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如何正确处理违法建设行为?

 

【裁判要点】

1.对乡、村庄规划区内未经许可进行建设的违法建设,行政机关应当在查明事实的基础上,依据法律规定的相应程序,对违法建设的行为人作出相应处理决定后,方能进入执行程序。

2.人民法院在行政机关未提供合法有效证据的情况下,不应直接对行政相对人行为的违法性作出认定。

 

北京市第三中级人民法院

行政判决书

2016)京03行再2

再审申请人(原审原告)宋长征,男,19591216日出生。

委托代理人黄占启,北京市时雨律师事务所律师。

被申请人(原审被告)北京市平谷区山东庄镇人民政府,住所地北京市平谷区山东庄村西。

法定代表人:崔成立,镇长。

委托代理人赵如利,男,北京市平谷区山东庄镇人民政府土地规划科科长。

委托代理人崔春辉,北京市方桥律师事务所律师。

再审申请人宋长征因要求确认被申请人北京市平谷区山东庄镇人民政府(以下简称山东庄镇政府)强制拆除行政行为违法一案,经北京市平谷区人民法院(2015)平行初字第60号行政判决,双方均未上诉,发生法律效力。宋长征不服,向本院申请再审。本院于2016630日作出(2016)京03行申3号行政裁定,提审本案。本院依法组成合议庭,依法公开开庭审理了本案。再审申请人宋长征及诉讼代理人黄占启,被申请人山东庄镇政府之诉讼代理人崔春辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015527日,山东庄镇政府将宋长征所建位于北京市平谷区山东庄镇北屯村南大坑北沿的建筑物(以下简称涉案建筑物)进行了强制拆除。

宋长征不服,向一审法院起诉,请求依法确认山东庄镇政府的拆除行为违法。山东庄镇政府辩称,宋长征自2012年起连续三年在违法建设卫片检查中被发现建设违法建筑,其未依法取得乡村建设规划许可证,擅自在平谷区山东庄镇北屯村南违法建设,违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条的有关规定。虽然宋长征与村委会签订协议,承包土地合法,但在耕地上建设房屋违法。故山东庄镇政府于20148月向其发出了限期拆除通知书和强制拆除通知书。宋长征未自行拆除,故山东庄镇政府依据《土地管理法》、《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《平谷区禁止违法占地违法建设若干规定》等法律法规,于20155月对其违法建设进行拆除,适用法律正确,程序合法。故,请求法院驳回宋长征的起诉。

在原审诉讼期间,山东庄镇政府提供了如下证据,用以证明被诉行政行为合法:1.整改通知书及送达回证;2.责令停止土地违法行为通知书及送达回证;3.京平山政限拆字[2014]001号限期拆除通知书(以下简称“1号拆除通知书”)及送达回证,证明山东庄镇政府责令宋长征限期拆除违法建设,宋长征未按期拆除,山东庄镇政府履行了限期拆除告知职责,该案限期拆除程序合法,符合程序要求;4.京平山政限拆字[2014]002号限期拆除通知书(以下简称“2号拆除通知书”)及送达回证;5.询问笔录;6.违法建设平面图;7.违法建设影像图及土地利用总体规划现状图;8.平谷区2014年土地变更调查监测图斑情况明细表。山东庄镇政府提交的法律依据为:《城乡规划法》、《北京市禁止违法建设若干规定》。

宋长征向原审法院提交了以下证据,用以支持其诉讼主张:1.非耕地租赁协议书;2.专业承包合同书;3.交费收据;4.照片3张;5.照片1张;6.照片2张;7.2014)平行初字第24号行政判决书(以下简称“24号行政判决”)、(2014)平行初字第69号行政判决书(以下简称“69号行政判决”)。

原审法院认证如下:宋长征提供的证据真实,山东庄镇政府无异议,法院予以采纳;山东庄镇政府提供的证据真实,虽能够证明其执法过程,但无正当理由超过举证期限提供;宋长征对证据56认可,法院予以采纳,对其他证据法院不予采纳。

原审法院经过审理,认定宋长征于1996329日与北屯村委会签订“非耕地租赁协议书”后,未经规划行政主管部门批准开始在涉案地块码磉,并于2013年开始建房,建筑面积400平方米。2012年第三季度土地变更调查监测图斑显示,宋长征在北屯村堆料、石块、沙土。山东庄镇政府认定宋长征建房未取得规划审批手续,于2012322日作出“责令停止土地违法行为通知书”,并于201419日作出 “1号拆除通知书”。经过诉讼,法院作出“24号行政判决”,撤销“1号拆除通知书”。201466日,山东庄镇政府作出“2号拆除通知书”。原审法院经审理,于2014822日作出“69号行政判决”)撤销“2号拆除通知书”。2015527日,山东庄镇政府对宋长征所建上述建筑包括房屋、厂房(未封顶)、磉基进行了强制拆除。

原审法院认为,山东庄镇政府主张宋长征所建建筑物未取得规划手续,系违法建设,应予拆除。宋长征进行建设但未提供规划许可手续,山东庄镇政府认定涉案建筑系违法建设并无不当。本案的审查重点在于强制拆除程序是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第三十四条的规定,山东庄镇政府在法定期限内未提供确凿充分的证据证明其强制拆除程序符合上述强制拆除程序规定。鉴于涉案建筑物已被拆除,不具有可撤销内容,故依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,于2015115日作出(2015)平行初字第60号行政判决(以下简称“60号行政判决”),确认山东庄镇政府强制拆除涉案建筑物的行为违法。

再审申请人宋长征申请再审称:山东庄镇政府作出的强制拆除行为实体及程序均严重违法,原审判决存在认定基本事实不清、证据不足,适用法律错误等情形。理由如下:一、宋长征所建建筑无须取得乡村规划许可,不存在违反《城乡规划法》的相关情形;二、山东庄镇政府前两次作出的限期拆除通知已经被撤销,对申请人不具有法律效力,不能成为执行的最终依据使用;三、山东庄镇政府未向法院提交证明其拆除行为合法的依据,且未作出任何生效法律文书认定建筑物系违法建筑。原审判决认定“涉案建筑系违法建设并无不当”属于认定基本事实不清、证据不足;四、原审判决适用《城乡规划法》明显错误;五、被诉行政行为属于行政处罚,已超过最长的行政处罚期限。综上,请求法院重新审理本案,撤销“60号行政判决”。

山东庄镇政府辩称:我方对原审判决认定拆除行为违法无异议,但申请人认为山东庄镇政府认定其所建建筑为违法建筑没有法律依据是错误的。山东庄镇政府向原审法院提交的证据12对涉案建筑均进行了定性,申请人未提出异议,且调查笔录中宋长征明确表示其建筑未取得审批手续。山东庄镇政府对宋长征所建建筑的违法性质定性准确,履行了调查职责,事实清楚,证据确凿。综上,宋长征的再审请求和理由不能成立。

本院针对宋长征的再审申请、被诉行政行为及“60号行政判决”进行审查,查明山东庄镇政府在两次限期拆除通知被撤销且未作出新的限期拆除通知及强制拆除决定的情况下,迳行实施强制拆除行为。故,以被诉行政行为明显缺乏事实依据和合法性的前提依据,且违反法定程序为由,依照《行政诉讼法》第九十一条第(三)项的规定作出裁定,提审“60号行政判决”。

在再审期间,经过审理,本院查明事实如下:

一、关于涉案土地的租赁情况

1996329日,宋长征(乙方)与北屯村委会(甲方)签订“非耕地租赁协议”,甲方同意将位于南大坑北沿非耕地一块租赁给乙方,双方协议内容记载如下:1、租赁期限30年,自19964月至20264月;2、租赁费(略);3、乙方租赁用途为盖厂房,铁木加工,也可以另行安排;4、甲方不付乙方任何费用;5、乙方不得阻碍洼地用水,保持水流通畅;6、国家占地按国家政策执行。该协议书有甲方北屯村委会的公章及相关负责人的签字,乙方宋长征的签字和手印。

二、关于山东庄镇政府曾经作出的相关行政行为情况

2012322日,山东庄镇政府向宋长征发出责令停止土地违法行为通知书,认定宋长征未经批准,未依法取得乡村建设规划许可证,擅自在山东镇北屯村南建设,责令其停止违法行为。

201419日,山东庄镇政府向宋长征发出“1号拆除通知书”,认定宋长征未经城市规划行政主管部门批准,擅自于20133月在山东庄镇北屯村建房屋,建筑面积400平方米,无乡村建设规划许可证。责令其拆除上述违法建设,清理现场,恢复集体土地原貌。

201466日,山东庄镇政府向宋长征作出“2号拆除通知书”,认定宋长征未经城市规划行政主管部门批准,擅自于20133月在山东庄镇北屯村建设,建筑面积717.12平方米,无乡村建设规划许可证。责令其拆除上述违法建设,清理现场,恢复集体土地原貌。

2014825日,山东庄镇政府向“各承包户、种植户”发出“强制拆除通知书”,决定于同年8308时起依次对该违法建设予以强制拆除。

2015527日,山东庄镇政府对宋长征涉案土地所建建筑包括房屋、厂房(未封顶)、磉基进行了强制拆除。

三、关于原审法院对宋长征起诉上述行政行为的审理情况

针对“1号拆除通知书”,原审法院于2014328日作出“24号行政判决”,认定山东庄镇政府有权查处其辖区内违法建设的法定职责,其在未依法进行立案、调查,在没有询问和告知行政相对人权利义务的情况下作出限期拆除通知,违反法定程序,依法判决撤销“1号拆除通知书”。后,双方均未上诉。

针对“2号拆除通知书”,原审法院于2014828日作出“69号行政判决”,认定山东庄镇政府有权查处其辖区内违法建设的法定职责。认定山东庄镇政府不提供证据,视为被诉行政行为没有相应的证据,依法判决撤销“2号拆除通知书”。后,双方亦未上诉。

四、在本案再审的审理中,山东庄镇政府认可其在强制拆除之前没有作出认定涉案建筑违法的书面决定,拆除行为的依据就是证据1和证据2。在本案原审期间,山东庄镇政府于201587日向原审法院提交的证据均是其作出“2号拆除通知书”之前的证据。

本院再审认为:根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定,本院在提审该案后,适用第二审程序审理。由于宋长征对原审判决认定被诉行政行为程序违法的内容没有争议,故本案将围绕宋长征的再审申请理由和当事人争议的焦点内容,对被诉行政行为的主要证据是否充足进行审查。

根据《城乡规划法》第六十五条的规定,山东庄镇政府对乡、村庄规划区内未经许可进行建设的违法建设依法享有责令停止建设、限期改正,对逾期不改正的,可以拆除的职责。其应当在查明事实的基础上,依据法律规定的相应程序,对违法建设的行为人作出相应的处理决定后,方能进入执行程序。

根据《行政诉讼法》第三十四条的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告的举证责任应包括证明被诉行政行为实体合法的证据,也包括程序合法的证据。

本案中,山东庄镇政府提交的“1号拆除通知书”和“2号拆除通知书”经过诉讼,均被依法撤销,该两份证据不能作为本案的定案依据。山东庄镇政府在明知既没有对宋长征作出新的处理决定,也没有依法进行公告的情况下,于2015527日强行拆除了宋长征的建筑物,该行政行为具有恣意性。

根据宋长征提交的证据1,其承包的土地是“非耕地”,用途为盖厂房或从事铁木加工,或“可以另行安排”。而山东庄镇政府以该宗土地是耕地为由,认为宋长征所建建筑物是违法建设。对上述争议内容,山东庄镇政府在原审诉讼中并未提交相关证据加以证明。虽然,原审判决认为涉案建筑物已被拆除,不具有可撤销内容,以程序违法为由,判决确认被诉行政行为违法的结果并无不当。但是,原审法院在山东庄镇政府并未提供合法有效证据的情况下,直接认定“被告认定涉案建筑系违法建设并无不当”的内容缺乏依据,本院不予支持。

综上所述,山东庄镇政府作出的被诉行政行为主要证据不足,违反法定程序。原审判决认定事实不清,证据不足,依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项、第八十九条第三款、第七十四条第二款第(一)项的规定,判决如下:

一、撤销北京市平谷区人民法院(2015)平行初字第60号行政判决;

二、确认北京市平谷区山东庄镇人民政府于二〇一五年五月二十七日强制拆除宋长征在北京市平谷区山东庄镇北屯村南大坑北沿的建筑物的行政行为违法。

一审案件受理费五十元,由北京市平谷区山东庄镇人民政府负担(于本判决送达后七日内交纳)。

二审案件受理费五十元,由北京市平谷区山东庄镇人民政府负担(于本判决送达后七日内交纳)。

本判决为终审判决。

 

        饶亚东

          

        李迎新

 

二○一六年九月三十日

         



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