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[裁判要旨]

有国家行政职权的机关所作的行政行为,对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权之外的其他权利产生了实际影响的,除《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款所明确排除于人民法院行政诉讼受案范围之外的行为的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

2016)京行终2792

上诉人(一审原告)深圳秦深投资股份有限公司,住所地广东省深圳市罗湖区宝岗路虹桥星座A栋首层A3

法定代表人王元成,董事长。

委托代理人王春娃,女,1957623日出生,户籍所在地陕西省礼泉县。

被上诉人(一审被告)中华人民共和国科学技术部,住所地北京市海淀区复兴路15号。

法定代表人XX,部长。

委托代理人马苗苗,北京华沛德权律师事务所律师。

委托代理人李非,中华人民共和国科学技术部处长。

上诉人深圳秦深投资股份有限公司因不予受理科技项目申请决定一案,不服北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第2442号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人深圳秦深投资股份有限公司(以下简称秦深公司)法定代表人王元成及委托代理人王春娃,被上诉人中华人民共和国科学技术部(以下简称科技部)的委托代理人马苗苗、李非到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014512日,科技部作出不予受理秦深公司项目申请的决定(以下简称被诉决定),内容为:“深圳秦深投资股份有限公司:今年国家重点基础研究发展计划和重大科学研究计划项目申报受理工作已经结束。你单位申报的《海水蓄能电站》项目由于不符合申报要求第三款第3项和第7项的相关规定,根据第四款第6项第3条,项目形式审查不合格,不予受理。感谢你单位对国家重点基础研究发展计划(以下简称973计划)工作的支持”。秦深公司不服被诉决定,向北京市第一中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼,请求法院撤销被诉决定,责令科技部受理涉案项目申请并重新作出书面回复。

一审法院经审理查明,2014220日,科技部在其官方网站上公告了《科技部关于发布国家重点基础研究发展计划(含重大科学研究计划)、国家高技术研究发展计划、国家科技支撑计划2015年度项目申报指南的通知》(以下简称《2015申报通知》)。在该通知中,科技部明确了973计划的含义及该计划的材料报送要求,该计划的申报方式为网上申报和材料报送相结合,该计划的网上申报受理时间为2014315日至417日、材料报送截止日期为2014423日前(以寄出时间为准)等,并附《国家重点基础研究发展计划和重大科学研究计划2015年项目申报指南》(以下简称《2015申报指南》)作为通知附件。201445日,秦深公司在《2015申报通知》中指定的国家科技管理信息系统上,按照该系统要求的格式填写了申请973计划的涉案项目申请书,并提交成功。同月23日,秦深公司将前述涉案项目申请书打印成纸质文件,向科技部邮寄。科技部收到秦深公司寄交的涉案项目申请书后,于同年512日作出被诉决定,并将被诉决定内容发送至秦深公司在国家科技管理信息系统的账户中。

另查,根据科技部在国家科技管理信息系统上设定的973计划项目申请书格式,该计划的项目申请书应包括项目摘要及以下十一项内容:一、立项依据;二、国内外研究现状和趋势;三、拟解决的关键科学问题和主要研究内容;四、预期目标;五、总体研究方案;六、课题设置;七、研究队伍;八、现有工作基础和条件;九、经费预算;十、申报人员签字;十一、申报单位意见。秦深公司在涉案项目申请书的第三项“拟解决的关键科学问题和主要研究内容”部分填写了以下内容:“解决再生能源间断性供电缺陷,使再生能源完全替代化石一次性能源”;在涉案项目申请书的第六项“课题设置”部分填写了“秦深公司项目科研队伍新能源海水蓄能电站项目人数小计10名,老、中、青科技骨干结构合理,实际操作性好、突破力强。人均科技资助强度均在230万元以上。课题负责人长期扎在能源建设科研第一线,善于钻研学习,吃苦耐劳,对农业水利、水电国内外新发现及时关注。至今发明专利授权一项,二项发明专利国内申请,国际‘PCT’均以初审合格”及课题参加人员基本信息、项目预期目标、早期目标等内容;在涉案项目申请书的第七项“研究队伍”部分填写了以下内容:“秦深公司项目科研队伍新能源海水蓄能电站项目人数小计10名,老、中、青科技骨干结构合理,实际操作性好、突破力强。人均科技资助强度均在230万元以上。课题负责人长期扎在能源建设科研第一线,善于钻研学习,吃苦耐劳,对农业水利、水电国内外新发现及时关注。至今发明专利授权一项、二项发明专利国内申请,国际‘PCT’均以初审合格”。

一审法院经审理认为,本案争议焦点在于:一、被诉决定是否属于人民法院行政诉讼的受案范围;二、秦深公司针对被诉决定提起本案诉讼是否超过法定起诉期限;三、被诉决定是否合法。

关于争议焦点一,一审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条之规定,具有国家行政职权的机关所作行政行为,属于人民法院行政诉讼的受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国科学技术进步法》第十条第一款、第十一条第一款规定,国务院领导全国科学技术进步工作,制定科学技术发展规划,确定国家科学技术重大项目、与科学技术密切相关的重大项目,保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调。国务院科学技术行政部门负责全国科学技术进步工作的宏观管理和统筹协调;国务院其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的科学进步工作。《国家科技计划管理暂行规定》第二条、第十八条第(一)、(二)项规定,本规定所称的国家科技计划是指:根据国家科技发展规划和战略安排的,以中央财政支持或以宏观政策调控、引导,由政府行政部门组织和实施的科学研究与试验发展活动及相关的其他科学技术活动。国家科技计划是国家解决社会和经济发展中涉及的重大科技问题、实现科技资源合理配置的重要手段。科技部在国家科技计划管理中的主要职能有:(一)确定计划项目并优选项目承担者;(二)确定计划项目经费额度,并根据合同或任务书确定的额度和时限下达经费。《国家重点基础研究发展计划管理办法》第二条第一款、第六条规定,973计划是以国家重大需求为导向,对我国未来发展和科学技术进步具有战略性、前瞻性、全局性和带动性的基础研究发展计划。科技部负责973计划的组织实施,主要职责是:(一)制定973计划发展规划;(二)制定实施细则及相关管理规定;(三)组建973计划专家顾问组、领域专家咨询组和重大科学研究计划专家组;(四)编制年度工作计划,发布申报指南;(五)建立备选项目库,负责项目申报受理、评审评估、立项、结题验收等工作;(六)负责计划实施过程中的调整、协调、监督等工作;(七)建立国家科技计划管理信息系统。由此可知,被诉决定是科技部行使上述法律和规范性文件赋予的法定职责,对涉案项目申请书进行审核后所作处理决定。该决定内容为不予受理涉案项目申请,导致涉案项目无法进入973计划的评审评估等程序,进而使秦深公司丧失了获得项目立项及经费支持的机会。因此,被诉决定是具有国家行政职权的机关所作行政行为,对秦深公司的合法权益产生了实际影响,且不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款所明确排除于人民法院行政诉讼受案范围之外的行为。被诉决定属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于争议焦点二,一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出,法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,被诉决定未告知秦深公司诉权或者起诉期限,在案亦无其他证据证明秦深公司从其他途径已获知或应当知道诉权或者起诉期限,故秦深公司自知道被诉决定内容之日起2年内向法院提起诉讼均不会超过法定起诉期限。秦深公司自2014520日知悉被诉决定内容,于20151023日提起本案诉讼,未超过法定起诉期限。

关于争议焦点三,一审法院认为,根据前引《国家科技计划管理暂行规定》第十八条第(一)、(二)项、《国家重点基础研究发展计划管理办法》第六条第(二)项、第(四)项、第(五)项之规定,科技部负责973计划的组织实施,包括制定实施细则及相关管理规定,发布申报指南,负责项目申报受理。因此,科技部具有就973计划制定申报指南以细化《国家科技计划项目管理暂行办法》等规范性文件的相关规定,及进行973计划申报受理审查的法定职责。《国家科技计划项目管理暂行办法》第十一条第(五)项、第(六)项、第(八)项规定,国家科技计划项目的项目建议书一般应包括研究内容与预期目标;研究方案、技术路线、组织方式与课题分解;主要研究人员和单位简况及具备的条件。科技部据此制定的《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第三条“组织项目的有关要求”第3点第一款规定,项目下设若干课题,课题下不设子课题。每个课题设1名负责人,项目首席科学家应是课题负责人之一。该条第7点规定,项目申请书需按规定格式编写(编写提纲可在国家科技计划项目申报中心网站下载)。项目申请书一般不超过3万字,不得附加任何个人或学术组织对所申报项目的评价意见。《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第四条“申报与受理程序”第6点第(3)项同时规定:“申请项目有下列情况之一的不予受理:……(3)申请书编写不符合项目组织有关要求”。本案中,秦深公司在涉案项目申请书的第三项“拟解决的关键科学问题和主要研究内容”部分未对该项目的相应内容进行说明;在涉案项目申请书的第六项“课题设置”部分仅填写了该项目的目标、参与人员的身份信息和年龄结构等,未填写就涉案项目设置了哪些课题;在涉案项目申请书的第七项“研究队伍”部分仅就研究人员的总数和年龄结构、性格特点等进行描述,未明确研究队伍的专业领域、科研履历等。因此,涉案项目申请书存在未设置课题、未按规定格式编写等问题,不符合前引《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第三条“组织项目的有关要求”第3点及第7点之规定。科技部依据前引《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第四条“申报与受理程序”第6点第(3)项之规定作出被诉决定,不予受理涉案项目申请正确。秦深公司主张其按照国家科技管理信息系统中规定的格式填写了涉案项目申请,并在该系统中提交成功即为涉案项目申请书已按规定格式编写,但国家科技管理信息系统仅能保证秦深公司在规定格式的相应部分填写了一定文字,不能保证文字内容与规定格式要求填写的内容相对应。秦深公司在涉案项目申请书第三项、第六项、第七项处填写的内容与规定格式的要求并不相符。科技部根据前述内容无法确定涉案项目拟解决的关键科学问题和主要研究内容、课题设置及研究队伍情况,无法对涉案项目进行评审评估。因此,秦深公司的相关诉讼主张缺乏事实及法律依据,不予支持。

此外,2015年度973计划网上申报的受理开始日为2014315日,科技部于该日期前的同年220日在其官方网站上公告了973计划的含义、该计划的申报方式、受理时间及材料报送要求、《2015申报指南》等。收到秦深公司于2014423日寄出的纸质涉案项目申请书后,科技部又于同年512日作出了被诉决定并发送至秦深公司在国家科技管理信息系统的账户中。被诉决定的作出程序正当,且未违反法律、法规的强制性规定。

综上,一审法院认为,被诉决定证据确凿,适用法律、法规正确,符合正当程序要求,应予支持。秦深公司的诉讼理由均缺乏事实及法律依据,其关于撤销被诉决定,判令科技部受理秦深公司涉案项目申请并重新作出书面回复的诉讼请求,不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回秦深公司的诉讼请求。

秦深公司不服一审判决,向本院提起上诉。诉称,海水蓄能电站项目具有重要理论和实践意义,上诉人根据科技部的项目申报指南填写项目申请材料,并按照国家科技管理信息系统中规定的格式填写了项目申请,项目申请书符合形式要求。项目申请书设置一个课题,即海水蓄能电站课题,该设置方式未违反项目申报规定。而且,项目申请是否符合资助条件,不是受理环节处理的事项,是项目申请实体审查的问题。综上,被诉决定违法,一审判决未予纠正错误,请求二审法院撤销一审判决。

科技部答辩认为,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求二审法院驳回上诉,维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。

二审程序中,秦深公司向本院提交了科技部《关于填报国家重点研发计划生物安全关键技术研发重点专项2016年度项目申报书的通知》、“让科技人员合理合法‘名利双收’”报刊文章等材料。本院经审查认为,由于上述材料与本案合法性审查无关,秦深公司认为其属于本案新证据并据此认为被诉决定违法的主张,本院不予支持。

本院认为,一审判决关于本案属于行政诉讼受案范围且并未超过起诉期限的认定,双方当事人在上诉程序中对此没有争议,本院经审查,对一审判决认定意见予以确认。本案的争议焦点,在于科技部认为项目申报形式不合格并据此决定不予受理是否合法。

根据《中华人民共和国科学技术进步法》第十一条第一款规定,国务院科学技术行政部门负责全国科学技术进步工作的宏观管理和统筹协调;国务院其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的科学进步工作。《国家重点基础研究发展计划管理办法》(国科发计[2011]626号)第二条第一款、第六条规定,973计划是以国家重大需求为导向,对我国未来发展和科学技术进步具有战略性、前瞻性、全局性和带动性的基础研究发展计划。科技部负责973计划的组织实施,主要职责是:(一)制定973计划发展规划;(二)制定实施细则及相关管理规定;(三)组建973计划专家顾问组、领域专家咨询组和重大科学研究计划专家组;(四)编制年度工作计划,发布申报指南;(五)建立备选项目库,负责项目申报受理、评审评估、立项、结题验收等工作;(六)负责计划实施过程中的调整、协调、监督等工作;(七)建立国家科技计划管理信息系统。由此可见,科技部作为负责全国科学技术进步工作宏观管理和统筹协调的机关,依法负有组织实施国家科技发展973计划的职责,其中包括制定973科技计划实施细则及相关管理规定,发布申报指南,负责项目申报受理。

按照科技部依法制定的《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第三条“组织项目的有关要求”第3点第一款规定,项目下设若干课题,课题下不设子课题。每个课题设1名负责人,项目首席科学家应是课题负责人之一。该条第7点规定,项目申请书需按规定格式编写(编写提纲可在国家科技计划项目申报中心网站下载)。《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第四条“申报与受理程序”第6点第(3)项同时规定:“申请项目有下列情况之一的不予受理:……(3)申请书编写不符合项目组织有关要求”。本案中,秦深公司在项目申请书“拟解决的关键科学问题和主要研究内容”部分表述了项目研究的意义而没有对该项目要解决的具体科学问题进行说明,在项目申请书“总体研究方案”部分表达了开展项目研究的决心而没有关于项目研究的具体方案,在项目申请书“课题设置”部分填写了项目的目标和参与人员身份信息而没有填写项目设置具体课题情况。因此,涉案项目申请书存在未按要求设置课题、未按规定格式编写等问题,不符合前引《2015申报指南》中“项目申报要求”部分的第三条“组织项目的有关要求”第3点及第7点之规定。科技部据此作出不予受理项目申请的被诉决定,并无不当。由于秦深公司的项目申报材料在形式上明显不符合申报指南的要求,并不涉及项目申请的实体审查问题,科技部也只是以形式审查不合格为由决定不予受理,因此,秦深公司认为被诉决定实际上是对项目申请的实体问题进行审查并据此认为被诉决定违法的主张,本院不予支持。

综上,科技部作出的被诉决定并无不当,一审判决驳回秦深公司的诉讼请求正确,本院应予维持。秦深公司的上诉主张依法不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人深圳秦深投资股份有限公司负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

 

审 判 长  刘 行

审 判 员  支小龙

代理审判员  周凯贺

二〇一六年八月十日

书 记 员  周 晶

 

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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