货币安置或调产安置),但该协商只能在法律法规和补偿安置方案所允许的范围内进行;该协议绝大多数内容是由法律法规和补偿安置方案直接确定的,如安置人口的确定就不能由双方来协商,而是法定的。本案中,王忠明户在良渚违法拒绝将陈向前作为安置人口后,并没有一味对抗拒签协议,而是为了最大限度保护自身权益,采取了一种先合作签约后寻求救济的策略,协议中未确定陈向前为安置人口并不是其真实意思表示,不能据此认为其已选择放弃了陈向前的补偿安置权利,其在签约后再要求变更协议违法部分的诉求具有正当性,应该得到法律的保护。另外,陈向前作为此次征收补偿安置人口,应享有与其它安置人员同等的每人80平方米安置面积的权利,原审判决认定事实清楚,但适用法律错误,依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十七条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定,判决如下:

一、撤销杭州市余杭区人民法院(2015)杭余行初字第160号行政判决。

二、将杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处与王忠明户于2015年6月25日签订《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》第六条第1项中确定的安置人口6人变更为7人,安置面积480平方米相应变更为560平方米。

一、二审案件受理费人民币各50元,均由被上诉人杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  吴宇龙

代理审判员  廖珍珠

代理审判员  蔡维专

二〇一六年十一月二十四日

书 记 员  汪金枝
 



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