【裁判观点】

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案系池州百大以池州市政府未按照协议约定履行义务提起的行政协议履约之诉，参照上述规定，对于该案件的审查应当适用诉讼时效，而非适用起诉期限。一、二审法院以池州百大提起本案诉讼超过起诉期限为由驳回其起诉，适用法律不当，依法应予纠正。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申3144号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：池州百大投资置业发展有限公司，住所地安徽省池州市站前区池州碧桂园天湖盛景SP-41#楼101。

法定代表人：吴咏梅，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：陶子润，安徽润领律师事务所律师。

委托诉讼代理人：郭家汉，北京市金洋律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省池州市人民政府，住所地安徽省池州市清风路99号。

法定代表人：操龙灿，该市人民政府市长。

再审申请人池州百大投资置业发展有限公司（以下简称池州百大）因诉安徽省池州市人民政府（以下简称池州市政府）不履行行政协议违法及行政赔偿一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行终1130号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

安徽省池州市中级人民法院一审查明，2004年6月6日，池州市政府所属池州市清溪河环境综合整治工程指挥部（以下简称环境整治工程指挥部）与合肥百货大楼集团百大房地产开发有限公司签订投资框架协议，就合肥百货大楼集团百大房地产开发有限公司投资清溪河整治二期项目进行了原则性约定。为落实投资框架协议的内容，2004年10月27日，环境整治工程指挥部与合肥商业控股百大房地产开发有限公司签订投资协议，就投资内容、投资额、投资补偿及结算方式等进行了具体约定。投资协议签订后，合肥商业控股百大房地产开发有限公司成立了池州百大具体实施投资协议中约定的投资项目，双方按照约定开始履行协议。

2018年元月，受池州市政府委托，安徽省池州市住房和城乡建设委员会与池州百大就投资协议遗留问题进行了多轮磋商，并于2018年元月24日签署《备忘录》，双方达成如下共识：1.池州市政府将未纳入审计的225.2万元投资款在2018年2月支付给池州百大；2.就池州百大提出的前期投资回报问题，双方同意，继续按照池州市政府原会议纪要的精神进行协商，在达成共识后再行结算；3.双方无其他争议。根据该《备忘录》，池州城投公司于2018年2月将225.2万元投资款支付给池州百大。双方此后未能就尚未解决的投资回报争议达成共识。

一审法院认为，本案争议焦点是池州百大的起诉是否超过法定起诉期限。池州百大于2018年11月向安徽省高级人民法院提起民事诉讼，要求池州市政府承担民事赔偿责任。根据行政诉讼法原理，相对人要求行政机关履行法定职责，必须在知道其权利受到侵犯之日起向该行政机关提出或者在提出相关民事诉讼在民事裁判作出并生效后，知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，从生效的民事判决作出之日起计算其行政诉讼的期限。本案池州百大既未在知道其权利受到侵犯之日起的法定时限内向行政机关主张权利，其提起民事诉讼亦未确定其权利是否受到行政机关行政行为的不利影响。行政诉讼法规定行政案件的起诉期限制度，其目的不是限制当事人依法享有的诉讼权利，而是要使行政相对人及时、正当地行使权利，通过法院的审查，使行政机关的行政行为及早处于稳定、合法状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中池州百大诉称池州市政府未实施向其足额补偿南湖沟地块约85亩（含水面）土地以及未向其提供不低于260亩南馨园二期土地的行为，是池州市政府不履行行政允诺的职责行为，池州百大认为该行政允诺的职责已转化为池州市政府的法定职责，也就是池州市政府不履行法定职责；该不履行行政允诺的职责行为具有与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点，应适用起诉期限的规定。而该两个地块的挂牌出让活动池州百大系实际参与并成功竞得该两地块的土地使用权，那么在2005年1月5日、2006年12月4日，池州百大就已经知道了池州市政府不履行法定职责，但是其于2019年1月25日才向一审法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，应予以驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回池州百大的起诉。

池州百大不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。

二审法院认为，池州百大的请求系确认池州市政府不履行《池州市清溪河综合整治二期工程项目投资框架协议书》和《池州市清溪河环境综合整治二期工程项目投资协议书》所载行政允诺的行为违法及行政赔偿，一审法院以超过起诉期限为由，裁定一并驳回池州百大请求确认池州市政府不履行案涉协议违法及行政赔偿的请求，并无不当，依法予以维持。但需要说明的是本案裁定驳回起诉，并不意味着池州百大的合法权益未受损，只是由于池州百大提起的本案诉讼请求不符合法定受理条件，人民法院不予受理，但并不阻碍池州百大调整诉讼请求另行起诉。同时池州市政府亦应当主动、积极的与池州百大协商，妥善处理案涉争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

池州百大申请再审称，其诉讼请求并没有超过起诉期限和诉讼时效。请求撤销一、二审裁定，再审本案。

本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案系池州百大以池州市政府未按照协议约定履行义务提起的行政协议履约之诉，参照上述规定，对于该案件的审查应当适用诉讼时效，而非适用起诉期限。一、二审法院以池州百大提起本案诉讼超过起诉期限为由驳回其起诉，适用法律不当，依法应予纠正。

综上，池州百大的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

本案指令安徽省高级人民法院再审。

审判长　孙　江

审判员　李小梅

审判员　马鸿达

二〇二〇年十二月三十日

法官助理 张雪明

书记员  王  莹