我代理本案的经历，很有这个时代的特色。浙江省新昌政府迫于行政诉讼压力，首先竭力打击行政诉讼，甚至责令司法局以公文形式企图通过司法厅处理我。村民们选择了上访，新昌县政府又迫于上访压力，支持村民们委托律师提起行政诉讼。在行政诉讼中，新昌县政府却又开始设置障碍，村民们决定再次上访。

我接到本案时，有些兴奋

2007年，我在浙江新昌代理了4起集团行政案件，引起当地政府的震怒。根据《民主与法制时报》记者孔令泉采访，当地政府官员的解释是我代理的几起案件在当地“刮起了民告官的风暴”，“使一些重大项目无法按计划正常实施，给当地经济发展带来不利影响，影响了社会和谐稳定。”

于是，新昌县人民政府责令新昌县司法局以文件形式请求浙江省司法厅对我进行查处。浙江省司法厅批示宁波市司法局办理。最后，宁波市司法局“尚未涉及严重违法违规行为，不予处罚”。

这一事件经过媒体曝光后，在全国引起较大震动，不少律师同行认为是当年律师界十大事件之一。详见，《特别代理民告官手记》（V）（196页－237页）。虽然，接下来代理工作还是顺利进行了。但是，我却是憋了一肚子气。

 

时隔三年，当吕伯均等村民们说要委托我打土地行政官司，说这次是新昌县人民政府、七星街道办事处要求他们走司法途径，政府要求村委会垫付律师费用，而且，准备参加诉讼的多达几百人，我实在感到很意外，同时特别兴奋。

2010年11月1日，双方签订了委托代理合同。委托方是新昌县七星街道下三溪村民委员会。拿着村委会印章和律师事务所签订合同的是吕伯均等几位村民（下统称村民代表）。

案情

吕伯均等几位村民来找我时，带着一大摞上访材料。如果让他们畅所欲言，讲述他们经历的故事，恐怕能够讲上几天几夜。

然而，从我律师的角度来说，案情其实很简单。

2002年9月，新昌县七星新区建设管理委员会征收了下三溪村全部土地，共430.204亩。按照新昌县人民政府的规定，留给村集体经济发展用地21.51亩，村民建房用地12.91亩。留地数量是农用地总面积的5％。

这是新昌县七星街道办事处2007年12月4日在一封信访答复中的说法。这一事实，村民们没有异议。

我很快意识到其中的问题。1998年8月29日，《土地管理法》（1988）修订后，批准征收集体土地的权限，集中到了省级政府和国务院。几个村民代表说，他们没有见过浙江省人民政府或者国务院批准征收他们村集体土地的批文。根据我的经验，2002年9月，同一时间，浙江省人民政府或者国务院批准征收一个村的全部土地，可能性几乎为零。

不过，因为村民们的诉求与这个问题无关，我也就只是点到即止。本案的矛盾是围绕着留用地展开的。当然，如果村民们的诉求无法得到满足，我也有可能建议从中寻找突破口。

留地，也称留用地、安置留地，顾名思义就是用来安置失地村民的。浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置留地管理的指导意见》（浙土资发[2006]23号）是这样界定的：“对城市规划区范围内人均耕地面积低于0.2亩的农村集体经济组织，因国家建设需要（不包括本集体经济组织建设项目）实施征地的，可安排村级安置留地指标。具体安置留地标准以实际被征收的农用地的土地面积为基数，按一定比例核定，但最高不得超过10%。”

2006年，浙江省人民政府分两次批准将下三溪村上述部分安置留地征收为国有。1月25日，浙土字[B2005]第10551号批文批准0.9122公顷；1月26日，浙土字[B2005]第10683号批文批准0.1667公顷，两项合计1.0789公顷，即10789平方米，16.1835亩。

 

安置留地，该如何处置，法律没有特别规定，似乎也无法硬性限制。一旦成了安置留地，就成了村里的不动产。严格地说，是村农民集体的不动产。村农民集体也就有权依法处置。

浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置留地管理的指导意见》（浙土资发[2006]23号）对村留地如何处置有些指导性意见，无非是规定可以自主开发、合资合作、出租或者将土地拍卖等等，同时倡导了一些扶持措施，并未超越现行法律的规定。

村民代表说，2006年，村干部决定将土地使用权出让，遭到了村民们激烈反对，出让行动因此流产。村民们交给我的材料中，确实有这方面的记载，是新昌县国土资源局出面叫停的。

可是，2008年，村干部又将其中3885平方米国有土地进行了公开拍卖。拍卖成交价是2400万元。

这次村民们的剧烈反抗，没有凑效。七星街道办事处、新昌县国土资源局和新昌县人民政府都认为，拍卖是经过村民代表表决同意的，并且是村支委会和村委会主动申请的。但是，村民们却认为村民代表会议记录签名是伪造的。

接下来发生的事，似乎更加让人不可思议。

2009年2月26日，下三溪村民委员会和新昌某房地产开发有限公司签订了一份《联合开发合同书》。同年3月6日，双方又签订了《协议书》。后者是一份补充协议。大概的意思是，村委会将2400万元拿出来和房地产开发商合作开发，合同对开发的物业以及债权债务进行了约定的。

按照常理分析，既然村委会要和开发商合作，似乎可以直接拿国有土地使用权和开发商合作，无需先将国有土地使用权拍卖出去，用拍卖款再和开发商合作。

但是，我国的事情似乎又不是那么简单。集体土地经过批准征收为国有，村委会或者村农民集体，能够得到的就是征地补偿费。即使得到的是安置留地指标。这些指标怎么兑现，也是一个问题。因为集体土地既然已经被批准征收，土地所有权就变成了国家所有，农民集体所可能取得的也只可能是国有土地使用权。

那么，村农民集体又如何取得国有土地使用权呢？自然也不能违反法律。所谓的指标，并不足以保证取得国有土地使用权。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第4条第1款规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”涉案土地是商业、金融业用地，按照法律规定，村农民集体也只能通过参加招标拍卖挂牌取得。

不过，实际操作中，并非如此。“招标、拍卖或者挂牌”，就走过场，村里总能顺利得到国有土地使用权，从而自主开发、合资合作、出租等目标。为了取得国有土地使用权，村农民集体当然必须支付土地出让金。只是，政府则通常会返还一部分土地出让金给村。也有一些则直接由已经和村达成合作意向的开发商取得国有土地使用权，然后再和村合作开发。当然，也有些村将土地使用权拍卖后，分得部分出让金了事。

显然，这些做法并不符合现行法律规定。但是，当法律本来不符合公平、正义，或者说不讲道理的时候，法律就没有尊严，不管是政府或者人民违背它，就是顺理成章的事。甚至，有时还能反过来弥平一些不公平。

为了说明这个问题，我们有必要简单分析一下集体土地制度。

集体土地所有权是个什么东西？

集体土地制度带着残酷的掠夺性。突出的一点是，不允许所有权人即农民集体自行开发建设。

《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。/前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”也就是说，除了该条规定的特殊情况，农民集体要使用自己所有的土地从事建设活动，必须申请将集体土地征收为国有，换句话说，是放弃所有权，然后从国家受让土地使用权。而且，报经批准征收为国有，必须受指标的限制。更加严峻的是，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第4条第1款规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”国有土地使用权的取得必须通过招标、拍卖或者挂牌取得。严格依法办事，村农民集体与其他市场主体相比没有任何优先地位。

说穿了，除了《土地管理法》第43条规定的特殊项目，村农民集体可以使用集体土地之外，村农民集体对集体土地所有权能够享有的利益，就是土地被征收时，每亩几万元的征地补偿费。当然，如果集体土地不进入建设范围的话，农民具有耕种的权利。

农民没有文化，因此信奉天理。土地被征收时，集体土地所有权能够给予村农民集体的，就是每亩几万元的征地补偿费，这是有悖天理的，是农民们无论如何难以接受的。更加现实的问题是，农民们失去了赖以生存的土地，就无法生存。社会稳定就无法保证，严重的就会影响政权的稳固。

于是乎，就有了安置留地的政策。然而，安置留地的政策，正如上述，实际上是政府的法外恩惠。

选择司法途径

回到本案。听了村民代表介绍的案情，我很明确地告诉他们，这起案件从法律来说，胜诉是不成问题的，但是民告官很难，司法环境很差，法院听政府的，我不能说本案有几成把握或者说有多少希望。

好在这些村民很团结，对于上访很熟悉很擅长，听他们说也很得到了国家信访局的重视。这是优势。

上访，这事儿也要讲技巧，还取决于个性。我碰到个这样一些人，他们有这样的气势，能够得到各级信访的重视。

我说，我也并没有将希望完全寄托在行政复议和行政诉讼上，如果能够通过复议和诉讼，将事情完全弄清楚，按照他们的说法，新昌县人民政府批准土地出让，使用的确实是伪造的村民代表会议决议。如果这样的事实，能够很清楚地突现出来，他们再拿着这个结论上访，事情解决的可能性就会大得多。

我和他们的委托关系，就是在这种情况下签订的，我坦白地告诉了他们一切。我不知道几位村民代表内心中的想法到底是怎样的。反正，他们不断地点着头，答应着。

委托关系确立后，我仔细阅读了下三溪村民委员会和开发商签订的《联合开发合同书》和补充协议，看不出其中有什么问题。

但是，即使合同是完美无缺的，按照村民们的说法，开发商不值得信任，村里的利益就无法得到保护。何况，本案中村委会和开发商都不值得信任。

村民们就认为，不但留用地指标没有了，2400万元出让金也没有了。

于是，村民们开始持续上访，仅北京就去了6次，最多一次人数达30人。这些上访，给当地政府带来了极大的压力。新昌县人民政府还特地为此成立了工作组，但事情一直未能解决。

据村民们介绍，因为经济问题，此时原来的支书和村主任都被采取了强制措施，街道办事处给村里派了一位代理书记。村委会的公章由街道办事处保管。村民们说，那是他们不断上访的结果。村民们还让我看了报纸，报道了村主任和村支书被追究刑事责任的新闻。

但是，村支书和村支书被追究刑事责任，并没有能够平息村民们的情绪，村民们的上访并没有因此停止。村民们和政府都疲惫不堪。

这个时候，解决问题需要一个理性的平台。最后，新昌县人民政府和七星街道办事处强烈建议村民们走司法途径，并且打官司需要的费用由村里集体承担，官司可以村里名义打，街道办事处同意在起诉状等法律文书中加盖村委会公章。村民们也决定走司法途径。

就这样，村民们找到了我。不过，据说，街道办事处负责人曾经特别关照村民代表，不同意委托我。可是，这似乎更加坚定了村民们委托我打官司的决心。

经过分析，我认为，本案的争议是新昌县人民政府批准将村里留用地出让是否合法？房地产公司在此进行房地产是否经过了政府批准？

因此，本案是行政案件，必须通过行政诉讼途径解决。官司如果以村委会名义出面打，工作量可以减少很多，但是每个一直环节都通过街道办事处加盖村委会公章，就等于让政府方面掌握行政诉讼的每个进程，这样村民们的官司就太被动。

我和村民代表商量后，决定以半数以上村民出面。在司法实践中，浙江省允许半数以上成年村民有权以自己名义，代表村委会提起行政诉讼。很多地方都是如此。这种做法的法律依据是什么？曾经不止一次地有法官在庭上庭下这样问过我。

我给出的解释是两种。第一种解释比较表面的。《村民委员会组织法》第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第21条第1款规定“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”第22条第1款规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”村民会议当然可以决定村里所有的事情，除了法律另有特别规定。而半数以上成年村民又村民会议的表决情况，因此，半数以上可以决定是否提起行政诉讼。

但是，这种解释存在两个问题，一是按照《村民委员会组织法》规定，应该以村（村经济合作社或者村民委员会）名义提起诉讼；二是需要召开村民会议，在村民会议上各种不同意见的交流，有可能使村民改变意见，以半数以上成年村民签名代替村民会议表决，是不合法的。

第二种解释则是实质性的。《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”说明，集体土地属于农民集体所有，而不是属于村所有，村仅仅是代表农民集体经营、管理。如果以这种观点来得，那么应该是半数以上的村民可以自己的名义提起诉讼，而不应该是半数以上成年村民。在拥有土地所有权的问题上，成年村民和未成年村民是平等的。

有意思的是，以上两种做法，不少地方都得到了认可。譬如，浙江省。这种认可，当然是有理由的。村民作为村集体土地的共有人，不管是什么性质的共有，严格地说，每个人都有权对于侵犯土地所有权的行为提起诉讼。如果为了防止滥诉，可以规定一个底限，譬如5％、10％。50％，肯定是过高的要求。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）似乎选择了上述第一种方案，其中第3条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。/农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”

这一规定，有一定进步，明确赋予了半数以上村民提起行政诉讼的主体资格，但却限定了必须以村民委员会或者农村集体经济组织名义提起诉讼，而且必须在村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的情况下才能起诉，颠倒了村农民集体和村农民集体代表村民委员会或者农村集体经济组织，实际上是将村民委员会或者农村集体经济组织凌驾于村农民集体之上。不知道，上述司法解释条文是否借鉴了《公司法》中的“股东派生诉讼”制度。股东派生诉讼只要百分之一股份的股东。

本案中，我选择了半数以上成年村民，下三溪村共有18岁以上村民320位，219位18岁以上村民在签名单上签了名。村民代表特别强调，要求打官司的人，还不止这些，有些村民外出面打工和出差了，无法签名。

申请政府信息公开

我为村民们确定的维权方案，是从申请政府信息公开开始。

2010年11月19日开始，我代理当事人以特快邮件寄出了四份政府信息公开申请书，可以说是对涉案地块房地产开发是否合法的全面检查：

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第6条规定“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”因此，向新昌县人民政府申请公开涉案地块出让方案批文。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第21条第1款规定“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。”第23条第1款“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。”因此，向新昌县国土资源局申请公开国有建设用地使用权出让合同和国有建设用地使用权证书。

根据《城乡规划法》第37条、第40条，房地产开发必须向被申请人申领建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。因此，向新昌县规划局申请公开建设用地规划许可证和建设工程规划许可。

根据《建筑法》第7条第1款规定“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；”因此，向新昌县建筑业管理局申请公开建筑工程施工许可证。建设局之外，还有一个建筑业管理局，一直让我感到很难适应。这个国家，机构的臃肿超出常人的思维。

我要求这些机关，根据《政府信息公开条例》第26条规定“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”将上述材料的复印件邮寄作为代理人的我。

出乎我意料的是，四个行政机关在法定期限内都没有提供相关信息。或许，它们是凑在一起开了协调会。

这自然不是坏事，说明新昌县人民政府紧张了，而且，根据我代理行政案件经验，政府越是自以为是地做小动作，越容易露出马脚，或者说是更多的马脚。当然，也就会给我们提供更多的致胜机会。

法定期限届满后，我代理村民们分别就四个行政机关不履行公开政府信息法定职责行为提出复议申请。这里只简要叙述新昌县建筑业管理局，其他三个行政机关的后文分别叙述。

2010年12月27日，我代理村民们向绍兴市建筑业管理局提出复议申请，请求责令新昌县建筑业管理局限期以村民们提出的方式公开申请公开的信息。

2010年12月31日，绍兴市建筑业管理局受理本案。几天后，经办人打电话给我，说新昌县建筑业管理局同意提供建筑工程施工许可证，我们是否可以考虑撤回复议申请。我给了格式化答复，从我个人角度来说，当然没问题，但是得跟村民代表商量，事情就会很复杂，村民代表得跟村民们商量，村民们又弄不懂，为什么要撤回复议呢，事情不是还没解决吗。弄不好，就可能给我带来无穷的麻烦。我说，你还是依法作决定。

2011年1月27日，绍兴市建筑业管理局作出绍市建管复决字[2011]01号行政复议决定：“责令被申请人新昌县建筑业管理局自收到本行政复议决定书之日起十五日内履行政府信息公开职责。”

几天后，新昌县建筑业管理局用挂号信寄来建筑工程施工许可证（编号330624201003090101号）。

我没有针对建筑业管理局核发此建筑工程施工许可证行为，采取进一步行动。我们的目标就是了解开发商有没有取得施工许可证，没有的话，就希望能够停工。

既然开发商领取了建筑工程施工许可证，工程要停止建设就只有一种可能，那就是村民们去工现场努力抗争。涉案工程确实因为村民们上访一度停工。但是，后来又开始恢复施工了。本案的村民们，又不敢去现场阻止，停工的可能性就是零。

村民代表不断地打电话给我，也有几次来人，希望我能够想办法让施工停下来。我当然知道，项目建设如果能够停止的话，村民们就有了筹码，开发商和政府就会有足够的压力和村民们商量、谈判。反之，工程建设不停止，开发商和政府就不会有压力，一旦开发完成，官司也就很难打了，而且，打赢了也会无济于事。

可是，我又有什么办法呢？虽然，《行政复议法》第21条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”《行政诉讼法》第44条也规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”理论上来说，行政复议和行政诉讼阶段，都可以申请具体行政行为的停止执行。但是，我相信仅仅依靠这两条规定停工行政行为执行的，估计没有先例。我甚至决定放弃尝试。

我只能跟村民代表说，只要我们的官司能够胜诉，或者敢于政府足够压力，事情还是有望解决的。譬如，另外，给村里一块差不多的土地等等。而根据他们陈述的事实，本案是肯定有希望的。

就这样，我承受着极大的心理压力，开始了复议和诉讼历程。

下面针对新昌县国土资源局、新昌县规划局、新昌县人民政府展开的官司，分别进行叙述。

状告国土资源局

2010年11月19日，我代理219位村民向新昌县国土资源局申请公开该局和竟得人签订的国有土地使用权出让合同（国有建设用地使用权出让合同）、国有土地使用权证（国有建设用地使用权证书），要求将上述材料的复印件邮寄给作为代理人的我。

我在《政府信息公开申请书》的最后部分特别注明“由于涉案地块系申请人所属村留用地，开发公司占有的3885平方米又与所属村留用地其余留用地相邻，因此上述信息与所属村存在法律上的利害关系，村共有18岁以上村民320位，申请人219位已经超过半数，有权以自己名义提出申请。”

2010年12月2日，新昌县国土资源局寄来一份《依申请公开政府信息告知书》：

 

……根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。鉴于此，要求你们向我单位提供对所申请信息的特殊需要，以便我单位能依法受理你们要求公开政府的申请。

 

由于，在我们递交的《政府信息公开申请书》中已经明确，村民们和申请公开的政府信息有利害关系，对此要求，我未予理会。

之后，新昌县国土资源局就没有了进一步反应。

2010年12月27日，我代理村民们向绍兴市国土资源局提出复议申请，请求责令新昌县国土资源局限期以村民们提出的方式公开信息。

绍兴市国土资源局受理后，于2011年3月1日作出绍市土资复决字[2010]19号行政复议决定，复议决定认定“申请人因不服被申请人于2010年12月2日作出的政府信息公开告知书，向本机关申请行政复议申请，要求被申请人以申请人提出的方式公开政府信息。”结论是：“维持被申请人于2010年12月2日作出的政府信息公开告知书行为。”

这样的行政复议决定，显然是不合法的。首先，村民们不是因为不服新昌县国土资源局2010年12月2日作出的政府信息公开告知书提出复议申请的，而是针对新昌县国土资源局不公开信息提出复议申请的。其次，对于要求新昌县国土资源局以村民们提出的方式公开政府信息的复议请求，绍兴市国土资源局没有回应。

不过，因为行政复议决定作出的“维持”决定，我决定直接起诉新昌县国土资源局。《行政诉讼法》第25条规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”尽管，绍兴市国土资源局维持的并非是“原具体行政行为”，本案也不存在“原具体行政行为”，村民们提出复议申请的对象或者说原因，是新昌县国土资源局的不作为。

只是行政复议决定既然出现了“维持”两字，就很难定位为“复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”起诉绍兴市国土资源局，法院恐怕是不会受理的。

2011年3月7日，我代理村民们向新昌县人民法院提起诉讼，请求判令新昌县国土资源局限期以村民们提出的方式公开申请公开的信息。

2011年3月14日，新昌县人民法院立案电话联系后，传真过来一份《申请异地管辖告知书》：

 

这自然是我求之不得的。我非常感谢新昌县人民法院努力坚持底线的努力。尽管，这种努力在现在的司法环境下，肯定也起不了多少作用，但这种努力依然让人由衷地产生敬意。不管怎么说，异地管辖多少总能给行政机关制造一些压力，多少总有利于事情的解决。

于是，新昌县人民法院将起诉材料移交到了绍兴市中级人民法院。2011年3月31日，绍兴市中级人民法院作出（2011）浙绍行他字第10号行政裁定，指定本案由诸暨市人民法院管辖。

直到2011年5月11日，诸暨市人民法院才发出受理案件通知书，受理本案。由于其中3人身份无法核实，人数变成了216人。

2011年7月20日，诸暨市人民法院公开开庭审理本案。大概有50几位原告参加了旁听。

庭审的焦点集中在两点：

一、被告是否履行了政府信息公开的法定职责？

被告代理人认为，被告收到原告政府信息公开申请书后，根据《政府信息公开条例》第13条规定，要求原告说明“特殊需要”，已经履行了法定职责。

我认为，所谓履行法定职责，应该作出一个最终答复，被告接到原告政府信息申请后，只是以告知书形式要求说明“特殊需要”，在原告没有回应的情况下，并没有作出最终答复，已经构成了不履行法定职责。我打比方说，被告的告知书相当于法院立案审查的补正通知书，起诉人认为无需补正或者在指定期限内没有补正的，法院仍然应该受理或者作出裁定不予受理。

二、被告要求原告说明申请信息“特殊需要”的告知书，是否合法？

被告代理人认为，《政府信息公开条例》第13条规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”国务院办公厅《关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第14条更加明确：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；”因此，被告要求原告说明申请信息的“特殊需要”，符合法律规定。

我则提出，《政府信息公开条例》第13条、国务院办公厅《关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第14条的精神是非常清楚的，就是为了防止公民滥用申请政府信息公开权利，也就是说，该两个条文的适用范围是，政府信息本身与申请人没有关系，因此申请人必须说明申请政府信息的“特殊需要”，能够作出合理说明的，政府才予以提供。但是，本案情况不同，原告申请的政府信息与他们的切身利益有关，这一点原告在政府信息公开申请书中作了明确的说明。因此，本案不属于《政府信息公开条例》第13条、国务院办公厅《关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第14条调整的范围。何况，原告只有在取得相关信息后，才能决定是否以及如何采取进一步行动，在取得相关信息前也无法明确进一步的用途。

庭审结束后，审判长当即主持了和解，被告同意原告在说明特殊用途后，提供国有建设用地使用权出让合同和国有建设用地使用权证书。我的理解是，只要原告同意撤诉，被告就同意提供。审判长征询我的意见，我表示很难向村民们解释清楚，审判长当场问村民们是否同意。可是，村民们情绪很激动，要求法庭解决的是，政府未经村民们同意将土地拍卖以及土地出让金又还给开发商的行为。和解无法进行。

2011年7月26日，诸暨市人民法院作出（2011）绍诸行初字第17号行政判决，驳回原告要求责令被告限期公开其申请公开的政府信息的诉讼请求：

 

……根据上述规定，本案被告在接到原告要求政府信息公开的申请后，即对该申请是否符合上述“三需要”进行了审查，并在审查后在法定期限内以告知书形式书面答复原告补充说明用途以便受理原告的申请，其并未作出拒绝公开的决定，故被告履行职责的行为并未违反法律法规的规定。综上，原告的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。

 

2011年8月4日，我代理当事人向绍兴市中级人民法院提起上诉。

同年9月14日，本案主审法官召集双方当事人询问案情或者称谈话，上诉人只来了5位村民。吕伯钧说是去旅游了。我感到很意外，是好事是坏事，我不敢断言。

2011年9月22日，绍兴市中级人民法院作出（2011）浙绍行终字第43号行政判决：

 

本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第（十四）规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；……”据此，本案被上诉人在接到上诉人申请后，以告知书形式要求上诉人说明“特殊需要”并无不当。在未收到上诉人回复的情况下，被上诉人未做出进一步决定，程序上存在瑕疵，本院予以指正。但上诉人起诉要求责令被上诉人限期公开其申请政府信息，缺乏事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

 

显然，终审判决和一审判决意思截然相反。一审判决认为，没有作出拒绝公开决定，就没有违法。言下之意，就是作出拒绝公开决定，就是违法的。终审判决却认为，没有作出决定是错误的。言下之意，是应该作出拒绝公开决定。当然，我个人认为一、二审判决都是错误的。

说几句题外话，新昌县国土资源局要求村民们补正，村民们未予理会，新昌县国土资源局即不再作出进一步决定，新昌县国土资源局这一无理做法与《政府信息公开条例》规定的欠缺有关。

《政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”但对申请人不更改、补充的，譬如，申请人认为无需补正的，行政机关应该怎么处理，是否应该作进一步却没有规定。《行政许可法》第三十二条也有类似情形：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：　　（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；”对于申请人不补正的，应该怎么处理也没有规定。这样的规定，其实透露着公权力的骄傲，立法者没有意识到它们要求补正的决定是错误的。

更加极端的是，《行政复议法实施条例》第29条和《反垄断法》第24条规定，直接将申请人不补正的视为放弃申请或者视为未申报。《行政复议法实施条例》第29条规定“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”《反垄断法》第24条规定“经营者提交的文件、资料不完备的，应当在国务院反垄断执法机构规定的期限内补交文件、资料。经营者逾期未补交文件、资料的，视为未申报。”

相应地，台湾地区《政府信息公开法》第十一条规定“申请之方式或要件不备，其能补正者，政府机关应通知申请人于七日内补正。不能补正或届期不补正者，得径行驳回之。”台湾地区诉愿法第七十七条规定“诉愿事件有左列各款情形之一者，应为不受理之决定：一、诉愿书不合法定程序不能补正或经通知补正逾期不补正者。”就比较严谨。

状告规划局

2010年11月19日，我代理村民们向新昌县规划局申请公开涉案项目建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，要求将复印件邮寄给我。

新昌县规划局接到申请后，通知我们两位代理人凭律师执业证、律师事务所介绍信及委托书等到该局查询。我们未予理会。《政府信息公开条例》第26条明确规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”新昌县规划局的要求不符合法律规定。

但是，新昌县规划局没有进一步反应。

2010年12月27日，我代理村民们向绍兴市规划局提出复议申请，请求责令新昌县规划局限期以村民们提出的方式公开信息。

很快，2010年12月31日，新昌县规划局将建设用地规划许可证和建设工程规划许可证复印件寄给了我。

2011年1月4日，绍兴市规划局受理本案。显然，这是绍兴市规划局和新昌县规划局商量的结果。绍兴市规划局认为新昌县规划局应当按照村民们的要求提供建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，要求新昌县规划局履行职责。同时，又答应在新昌县规划局提供建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后，再受理村民们的行政复议申请，这样就可以避免新昌县规划局在行政复议中遭受败局，因为《行政复议法实施条例》第48条规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；”

之后，绍兴市规划局打电话给我，说新昌县规划局已经提供了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，我们是否可以考虑撤回复议申请。我婉言拒绝了。理由无非还是那些理由。

2011年中月28日，绍兴市规划局作出绍市规复决字[2011]1号行政复议决定，驳回行政复议申请。

2011年1月5日，我代理村民们针对新昌县规划局核发地字第330624200900030号建设用地规划许可证和建字第330624200900242号建设工程规划许可证行为，向绍兴市规划局提出复议申请，请求予以撤销。两份行政复议申请书阐述的主要理由都是前置的土地批文不合法。行政复议申请书特别明确，因为涉案地块与原告所属村留用地剩余留用地相邻，规划许可行为涉及了相邻权，因此与所属村农民集体存在法律上的利害关系，村共有18岁以上村民320位，原告219位已经超过半数，有权以自己名义提出申请。

同年1月12日，绍兴市规划局受理本案。3月10日，作出绍市规复决字[2011]2号、3号行政复议决定。

2号行政复议决定，是针对核发建设用地规划许可证行为的，结论如下：

 

本机关认为，水岸华府项目用地为经拍卖出让的国有土地，《建设用地规划许可证》（地字第330624200900030号）是在该幅国有土地上依据土地出让合同及其约定的规划条件和其他相关条件作出的，而申请人在行政复议申请书中所称的法律关系实际上是土地征收的法律关系，与水岸华府项目的规划行政许可不存在法律上的利害关系。鉴此，本机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八和第四十八条之规定，决定如下：

驳回申请人张○○等219人的行政复议申请。

申请人如不服本行政复议决定，可以在收到本行政复议决定书之日起十五日内向新昌县人民法院起诉。

 

这一复议决定，我总感到是新昌县规划局到绍兴市规划局汇报的结果。新昌县规划局汇报称，村民们想解决的问题是土地征收问题，其实跟规划没有什么关系。于是乎，绍兴市规划局就作出了上述复议决定。

3号行政复议决定，是针对核发建设工程规划许可行为的。内容大同小异。

2011年3月17日，我代理村民们针对上述两个行政复议决定，向人民法院提起诉讼，请求撤销绍市规复决字[2011]2号、3号行政复议决定，判令其重新作出复议决定。

不过，我没有按照行政复议决定书所教示向新昌县人民法院起诉，而是起诉到了越城区人民法院。《行政诉讼法》第17条规定“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”绍兴市规划局所在地是绍兴市越城区。不管怎么说，在越城区人民法院起诉，绍兴市规划局和新昌县政府方面压力肯定会大一些。

越城区人民法院3月28日受理本案。同年5月27日，公开开庭审理。10来个村民参加诉讼和旁听。老吕告诉我，他们知道，这起案件并不重要。

为了证明原告与本案具有法律上的利害关系，我在法庭上出示涉案地块图纸示意图。

被告代理人提出异议，认为示意图所反映的内容没有相关的机关来确认留用土地的位置、面积以及留用土地与本案涉及的规划许可的拍卖土地之间的关系，故不能证明原告与新昌县规划局作出行政许可具有法律上利害关系。

被告代理人是律师。我不能不承认，有时与律师对簿公堂并不是一件开心的事情。律师在庭审陷入被动时，就会暴露出职业习惯，喜欢肆无忌惮地扯皮、扯蛋。根据庭审中被告提供的材料，绍兴市规划局作出驳回复议申请决定时，还是经过那位代理律师审批的，他自然就更失去了理性地辩论的心态。

我进行了连续的反击。我提出，首先，涉案土地和村其他土地关系就如示意图所示，原告不可能将土地搬到法庭里来，被告不确认，就需要法庭去勘验，法庭勘验不需要原告申请，是否必要请被告考虑。其次，原告申请行政复议时，也是以涉及相邻权作为理由提出的，也提供了示意图，到底是否相邻，是被告在复议程序中应该解决的问题。可是，被告并没有要求原告就这方面进行补正。再次，涉案地块，也就是新昌县规划局核发建设工程规划许可的地块，和原告所属村集体土地是否相邻，通过明确建设用地规划许可证的内容就足以确定，因为建设用地规划许可证很重要的内容之一就是确定“用地范围”。而明确这一点显然是被告的责任。

由于被告代理人依然坚持自己的观点，同年6月9日，法庭再次公开开庭审理本案。法庭依职权调取了绍兴市中级人民法院（2011）浙绍行初字第8号案的庭审笔录，那是本案原告不服新昌县人民政府批准出让涉案地块土地决定提起诉讼的案件（下文再予详述）。在庭审笔录中，新昌县人民政府明确涉案土地属新昌县七星街道下三溪村村民委员会的留用地。

对此，我表示没有异议。被告代理人则依然坚持，是否系留用地应该由相关的证据进行佐证，对真实性无法确认。

本案审判长是越城区人民法院行政审判庭庭长王棣。这是一位老资格的行政庭庭长。庭审后，他主持协调，说让绍兴市规划局受理案件，村民们则撤回起诉。我说，很困难，村民们的目的不是为了绍兴市规划局受理复议申请，而是希望解决问题。

王庭长说，他知道我分别向提起那么多诉讼，无非是想借助于多个法院合力促使新昌县人民政府解决问题。此时，有三家法院，绍兴市中级人民法院、诸暨市人民政府、越城区人民法院，羁束着本案相关联行政诉讼。王庭长似乎也很有信心。是啊，难道集三家法院的合力，还无法说服一个县级人民政府？

6月9日，第二次开庭，同样只来了10来位村民。第一次庭审后，我希望期更多村民关心事情的进展，以引起法院和政府的重视。我的话并没有起到作用。我一直很难理解他们此前的多年的上访是如何坚持下来的。

2011年6月17日，越城区人民法院作出（2011）越行初字第19号、第21号行政判决，两份判决的理由和结果是一样的：

 

本院认为，本案中新昌县规划局作出的建设用地规划许可决定所涉土地已由新昌县人民政府确认为新昌县七星街道下三溪村村民委员会国国家建设需要实施征地后的留地。关于实施征地后给村集体组织的留地，浙江省国土资源厅于2006年下发《关于进一步规范村级安置留地管理的意见》，其中规定，村级安置留地的开发利用，要严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，由村民会议依法讨论决定。实施具体建设项目的，其土地所有权性质可保留农村集体所有，办理集体土地使用手续；也可通过征收变更为国有土地，办理国有土地使用权出让手续。对因政府实施经营性用地出让涉及村级安置留地的，应予以征收。并在此基础上按照本地经营性用地的平均出让价格水平，给予相应补偿，或者回购开发项目中的部分商业、办公用房返还给农村集体经济组织，以实现安置留地返还收益的“物业化”，为农村集体经济组织租赁经营活动提供优惠可靠的不动产来源。村级安置留地收益属农村集体经济组织所有，乡镇等其他任何单位不得截留或变相截留。村级安置留地收益的使用事宜，必须由村民会议依法讨论决定，主要用于被征地农民基本生活保障、安置留地项目及村公益设施的建设。浙江省国土资源厅的上述意见，虽为规范性文件，但未与法律、法规或规章抵触，故可以作为本案处理的参考。参考上述有关留地的管理意见，村级安置留地的开发利用，由村民会议依法讨论决定，收益主要用于被征地农民的基本生活保障、安置留地项目及村公益设施的建设，而本案中，新昌县规划局作出的建设用地规划许可决定所涉土地涉及新昌县七星街道下三溪村村级集体经济组织留地，故该土地的开发利用，与新昌县七星街道下三溪村村级集体经济组织具有利害关系。原告张○○等214人，作为新昌县七星街道下三溪村村级集体经济组织成员，且上述土地开发利用的收益也涉及其基本生活保障，同时原告人数超过新昌县七星街道下三溪村村级集体经济组织成年成员的半数，故可以作为原告起诉。综上所述，被告绍兴市规划局认为原告张渭江等人与新昌县规划局的建设用地规划许可行为没有利害关系，认定错误，其依照《中华人民共和国行政复议法实施条侧》第二十八条、四十八条的规定所作出的驳回原告复议申请的决定，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定，判决如下：

一、撤销被告绍兴市规划局作出的绍市规复决字（2011）2号行政复议决定；

二、责令被告绍兴市规划局对原告张○○等214人提出的行政复议申请重新作出复议决定。

 

可见，即使在绍兴市规划局面临败诉的情况下，协调也未能成功。收到这种胜诉判决书，我的心情与其说是高兴，倒不如说是沉重。

坦率地说，我个人认为，这两份判决结论是不正确的，村民们与申请行政复议的核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证行为具有法律上的利害关系，理由应该是涉及了村集体土地的相邻权。核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证行为与村则是没有法律上的利害关系，因为此时留用地已经拍卖出让，如何开发如何收益只跟受让土地使用权的开发商有关。虽然村和开发商签订了联合开发协议，那也是村拿土地拍卖款和开发商合作引起的法律关系，和新昌县人民政府批准土地出让行为无关。

绍兴市规划局没有上诉，而是在判决书生效后，于2011年8月16日履行了生效判决，维持了核发建设用地规划许可证行为和核发建设工程规划许可证行为。

维持理由特别简单，摘录了法律条文内容，认定《建设用地规划许可证》（地字第330624200900030号）是依据该幅国有土地上依据土地出让合同及其约定的规划条件和其他相关条件，根据《城乡规划法》第38条第2款规定作出，符合法律规定。认定建设工程规划许可证（建字第330624200900242号）是依据该幅国有土地使用的有关证明文件、规划条件及其他相关条件，审核建设工程规划设计方案，经规划公示等程序后，根据《城乡规划法》第42条第2款规定作出的，符合法律规定。

2011年8月22日，我代理村民们直接针对核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证行为，向人民法院提起诉讼。这次，根据《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》第2条规定，认为本案不适宜由新昌县人民法院管辖，直接向绍兴市中级人民法院提起诉讼。

绍兴市中级人民法院接到起诉材料后，电话通知我，要我说明为什么新昌县人民法院不适宜管辖，而向中级人民法院起诉。我写了个理由给绍兴市中级人民法院：“本案系人数众多的集团诉讼，而且与此相关的，张○○等213人不服新昌县人民政府批准下三溪留地地块拍卖的行政行为行政争议一案，也在法院羁束。”

绍兴市中级人民法院指定诸暨市人民法院管辖。2011年10月12日，诸暨市人民法院受理本案。这起案件后来没有开庭审理。

接下来，叙述本起行政纠纷的核心案件。

状告县政府

2010年11月19日，我代理村民们向新昌县人民政府申请公开批准涉案地块招标拍卖挂牌出让方案批文。

2010年11月26日，新昌县人民政府寄来一份告知书，内容是这些村民身份证登记的居住地不一致，要求我们提供这些村民的户籍证明：

 

我统计了一下，219位申请政府信息公开的村民，2人身份证登记为新昌县西岭乡下三溪村，167人身份证登记为新昌县城关镇下三溪村，45人身份证登记为新昌县七星街道下三溪村。

原因是，前些年经历了西岭乡撤并为城关镇、城关镇变更为七星街道。这些是新昌县人民政府应该认知的事实，申请政府信息公开的村民的身份证足以证明他们是新昌县七星街道下三溪村村民，无需再提供户籍证明。

但是，这次申请的出让方案批文，是我们需要的关键的信息，我不想节外生枝，我让村民代表到七星派出所去打户籍证明，结果正如意料的，派出所拒绝出具证明。

2010年12月3日，我回复新昌县人民政府，认为无需户籍证明。同时，说明了派出所拒绝出具证明。提出，如果新昌县人民政府认为需要，请向派出所调查。

之后，新昌县人民政府没有了进一步答复。2010年12月27日，我代理村民们向绍兴市人民政府提出复议申请，请求新昌县人民政府限期公开信息。

2010年12月29日，我收到了新昌县人民政府寄来的涉案地块土地出让方案批文，批文名称是《新昌县建设用地审查意见表》。这自然是绍兴市人民政府法制办和新昌县人民政府商量的结果。《新昌县建设用地审查意见表》显示，涉案地块是2008年8月27日新昌县人民政府批准下拍卖的。

尽管我们拿到了批文，但没有撤回行政复议申请。2011年3月2日，绍兴市人民政府作出绍市府复决字[2011]1号行政复议决定，维持新昌县人民政府公开政府信息行为。

2010年12月30日，我代理村民们向绍兴市人民政府提出复议申请，请求撤销新昌县人民政府批准涉案土地拍卖的行政行为。

这种行政复议申请，可谓波澜不惊。我也并没有抱什么希望。之所以先申请行政复议，更多的只是为了接下来向法院起诉，能够比较顺利地获得受理。　　　　

2011年3月2日，绍兴市人民政府作出绍市府复决字[2011]2号行政复议决定，维持新昌县人民政府批准土地出让方案行为。

2011年3月7日，我代理村民们向绍兴市中级人民法院提起诉讼，请求撤销新昌县人民政府批准下三溪留地地块拍卖的行为。

4月7日，绍兴市中级人民法院受理本案。5月3日，新昌县人民政府向法院递交了答辩状和证据材料。

同年5月18日，绍兴市中级人民法院公开开庭审理本案。来了60多位村民参加旁听。他们认为这起案件比较重要。

法庭上，被告代理人为了证明新昌县人民政府批准土地出让方案是合法的，共出具了17组证据。

其中7组是浙江省人民政府批准将涉案集体土地征收为国有的批文、当地政府的报批材料，譬如征地协议等，以及浙江省人民政府批准后，征收土地方案的组织实施情况，譬如，征地补偿安置方案等。这一组证据证明土地已批准征收为国有，并且征收土地方案已经组织实施完毕。对此，村民们没有异议。

另有7组是新昌县人民政府批准涉案土地使用权拍卖后，新昌县国土资源局具体实施情况。譬如国有建设用地出让公告、出让须知，报名表、成立确认书、国有建设用地使用出让合同等。这一组证据反映了新昌县人民政府批准土地出让方案已经实际执行了。是人民法院在裁决时应该考虑的。

关键证据共3组，新昌县人民政府提供的证据清单中排列次序是8、9、10。证据8：1、（新）土经挂[1]建设用地项目呈报材料、新昌县建设用地审查意见表、具体建设项目用地申请表；证据9：下三溪村要求拍卖土地的申请报告及附件；证据10、土地估价报告。

其中关键中的关键是证据9，村民代表会议决议，针对的事实是，土地拍卖出让有没有经过村民代表会议决议通过。

新昌县人民政府出示了两份村民代表会议决议纪录：

 

我提出了如下质证意见：

2008年7月24日那份：1、系复印件；2、关键内容，即留用地拍卖内容有涂改，且前后句不通，明显是后加的；3、共13位村民代表签名，7位到庭，都认为，留用地拍卖并没有在那次会议上讨论、表决。

2008年9月18日那份；1、系复印件；2、两份笔录比较，可以看到这份签名系复印7月24日的；3、足以说明新昌县国土资源局当时就已经认识到2008年7月24日那份存在问题。

被告代理人的抗辩观点是，涂改和语句不通，是因为村民代表会议记录人文化程度不高。我的反驳意见是，法庭审查的是被告批准土地出让方案行为是否合法，被告工作人员文化程度应该不低。并且认为，正因为村民们文化程度不高，新昌县人民政府或者具体操办的新昌县国土资源局更应该充分考虑到现在农村情况的复杂性，认真把关，耐心引导村民们。

被告代理人还反复提出，既然集体土地已经被批准征收为国有土地，集体土地所有权人即村农民集体就只有取得征地补偿费的权利，土地使用权拍卖与村农民集体没有法律上的利害关系，因此原告没有诉讼主体资格。对此，我没有多作辩论，本案涉案的是村留用地，被告批准留用地拍卖，怎么可能跟村农民集体没有法律上的利害关系呢？

2011年7月4日，绍兴市中级人民法院作出（2011）浙绍行初字第8号行政判决：

 

本院认为：

一、关于原告的诉讼主体资格。原告系下三溪村村民，涉案土地曾被政府确认为下三溪村留用地，这一事实原、被告双方均无异议，而原告所在村共有321名成年村民，其中有村民216人起诉，已经超过该村成年村民的三分之二以上，具有原告的主体格。

二、原告与批准拍卖行为有否法律上的利害关系。由于留用地是农村中的政策性措施，其设立的目的是用于发展被征地农村集体经济，保障和提高农民生活，故留用地的使用、处置以及收益直接涉及到农民的切身利益。根据浙土资发(2006)23号《关于进一步规范村级安置留地管理的指导意见》规定：“村级安置留地的开发利用，要严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，由村民会议依法讨论决定，实施具体建设项目的，其土地所有权性质可保留农村集体所有，办理集体土地使用手续，也可通过征收变为国有土地，办理国有土地使用权出让手续。”由此，本案涉案土地虽然已经依法征收为国有，但其留用地性质并未因土地所有权的变更而改变，对其处置、收益等仍与村民切身利益相关，而本案被诉的批准拍卖的行为，正是对该块留用地使用的处置，故应认定本案原告与拍实行为有法律上的利害关系。

三、被告的拍卖行为是否合法。根据《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十一条第(一)项的规定，在对已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，具体建设项目用地按照“二公顷以下的建设项目用地，由县（市）人民政府土地行政主管部门审核，报同级人民政府批准，”本案涉及土地已被依法征收为国有，并办理农转用手续，被告批准涉案土地的拍卖符合法律规定。原告对本案涉案土地已被征收为国有的事实并无异议，其理由主要是认为政府处置留用地的行为未得本村村民同意。从目前证据看，涉案土地在批准拍卖之前，新昌县七星街道下三溪村村委会向新昌县国土资源局申请拍卖涉案土地，并提交了下三溪村村民代表三分之二以上的代表签名同意的会议记录。原告虽然对会议记录的真实性提出异议，但未提供相关证据予以证实，其理由本院不予采信。

综上，被告批准涉案土地的拍卖符合法律规定，原告的起诉无事实和法律依据，应予以驳回。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告要求撤销被告新昌县人民政府批准下三溪村留用地地块拍卖的行政行为的诉讼请求。

 

在判决之前，绍兴市中级人民法院曾经设法进行协调。可惜，没有成功，绍兴市中级人民法院只好作出判决。

联合三家法院之力，仍然无法让一个县级政府低头。我感到很痛心。但这就是行政诉讼的现实环境。

2011年7月8日，我代理村民们向浙江省高级人民法院提起上诉。上诉状陈述的理由集中在一点，认为原词“从目前证据来看，涉案土地在批准拍卖之前，新昌县七星街道下三溪村村委会向新昌县国土资源局申请拍卖涉案土地，并提交了下三溪村村民代表三分之二以上的代表签名同意的会议记录。原告虽然对会议记录的真实性提出异议，但未提交相关证据予以证实。”不能成立，《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此，会议记录的真实性应该由被上诉人新昌县人民政府举证来证明，其提供的2008年7月24日和9月18日两份村民代表会议纪录存在的问题显而易见（如上文所述）。

　　2011年8月30日，浙江省高级人民法院公开开庭审理本案。本案由惠忆法官担任审判长，马惟菁法官担任主审，给本案的解决带来了更大的希望。

庭审焦点和一审并没有区别，二审更加集中地询问了两份村民代表会议纪录是否是复印件的。

对此，被上诉人代理人承认是复印件。新昌县人民政府在法庭上出示的是新昌县国土资源局的原始档案。不过，新昌县国土资源局保存的村民代表会议纪录，本身就是复印件。

我提出，复印件自然不能单独作为定案的依据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第71条第5项明确规定，“无法与原件、原物核对的复制件或者复制品”，不能单独作为定案依据。同时，同一条文第6项还规定，“经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料”，不能单独作为定案依据，本案村民代表会议纪录还经过了改动。

本案合议庭坚持了原则。新昌县人民政府只能着力解决问题。

2011年10月25日，我接到村民代表的电话，说开发商已经将2400多万元还给了村委会，希望我向法院撤诉。我表示需要他们过来，当面签名委托我撤诉。涉及如此人数众多的集团诉讼，我不能不有所顾虑，光凭一个电话肯定是不行的。

村民代表没有过来，而是他们向法院提出了撤诉申请。2011年10月31日，诸暨市人民法院作出了（2011）绍诸行初字第43号行政裁定，准许村民们撤回起诉。大概一个月，浙江省高级人民法院也作出了（2011）浙行终字第159号行政裁定，准许村民们撤回起诉。

本案总算得到了圆满解决。

有两点有必要进行交待，也许读者们看了本篇办案手记，认为对解决问题起到实质作用的是起诉新昌县人民政府批准土地出让方案的案件，起诉规划局和国土资源局的案件是多此一举。我并不这么认为，代理行政案件，想毕其功于一役，是极其困难的。很多案件都需要有个不断加温的过程中。起诉国土资源局和规划局，尤其是起诉绍兴市规划局，而且由诸侯市和越城区人民法院管辖，新昌县政府要保证不败，总是需要投入必要精力的。然后，再起诉新昌县政府，政府再去活动就疲劳了，而且有些人可能还会不好意思，毕竟人性是有极限。何况，这些诉讼，渐渐地为我们凝聚了不少人气。如果只起诉新昌县人民政府批准拍卖土地方案，新昌县人民政府集中所有的力量，到绍兴市中级人民法院和浙江省高级人民法院活动一次，事情结局到底会怎样，恐怕很难说。

另外，到了本案诉讼的后阶段，村民们又开始到北京进行过上访。村民代表还让我看了国家信访局的批条，将村民们反映的问题转送到了浙江省信访局。上诉到本案的解决，又起着什么作用，我也不得而知。