【裁判观点】

人民法院在审理行政协议履行争议案件时，应当针对原告的诉讼请求，对行政机关在诉讼过程中作出的变更、解除行政协议的行为进行合法性审查，并依法作出裁判，以节约司法资源，避免当事人诉累，实质化解行政争议。

【再审裁定书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申2796号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任文彬，男，1960年5月4日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。

委托诉讼代理人：任志国（系任文彬之子），男，1982年11月5日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府。住所地：黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。

法定代表人：张洪义，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：刘延文，该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：李众，该区人民政府法律顾问。

再审申请人任文彬因诉黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府（以下简称铁锋区政府）履行房屋安置补偿协议一案，不服黑龙江省高级人民法院（2019）黑行终592号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

任文彬向本院申请再审称：行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的特定情形下才能行使。变更、解除协议应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。而在本案中，任文彬不存在欺诈、胁迫情形，16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议（以下简称涉案协议）亦无损害国家利益和社会公共利益等情形。铁锋区政府作为行政机关在任文彬起诉履行安置补偿协议后，在诉讼过程中以撤销的手段不履行涉案协议，显属违约行为。涉案协议中关于“家庭困难无力投资免于投资”的条款应当认定为有效。一、二审法院未对任文彬关于要求铁锋区政府出具手续的诉讼请求作出判决，属于遗漏诉讼请求情形。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

本院认为，一、二审法院关于铁锋区政府系本案适格被告的认定正确，本院不再赘述。本案争议焦点是一、二审法院判决驳回任文彬的诉讼请求是否正确。

行政协议是行政机关和行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。通常认为，基于实现公共利益或者行政管理的目标，行政机关具有一定的管理权。在特定情形下行政机关有权变更、解除行政协议，但该行政优益权的行使须受到严格限制。行政协议签订后，非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等情形不得随意解除，从而最大程度维护行政协议的稳定性以及行政机关的公信力。行政协议案件中协议的订立、履行等都是双方合意的产物，当事人在提起的行政协议案件中所提诉讼请求常常不限于针对行政机关的行政行为。因此，行政协议案件中的法律关系较为复杂。人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。故本案中，任文彬向人民法院提起本案诉讼要求铁峰区政府履行涉案协议、为其出具相关手续。针对铁峰区政府在本案一审诉讼过程中单方撤销涉案协议的行为，经一审法院释明，任文彬拒绝变更诉讼请求，则人民法院应当在本案中就铁峰区政府的撤销行为一并进行合法性审查，并依法作出裁判。一审、二审法院未审查铁峰区政府撤销涉案协议行为的合法性，迳以涉案协议已被撤销，任文彬所诉继续履行涉案协议的前提条件及事实依据已不存在为由，驳回任文彬的诉讼请求，裁判结果确有不当，应予纠正。值得一提的是，任文彬即使按照一审法院释明撤回本案起诉，另行就铁峰区政府撤销涉案协议的行为提起诉讼，其核心诉求并未发生变化，仍是要求铁峰区政府继续履行原涉案协议、为其出具相关手续。这也必然要求人民法院对任文彬可能提起的另案行政诉讼中对铁峰区政府的撤销行为进行合法性审查，故其与本案实质上并无区别。为节约司法资源，避免当事人诉累，实质化解行政争议，人民法院亦应当在本案中就铁峰区政府的撤销行为一并进行合法性审查，并依法作出裁判。

综上，任文彬的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令黑龙江省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　梁凤云

审判员　　杨　迪

审判员　　张　艳

二〇二〇年十二月二十六日

法官助理  任必恒

书记员    王  旭

【二审判决书】

黑龙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）黑行终592号

上诉人（原审原告）任文彬。

委托代理人任志国。

被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。

法定代表人张洪义，该区区长。

委托代理人张利君，该区政府房屋征收与补偿办公室主任。

委托代理人李众，该区政府法律顾问。

上诉人任文彬因诉齐齐哈尔市铁锋区人民政府（下称铁锋区政府）履行征收房屋安置补偿协议一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年11月12日组织双方当事人进行了询问。上诉人任文彬的委托代理人任志国，被上诉人铁锋区政府的委托代理人张利君、李众参加询问。本案现已审理终结。

原审法院查明，2001年3月16日，任文彬自徐维新处购买案涉房屋一处，该房屋系无证住宅。购买后，任文彬即在此房屋居住。2015年，铁锋区政府对任文彬房屋所在地段进行征收。2015年4月15日，铁锋区政府的房屋征收部门对任文彬房屋进行调查登记，征收房屋调查登记表显示，任文彬户口所在地齐市依安县××永××村××组。2015年10月15日，任文彬（乙方）与铁锋区棚改办房屋征收项目部（甲方）签订16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，该协议书第三条第（三）项约定多层面积差价款计算。回迁房源是多层的，根据乙方被征收房屋建筑面积按50%折算后建筑面积35.6m2，上靠标准户型建筑面积40m2。被征收房屋%折算后建筑面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价；上靠标准安置户型建筑面积超出被征收房屋折算后建筑面积部分，乙方按多层住宅的本体工程造价交纳增加面积款5,663元（4.4m2×1287/m2）；乙方自愿上调一个标准户型，安置房屋增加建筑面积10m2，应按多层住宅房屋建设成本价交纳增加面积款23,130元（10m2×2313/m2）。第（五）项约定，差价款结算。本地段《房屋征收决定公告》下达后15日内，乙方按上述计算方式结算差价款。回迁多层安置房源的，交纳上靠、上调后标准户型差价款总额--；回迁高层安置房源的，交纳上靠、上调后标准户型差价款总额贰万捌千柒佰玖拾叁元。第四条第一款第（四）项约定，计发二次搬迁费补偿金额1,709元，﹝原房屋建筑面积71.21m2×补偿标准12/m2×2次（按被征收房屋建筑面积计算不足460元的，按60元标准计算）﹞。第二款约定，标准金额总计60,599元。第四条第（二）、（三）项空白处手写“重置价71.21×797=56754”。第五条约定，本地段《房屋征收决定公告》发布且安置房屋达到入住条件后，甲方通知乙方搬迁。乙方应自甲方通知搬迁之日起20日内完成搬迁，经甲方验收后，为乙方开具《被征收房屋验收单》，并将房屋交给甲方。对20日内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积每平方米30元给予乙方奖励（按建筑面积计算低于1200按1200元计发），奖励金额2136元。该协议上方空白处手写约定：御联名苑14号楼5单元101室回迁51.48m2。（40-35.6）×1287＋（51.48-40）×2313﹦56635+26553﹦32216元。同时手写“家庭困难无力投资免于投资”。2015年12月27日，任文彬交房验收。2018年10月16日，御联名苑小区业主入户流转单上，投资差价结算一栏手写标注“无力投资家庭困难免于投资”，并盖有铁锋征收姜旭旸名章。任文彬入住后，在办理不动产登记时，要求铁锋区政府出具产权处需要的证明手续，铁锋区政府以任文彬户籍不在被征收房屋范围内为由，认为任文彬房屋不具备无证房补偿认定条件，告知任文彬补缴投资款32216元后才能出具证明手续。任文彬不服向法院提起诉讼。法院立案后，铁锋区房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日作出关于撤销补偿安置协议书的两份决定（2019年2号和2019年3号）。任文彬拒绝接收两份决定。法院向任文彬释明，告之其对撤销补偿安置协议决定提起诉讼，任文彬拒绝对两份决定起诉，拒绝撤回本案起诉，要求铁锋区政府履行16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议。

另查明，2015年10月15日，任文彬与齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订17020000032号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，该协议在铁锋区政府处留存，任文彬称对此协议不知情，但协议下方有任文彬签名。该协议书第三条第（三）项约定多层面积差价款计算。回迁房源是多层的，根据乙方被征收房屋建筑面积按50%折算后建筑面积35.6m2，上靠标准户型建筑面积40m2。被征收房屋%折算后建筑面积与新安置房屋建筑面积相等部分，不结算差价；上靠标准安置户型建筑面积超出被征收房屋折算后建筑面积部分，乙方按多层住宅的本体工程造价交纳增加面积款5,663元（4.4m2×1287/m2）；乙方自愿上调一个标准户型，安置房屋增加建筑面积10m2，应按多层住宅房屋建设成本价交纳增加面积款23,130元（10m2×2313/m2）。第四条第（四）项约定，计发二次搬迁费补偿金额1709元，﹝原房屋建筑面积71.21m2×补偿标准12/m2×2次（按被征收房屋建筑面积计算不足460元的，按60元标准计算）﹞。第三条与第四条空白处手写“重置价71.21×797=56754”。第五条第一款约定，本地段《房屋征收决定公告》发布且安置房屋达到入住条件后，甲方通知乙方搬迁。乙方应自甲方通知搬迁之日起20日内完成搬迁，经甲方验收后，为乙方开具《被征收房屋验收单》，并将房屋交给甲方。对20日内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积每平方米30元给予乙方奖励（按建筑面积计算低于1200按1200元计发），奖励金额2136元。第二款约定，补偿金额60599元。投资金额总计28,793元。该协议后上方空白处手写“家庭困难，无力投资”。

原审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部为铁锋区政府设立的临时机构，征收补偿协议虽系齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与任文彬签订，由于其不具有独立承担法律责任能力，因此，铁锋区政府系本案适格被告。

行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室于2019年4月25日撤销了任文彬所诉16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议，并告知任文彬重新签订房屋补偿协议。被诉行政协议被单方解除后，法院向任文彬释明以铁锋区政府改变后的行政行为提起诉讼，任文彬拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议已被撤销，故任文彬要求铁锋区政府继续履行补偿安置协议，为任文彬出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续的诉讼请求无法得到支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回任文彬的诉讼请求。

任文彬上诉称，其与铁锋区棚改办房屋征收项目部签订了编号为160200000388的《征收无证住宅房屋补偿安置协议书》，在投资额32,216元部分手写填写“家庭困难无力投资免于投资”，同时加盖齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部组长姜旭旸名章予以确认。该协议真实有效，铁锋区政府应当全面、实际履行，铁锋区政府拒绝继续履行属于合同违约，单方撤销协议无合法依据。原审判决以协议被铁锋区政府单方解除，其应当另诉为由，驳回其诉讼请求，结果错误。请求撤销原审判决，发回重审或依法改判铁锋区政府继续履行补偿安置协议，为其出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续。

铁锋区政府答辩称，该协议的在内容上同时出现了产权调换和货币补偿，违反征收规定，且任文彬的户籍不在动迁范围内，不具备认定无照房的条件，同时任文彬没有家庭困难的证据，不符合免交投资款的条件，故将协议撤销。因此，任文彬请求继续履行协议的诉讼请求不能支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，任文彬的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。

本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案中，2015年10月15日，任文彬（乙方）与铁锋区棚改办房屋征收项目部（甲方）签订16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议书，在履行过程中，铁锋区政府以任文彬户籍不在被征收房屋范围内及任文彬房屋不具备无证房补偿认定条件为由，于2019年4月25日作出撤销任文彬所诉16020000388号征收无证住宅房屋补偿安置协议，并告知任文彬重新签订房屋补偿协议。该政协议被行政机关单方解除后，原审法院已向任文彬释明应以铁锋区政府改变后的行政行为提起诉讼，但任文彬拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因该协议已被撤销，任文彬所诉继续履行该协议的前提条件及事实依据已不存在，故任文彬要求铁锋区政府继续履行补偿安置协议，为其出具不动产登记证所需棚改房屋登记备案介绍信、发票等所有手续的诉讼请求无事实和法律依据。原审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。

综上，任文彬的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人任文彬负担。

本判决为终审判决。

审判长　李　　刚

审判员　张 云 强

审判员　皇甫延玉

二〇一九年十二月十六日

法官助理　　郭　　婧

书记员　　潘　　薇