【裁判要旨】

环境行政处罚应贯彻过罚相当原则，结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素，作出与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当的处罚。
对于相对人主观无过错情况下实施的、没有造成危害的未验收先运营行为，且处罚前已经竣工验收合格的，行政机关不应予以行政处罚。

--来自《最高人民法院公报》2023年第10期

【裁判文书】

最高人民法院

行政判决书

（2022）最高法行再329号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：文昌盈海清澜水务有限公司。住所地：海南省文昌市文城镇清群村委会地段文昌清澜污水处理厂。
法定代表人：李詠铮，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：林秋嫩，海南昌宇律师事务所律师。
委托诉讼代理人：娄春艳，海南昌宇律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海南省文昌市生态环境局。住所地：海南省文昌市清澜开发区市政府大院西楼1楼。
法定代表人：云大诗，该局局长。
委托诉讼代理人：谢东亮，该局工作人员。
委托诉讼代理人：罗长立，海南凯志律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海南省文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市文城镇清澜新区市政府大院。
法定代表人：刘冲，该市市长。
委托诉讼代理人：李明，该市司法局工作人员。
委托诉讼代理人：陈海涛，海南法立信律师事务所律师。
再审申请人文昌盈海清澜水务有限公司（以下简称盈海公司）因诉被申请人海南省文昌市生态环境局（以下简称文昌市环境局）、海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）行政处罚及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2020）琼行终658号行政判决，向本院申请再审。本院于2022年5月20日作出（2021）最高法行申6733号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。
一、二审法院查明以下事实，盈海公司建设运营的文昌清澜污水处理厂（以下简称清澜污水处理厂）位于海南省文昌市文城镇清群村委会地段，于2012年开始建设，2014年 竣 工，2017年1月1日 投 入 使 用。2012年3月5日，文昌市水务局与盈海公司签订《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》（以下简称《BOT合同》）。2017年4月24日，文昌市政府作出文府函〔2017〕350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》（以下简称350号《批复》），同意文昌市水务局按照《BOT合同》执行，清澜污水处理厂从2017年1月1日起试运营3个月，试运营期间污水处理出水达到规定工况，通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向文昌市环境局申请办理环保验收。环保验收通过后，可申报正式运营。2017年11月23日，海口恒科检测技术有限公司（以下简称海口恒科检测公司）向文昌市水务局出具《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》（以下简称《不同意验收说明》）称，清澜污水处理厂生产负荷未达到设计能力75%以上，文昌市环境局不同意该项目进行竣工环保验收。
2018年7月11日，文昌市环境局对清澜污水处理厂进行现场检查，发现该厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用。2018年7月23日，海南省环境监测中心站对清澜污水处理厂处理效果进行调查监测。2018年8月24日，文昌市环境局作出《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》（以下简称《文昌市环境局报告》），结论为：污水处理量远未达设计处理水量负荷；污水进水浓度远未达设计要求；污染物处理效率长期达不到设计要求；清澜污水处理厂污水经处理后均达到排放标准要求。该报告建议：建设单位应按相关文件要求自行对项目进行验收并组织实施；加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。
2018年8月20日，文昌市环境局作出文环保责改字〔2018〕38号《责令改正违法行为决定书》（以下简称38号责令改正决定），认为清澜污水处理厂经现场检查发现配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用，违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续；如未在规定时间内办理环保验收手续的，将依法依规进行处理。2018年11月17日，文昌市环境局作出文环保罚决字〔2018〕29号《行政处罚决定书》，对盈海公司罚款300 000元。盈海公司缴纳了该罚款。
2018年12月20日，盈海公司请求文昌市水务局牵头做好清澜污水处理厂环境竣工验收工作。2019年1月3日，文昌市水务局作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意盈海公司按有关规定委托有资质的机构进行环境竣工验收。2019年1月14日，盈海公司与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托其对清澜污水处理厂项目进行竣工环保验收监测工作。
2019年3月29日，文昌市环境局再次对清澜污水处理厂进行巡查，认为盈海公司仍未办理环保验收手续并继续生产、经营，于2019年4月10日立案处置。2019年4月12日，文昌市环境局经集体讨论，认为盈海公司违法事实清楚，拟对盈海公司罚款1 222 100元。2019年4月15日，文昌市环境局作出文环责改字〔2019〕16号《责令改正违法行为决定书》，认为盈海公司逾期不改正环境违法行为，也未提出逾期不改正环境违法行为情况报告，责令盈海公司立即改正违法行为。同日，文昌市环境局作出文环罚告字〔2019〕76号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟对盈海公司罚款1 222 100元，盈海公司可提出陈述申辩及听证的要求。
2019年4月14日，清澜污水处理厂通过竣工环保验收，2019年4月16日至2019年5月14日在网上公示，公示期满无反馈意见。2019年5月9日，文昌市环境局经盈海公司申请举行听证会，听取了盈海公司的意见。2019年5月15日，清澜污水处理厂竣工环保验收相关材料在全国建设竣工环保验收信息系统备案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市环境局提交了《关于文昌市清澜污水处理厂竣工验收环境保护验收工作情况的报告》。
2019年9月23日，文昌市环境局作出文环罚决字〔2019〕51号《行政处罚决定书》（以下简称51号处罚决定），认为盈海公司建设的清澜污水处理厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用。文昌市环境局已下达38号责令改正决定，责令盈海公司2018年11月30日前办理环保验收手续。盈海公司逾期不改正环境违法行为，也未向文昌市环境局提出逾期不改正环境违法行为的情况报告，上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格，不得投入生产或者使用”的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，决定对盈海公司罚款1 000 000元。盈海公司不服，向文昌市政府申请行政复议。2020年1月6日，文昌市政府作出文府复决字〔2019〕44号《行政复议决定书》（以下简称44号复议决定），维持51号处罚决定。盈海公司遂提起本案行政诉讼，请求撤销51号处罚决定和44号复议决定。
海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初41号行政判决认为，依照《环境行政处罚办法》第十一条规定，责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或连续状态的，可认定为新的环境违法行为。盈海公司应于2018年11月30日前完成环保验收工作，其逾期不改正的行为已属于新的违法行为。其已于2019年5月15日通过环保验收备案完毕的理由，不能阻却其违法性质的认定。盈海公司关于环境保护验收无法完成应当归责于文昌市水务局的主张，系其与文昌市水务局之间的合同纠纷，可通过其他途径另行解决。综上，一审判决驳回盈海公司的诉讼请求。盈海公司不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2020）琼行终658号行政判决认为，文昌市环境局作出被诉行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。350号《批复》仅批准3个月试运营期，且已作出通过环保验收后方可申报正式运营的要求，盈海公司关于文昌市水务局、文昌市环境局同意清澜污水处理厂继续运营，不应予以行政处罚的上诉理由，不能成立。违法行为产生的原因，不属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围，盈海公司关于未能通过环保验收原因在于政府的上诉理由不能成立。盈海公司后改正违法行为，不能否定违法事实的存在。综上，二审判决驳回上诉，维持原判。
盈海公司向本院申请再审称：1.盈海公司建设运营的清澜污水处理厂是经政府允许的、为通过环保验收进行污水处理和监测的试运营，属于“未验先试”，不属于“未验先投”，不构成擅自投入使用。2.盈海公司被第一次行政处罚后，已立即开展环保验收，并不构成逾期不改正。3.导致盈海公司未按期取得环保竣工验收的原因，系因为进水量和进水浓度“两低”，而“两低”的原因系因为政府污水收集配套管网建设不足，相关责任应当由政府相关部门承担。4.盈海公司在接受第一次行政处罚后向政府报告申请关停清澜污水处理厂，但政府相关部门仍要求清澜污水处理厂继续试运营；且如果清澜污水处理厂停止处理污水，将会产生更严重的污染，故清澜污水处理厂无法关停。文昌市环境局明知擅自关停会产生更严重环境污染，仍作出被诉51号处罚决定，违背依法行政、合理行政和比例原则。5.被诉51号处罚决定作出前，清澜污水处理厂已通过环保竣工验收，文昌市环境局仍然作出处罚决定，违背合理行政原则。综上，盈海公司请求：撤销一、二审判决；撤销51号处罚决定和44号复议决定。
文昌市环境局辩称：1.盈海公司的试运营期应当以政府批复的3个月期限为准，在已超过试运营期限且未延期的情况下，未经环保验收仍继续运行的行为即构成擅自运营。2.盈海公司应当积极开展自主验收，文昌市环境局不存在不同意盈海公司验收的情形。3.盈海公司主张“两低”的原因和配套管网建设问题，属于其与文昌市水务局之间的行政协议争议，应当另行解决。其主张的未经过验收的原因，不属于行政处罚需要考虑的因素。4.盈海公司在处罚决定之前完成环保验收，不能阻却逾期不改正行为的违法性。5.文昌市环境局作出处罚决定时，已考虑到补办环保手续事实，将处罚金额从122万元调整至法定幅度内最低罚款100万元。
文昌市政府辩称：盈海公司未经验收合格擅自运营事实清楚；文昌市环境局已在裁量幅度内给予最轻的罚款，符合依法行政、合理行政原则。
本院认定的事实与原审认定的基本事实一致。
本院认为，本案系文昌市环境局认为盈海公司在清澜污水处理厂试运营期限届满后，相关环境保护设施未按规定进行竣工验收即正式运营构成“未验收先运营”因而作出处罚决定而引发。原审判决业已查明，清澜污水处理厂处理后排放的污水符合国家规定，达到排放标准要求。本案争议的特殊性在于：在文昌市政府批复清澜污水处理厂3个月试运营期限届满后，由于污水收集管网建设滞后造成输送到清澜污水处理厂的污水量和污水浓度低，污水处理厂工况达不到设计产能的75%，文昌市环境局根据规定不同意环保竣工验收，而文昌市政府及文昌市水务局又因处理污水实际需要不同意停止运营的情况下，环保部门再次以违反“未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”规定作出处罚决定是否合法、是否与盈海公司的违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度相当的问题。具体而言，本案涉及四个焦点问题：（一）关于环境保护设施竣工验收制度目的与验收主体变革问题；（二）关于盈海公司环保设施未竣工验收的原因与验收标准变革问题；（三）关于盈海公司“未验收先运营”的主观过错与主动纠正问题；（四）关于被诉处罚决定的合法性与必要性问题。
（一）关于环境保护设施竣工验收制度目的与验收主体变革问题
“三同时”制度是我国环境保护法律所确认的重要管理制度，其中，建设项目竣工环境保护验收制度作为监督建设项目落实环境影响评价文件要求的保障性措施，是“三同时”制度的重要组成部分。随着政府职能转变和行政审批体制改革推进，结合环境保护实践需要，相关立法对竣工验收制度不断改革完善，验收主体、验收程序、验收标准持续简化优化。1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条第一款规定“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”。1998年制定的《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”。而2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》明确删除了修订前该法第二十六条第一款有关“防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”的规定。在此基础上，2017年7月16日修订的《建设项目环境保护管理条例》取消了建设项目竣工环境保护验收行政许可，对验收主体和监督方式作了改革，将竣工验收的主体由环保部门调整为建设单位，并改环保部门事前验收许可为事中事后监管。该条例第十七条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告”。
本案中，文昌市政府于2017年4月24日作出350号《批复》，要求盈海公司在试运营期间监测合格后可向文昌市环境局申请办理环保验收；海口恒科检测公司于2017年11月23日向文昌市水务局出具《不同意验收说明》称环保部门不同意竣工验收。2019年盈海公司第二次验收时，按新的规定自行组织验收并验收通过。可见，清澜污水处理厂项目竣工验收恰逢新旧竣工验收制度过渡期。然而，修订后的《建设项目环境保护管理条例》已经于2017年10月1日施行，文昌市环境局之后并无组织验收的行政职权，盈海公司自行组织验收并如实编制验收合格报告，即可正式运营。因此，文昌市环境局在新条例施行后，本应主动进行行政指导，及时告知盈海公司尽快自行组织验收，但其却告知检测单位不同意竣工验收。此既有违新条例规定和改革方向，又客观上造成清澜污水处理厂试运营期满后即面临“未验收先运营”困境。
（二）关于盈海公司环保设施未竣工验收的原因与验收标准变革问题
海口恒科检测公司的《不同意验收说明》业已载明：“文昌市清澜污水处理厂设计规模20 000m3/d，实际规模5000m3/d，生产负荷未达到设计能力的75%以上，文昌市生态环境保护局不同意该项目进行竣工环境保护验收”。
2000年发布的《建设项目环境保护设施竣工验收监测技术要求（试行）》第9.1.1条规定“工业生产型建设项目，验收监测应在工况稳定、生产达到设计生产能力的负荷达75%以上（国家、地方排放标准对生产负荷另有规定的按标准规定执行）的情况下进行”，因此将生产负荷达到75%以上标准（以下简称75%验收工况标准）作为环境保护设施竣工验收的技术标准，有相应的规定作为依据。然而，企业生产负荷是否达到75%验收工况标准，取决于多种因素。建设项目环境保护设施竣工验收，应当重点验收建设项目工况是否稳定、环境保护设施能否正常运行、实际工况是否如实记录监测，而不宜拘泥于75%验收工况标准。生产负荷达到75%以上始终是一个循序渐进的过程，一概要求未达75%验收工况标准的污水处理厂不得验收，进而不得投入使用，容易让建设项目陷入“两难”：投入运营构成违法面临处罚；停止运营则无法逐步提升工况，从而始终达不到75%验收工况标准，始终无法竣工验收。此境况不仅让污水处理厂无法得到有效利用，且与“三同时”制度和环境保护设施竣工验收制度的初衷相悖。“法律不应强人所难”，至少就部分建设项目而言，75%验收工况标准应当予以修订。环境保护部2016年7月13日发布的《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》，即明确废止了75%验收工况标准。2017年11月施行的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第五条第一款、第二款规定“建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告。以排放污染物为主的建设项目，参照《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》编制验收监测报告”；2018年5月发布的《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》第6.1条进一步规定“验收监测应当在确保主体工程工况稳定、环境保护设施运行正常的情况下进行，并如实记录监测时的实际工况以及决定或影响工况的关键参数，如实记录能够反映环境保护设施运行状态的主要指标。典型行业主体工程、环保工程及辅助工程在验收监测期间的工况记录推荐方法见附录3”。新的技术规范取消了验收监测期间工况应达75%以上的要求，明确了验收监测应在确保主体工程工况稳定、环境保护设施运行正常的情况下进行，如实记录监测时的实际工况即可。
本案中，文昌市环境局在《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》于2016年7月13日施行后，即不应再沿用75%验收工况标准，并应在修订后的《建设项目环境保护管理条例》于2017年10月1日施行后，主动对清澜污水处理厂进行行政指导，督促其尽快按新规委托竣工验收，并无需再考虑75%验收工况标准。但《不同意验收说明》已经充分证明，文昌市环境局至少在2017年4月至11月间，仍继续执行75%验收工况标准，且继续行使竣工验收权，客观上造成清澜污水处理厂未及时竣工验收并形成“未验收先运营”困境。相应不利后果，不应全部由清澜污水处理厂承担。
（三）关于盈海公司“未验收先运营”的主观过错与主动纠正问题
根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十九条第三款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。根据文昌市水务局（甲方）与盈海公司（乙方）签订的《BOT合同》第8.3条约定，甲方应确保在整个特许经营期内，收集和输送污水至污水处理项目交付点，基本达到本合同第9条款规定的水量和进水水质。因此，文昌市水务局不仅负有建设配套管网和收集污水的职责，而且还要确保收集的污水达到基本水量和进水水质的要求。文昌市环境局2018年8月24日向文昌市政府作出的《文昌市环境局报告》也载明，当日进水量占设计日处理能力的51%，污水处理量远未达到设计处理水量负荷；污水进水浓度不到设计进水水质浓度的50%，进水主要污染物浓度严重偏低。该报告建议加快污水收集管网的改造与建设，实施新增管网建设等，以解决污水进水水量和进水浓度严重偏低的“两低”难题。由此可见，清澜污水处理厂生产负荷未达设计能力75%，系因污水收集配套管网建设不到位而造成的“两低”所致，清澜污水处理厂对此不具有主观过错。
为尽快解决“两低”问题，通过竣工环保验收，盈海公司接受首次行政处罚后，即积极与文昌市水务局沟通并主动向文昌市政府提出报告。文昌市水务局于2018年4月23日作出的《研究清澜污水处理厂项目存在的问题专题会议纪要》载明，会议研究清澜污水处理厂项目竣工验收等问题，要求尽快解决清澜污水处理厂“两低”问题，文昌市水务局尽快完成清澜片区污水截污并流工程（二期）施工，收集高隆大道白金路以东片区污水；加快推进清澜片区污水截污并流工程（三期）项目前期工作，争取早日开发建设。文昌市环境局2018年8月24日向文昌市政府提交的《文昌市环境局报告》也建议加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。
为加快推进竣工验收，盈海公司于2018年12月20日还向文昌市水务局提出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的申请》，恳请文昌市水务局支持牵头做好该项目的环境竣工验收工作。2019年1月3日，文昌市水务局向盈海公司作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意盈海公司按规定委托有资质的机构对项目进行环境竣工验收工作。2019年1月14日，盈海公司即与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托其进行竣工环保验收监测工作。2019年4月14日，验收工作组出具《文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收意见》，项目基本满足国家建设项目竣工环保验收条件，同意该项目通过竣工环境保护验收，同时将相关信息在网上进行了公示，该项目竣工环保验收材料还于2019年5月15日在全国建设竣工环境保护验收信息系统进行备案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市环境局提出《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作情况的报告》，报告已完成竣工环境保护验收工作情况。2019年5月23日，盈海公司向文昌市水务局作出《关于文昌市清澜污水处理厂申请正式运营的报告》，提出正式运营的申请。
上述表明，文昌市环境局对生产负荷长期未达到75%验收工况标准的原因是明知的，即进水量和进水浓度“两低”主要系政府污水收集配套管网建设不足。此均非盈海公司所能控制，也非其责任，其不具有主观过错。盈海公司在首次处罚决定作出后一个月即请求文昌市水务局牵头做好环境竣工验收工作，委托检测公司进行环境竣工验收，并在第二次处罚决定作出之前四个月即已完成所有验收手续，在主观上具有纠正违法状态的意愿，客观上根据行政机关指引实施了主动纠正违法的行为。盈海公司对“未验收先运营”状态未能及时消除并不存在主观过错，且积极进行了改正。文昌市环境局实施行政处罚时应当全面、客观、公正地调查并收集对当事人不利及有利的证据，亦应将违法行为客观原因与主观过错等因素与情节纳入考量范围，其有关不应考虑违法行为客观原因等主张，不符合2017年修正的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条规定的“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”的规定。原审判决认为违法行为产生的原因，不属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围的观点，于法不合，应予纠正。
（四）关于被诉处罚决定的合法性与必要性问题
《行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《环境行政处罚办法》第六条第一款规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；当事人的过错程度；当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等。
盈海公司建设运营的清澜污水处理厂具有净化和处理污水、防治水污染、保护水生态、保护和改善环境、维护公众健康的公益性；此不同于产生和排放污水的企业。文昌市环境局作出的《文昌市环境局报告》亦认定清澜污水处理厂污水经处理后均达到排放标准要求，各项污染物指标均符合《城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）》限值。故盈海公司虽存在“未验收先运营”，但不仅未造成环境污染和生态破坏的后果，反而有利于环境保护。
盈海公司主张，其在接受第一次行政处罚后，曾向文昌市政府提出报告，请求暂时关停污水处理厂，但未获回应。文昌市水务局还于2018年11月16日函告盈海公司，同意接收当地16家餐饮单位排放污水、2018年12月12日函告盈海公司，要求其对海南勤富食品有限公司排放污水接入厂区进行处理。而且，将各项排放指标达标的清澜污水处理厂关停，有可能造成当地大量生产生活污水得不到处理，从而直排入海造成环境污染。污水处理厂内滞留的废水、废液、废渣等污染物亦可能存在二次污染的风险。生态环境部2019年9月8日发布的《关于进一步深化生态环境监管服务推动经济高质量发展的意见》（环综合〔2019〕74号）规定，严禁为应付督察不分青红皂白采取紧急停工停业停产等简单粗暴措施，以及“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，对相关生态环境问题整改，坚持依法依规，注重统筹推进，建立长效机制。清澜污水处理厂之所以“未验收先运营”，系根据相关部门要求与污水处理的客观需要而实施，其自身善意无主观过错；虽形式上违反法律规定，但与法律原则和立法精神一致，且不会造成环境污染恶果。
根据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第四条第十三项规定，违法行为如“未批先建”未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的，可以免于处罚；其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以免予处罚。文昌市环境局在调查处理时，应当参照本条精神，并综合考虑“未验收先运营”违法行为的原因、后果但未予考虑，裁量权行使不当。即便文昌市环境局对“未验收先运营”首次处罚30万元尚有一定合法性与必要性；但在盈海公司接受行政处罚后，及时根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定，积极与政府部门沟通促进配套管网建设，主动请求文昌市水务局牵头做好环境竣工验收工作，并在第二次处罚决定作出之前即已完成竣工验收的情况下，文昌市环境局对全年污水处理费收入仅300-500余万元的企业，作出100万元的罚款，既不合法，也不合理，亦无必要，且易生推卸上级环保督察责任之嫌。
综上，“法律不强人所难”。盈海公司虽然客观上存在“未验收先运营”违法行为，但并不存在主观过错，对其再次处罚既不符合善意文明执法理念，也不符合海南自由贸易港建设的法治要求。文昌市环境局作出被诉处罚决定时，未能全面考虑污水处理厂“未验收先运营”违法行为的特殊性，未全面考虑违法行为客观原因、危害后果、主观过错以及事后的补救完善等因素，裁量结果明显不当，应予撤销。44号复议决定错误维持应予撤销的行政处罚决定，应予撤销。一、二审判决驳回盈海公司诉讼请求，适用法律错误，依法应予改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初41号行政判决和海南省高级人民法院（2020）琼行终658号行政判决；
二、撤销海南省文昌市人民政府文府复决字（2019）44号行政复议决定；
三、撤销海南省文昌市生态环境局文环罚决字（2019）51号行政处罚决定。
一、二审案件受理费100元，由海南省文昌市生态环境局、海南省文昌市人民政府负担。
本判决为终审判决。

审判长　耿宝建
审判员　熊劲松
审判员　陈　娅
二〇二二年六月二十四日
法官助理　张巧云
书记员　陈丹超

海南省高级人民法院

行政判决书

（2020）琼行终658号

上诉人（一审原告）：文昌盈海清澜水务有限公司。住所地：文昌市文城镇清群村委会地段文昌清澜污水处理厂。统一社会信用代码：91469005693181499U。

法定代表人：李詠铮，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：黎毅，海南昌宇律师事务所律师。律师执业证号：14601199410577876。

委托诉讼代理人：林秋嫩，海南昌宇律师事务所律师。律师执业证号：14601200011958534。

被上诉人（一审被告）：文昌市生态环境局。住所地：住所地文昌市清澜开发区市政府大院西楼1楼。统一社会信用代码：11468875MB1988655H。

法定代表人：云大诗，该局局长。

委托诉讼代理人：庄恢恺，该局工作人员。

委托诉讼代理人：罗长立，海南凯志律师事务所律师。律师执业证号：14690201610400110。

被上诉人（一审被告）：文昌市人民政府。住所地：文昌市文城镇清澜新区市政府大院。

法定代表人：王晓桥，该市政府市长。

委托诉讼代理人：李明，该市司法局工作人员。

委托诉讼代理人：陈海涛，海南法立信律师事务所律师。律师执业证号：14601201210703218。

上诉人文昌盈海清澜水务有限公司（以下简称文昌盈海水务公司）因与被上诉人文昌市生态环境局、被上诉人文昌市人民政府行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初41号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年11月11日立案，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、调查和询问，各方当事人没有提出新的事实、证据和理由，本院对本案不开庭进行了审理。上诉人文昌盈海水务公司委托诉讼代理人黎毅、林秋嫩，被上诉人文昌市生态环境局委托诉讼代理人庄恢恺、罗长立，被上诉人文昌市人民政府委托诉讼代理人李明、陈海涛参加诉讼。本案现已审理终结。

2019年9月23日，文昌市生态环境局文环罚决字〔2019〕51号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定）主要内容：2019年3月29日，文昌市生态环境局进行环境行政执法后督察检查，发现文昌清澜污水处理厂配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用。文昌盈海水务公司在文昌市原生态环境保护局（2019年2月文昌市机构改革组建为文昌市生态环境局，以下统称文昌市生态环境局）责令改正期限内不改正环境违法行为，也未提出逾期不改正环境违法行为的报告。上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《建设项目环保条例》）第十九条规定。文昌市生态环境局进行了行政处罚事先告知，经申请进行了听证并集体会审。依据《建设项目环保条例》第二十三条规定，决定对文昌盈海水务公司罚款1,000,000元。逾期不缴纳罚款，可根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十一条第一项规定，每日按罚款数额的3％加处罚款。文昌盈海水务公司不服被诉行政处罚决定，向文昌市人民政府申请复议。2020年1月6日，文昌市人民政府作出文府复决字〔2019〕44号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。

文昌盈海水务公司认为被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定侵犯其合法权益提起诉讼，请求予以撤销。

一审判决查明以下事实：

文昌盈海水务公司建设运营的文昌清澜污水处理厂2012年开始建设，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。2012年3月5日，文昌市水务局与文昌盈海水务公司签订《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》（以下简称《BOT补充合同》）。2017年4月24日，文昌市人民政府作出文府函〔2017〕350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》（以下简称350号《批复》），同意文昌市水务局按照《BOT补充合同》执行，文昌清澜污水处理厂从2017年1月1日起试运营3个月，试运营期间污水处理出水达到规定工况，通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向文昌市生态环境局申请办理环保验收。环保验收通过后，可申报正式运营。2017年11月23日，海口恒科检测技术有限公司作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》，文昌清澜污水处理厂生产负荷未达到设计能力75％以上，文昌市生态环境局不同意该项目进行竣工环保验收。

2018年8月20日，文昌市生态环境局作出文环保责改字〔2018〕38号《责令改正违法行为决定书》（以下简称38号责令改正决定）主要内容：2018年7月11日，文昌市生态环境局对文昌清澜污水处理厂进行现场检查，发现配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用，违反《建设项目环保条例》第十九条规定。依据《建设项目环保条例》第二十三条规定，责令文昌盈海水务公司于2018年11月30日前办理环保验收手续；如未在规定时间内办理环保验收手续的，将依法依规进行处理。该《责令改正违法行为决定书》于2018年8月21日送达文昌盈海水务公司。

2018年8月24日，文昌市生态环境局作出《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》，认为污水处理量远未达设计处理水量负荷、污水进水浓度远未达设计要求等，建议建设单位自行验收，加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。

2018年11月17日，文昌市生态环境局作出文环保罚决字〔2018〕29号《行政处罚决定书》，对文昌盈海水务公司罚款300,000元。该《行政处罚决定书》于2018年11月18日送达文昌盈海水务公司。2018年11月29日，文昌盈海水务公司缴纳了该罚款。

2018年12月20日，文昌盈海水务公司请求文昌市水务局牵头做好文昌清澜污水处理厂环境竣工验收工作，同意委托有验收资质的海南中环能检测技术有限公司进行环境竣工验收，并协调解决该项目的验收费用。2019年1月3日，文昌市水务局作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意文昌盈海水务公司按有关规定委托有资质的机构进行环境竣工验收。2019年1月14日，文昌盈海水务公司与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托海南中环能检测技术有限公司对文昌清澜污水处理厂项目进行竣工环保验收监测工作。

2019年3月29日，文昌市生态环境局再次对文昌清澜污水处理厂进行巡查，认为文昌盈海水务公司仍未办理环保验收手续并继续生产、经营，于2019年4月10日立案处置。2019年4月12日，文昌市生态环境局经集体讨论，认为文昌盈海水务公司违法事实清楚，拟对文昌盈海水务公司罚款1,222,100元。2019年4月15日，文昌市生态环境局作出文环责改字〔2019〕16号《责令改正违法行为决定书》，认为文昌盈海水务公司逾期不改正环境违法行为，也未提出逾期不改正环境违法行为情况报告，责令文昌盈海水务公司接到该《责令改正违法行为决定书》之日起立即改正违法行为。同日，文昌市生态环境局作出文环罚告字〔2019〕76号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟对文昌盈海水务公司罚款1,222,100元，文昌盈海水务公司可在收到该《行政处罚事先（听证）告知书》之日起3日内提出陈述申辩及听证的要求。该《责令改正违法行为决定书》《行政处罚事先（听证）告知书》于2019年4月16日留置送达文昌盈海水务公司。

2019年5月9日，文昌市生态环境局经文昌盈海水务公司申请举行听证会，听取了文昌盈海水务公司的意见。

2019年9月23日，文昌市生态环境局作出被诉行政处罚决定并送达文昌盈海水务公司。2019年11月6日，文昌盈海水务公司向文昌市人民政府申请行政复议，请求撤销被诉行政处罚决定。2020年1月6日，文昌市人民政府作出被诉行政复议决定维持被诉行政处罚决定并送达文昌盈海水务公司、文昌市生态环境局。

另查明，2019年4月14日，文昌清澜污水处理厂通过竣工环保验收，2019年4月16日至2019年5月14日在网上公示，公示期满无反馈意见。2019年5月15日，文昌清澜污水处理厂竣工环保验收相关材料在全国建设竣工环保验收信息系统备案。2019年5月16日，文昌盈海水务公司向文昌市生态环境局提交了《关于文昌市清澜污水处理厂竣工验收环境保护验收工作情况的报告》。

一审判决认为：

本案是环保行政处罚纠纷。本案的争议焦点是被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定是否合法。

1.关于文昌市生态环境局、文昌市人民政府是否具有相应法定职权的问题

《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十七条第一款规定“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”根据上述规定，文昌市生态环境局作为文昌市环境保护主管部门，具有对辖区内环境违法行为作出行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述规定，文昌市人民政府作为文昌市生态环境局的本级人民政府，具有对文昌市生态环境局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。

2.关于被诉行政处罚决定是否合法的问题

本案中，文昌市生态环境局依法责令文昌盈海水务公司于2018年11月30日前办理环保验收手续，2019年3月29日文昌市生态环境局对文昌清澜污水处理厂进行现场检查并制作现场检查笔录，对其负责人进行询问调查，发现该厂仍未办理环保验收手续且正常运行。文昌市生态环境局履行了立案、调查取证、案件审查、责令改正、事先告知、进行听证、集体讨论、处罚决定、送达等程序，其执法程序符合《行政处罚法》《环境行政处罚办法》规定。文昌市生态环境局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予支持。

关于文昌盈海水务公司提出其非擅自运营的问题。350号《批复》虽然批准文昌清澜污水处理厂试运营3个月，但亦要求通过环保验收后申报正式运营，文昌盈海水务公司超过3个月试运营期后仍继续运营应视为擅自运营。

关于文昌盈海水务公司提出文昌清澜污水处理厂已经通过环保验收、文昌市生态环境局不应再作出行政处罚的问题。根据《建设项目环保条例》第二十三条第一款规定，需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，处200,000元以上1,000,000元以下罚款;逾期不改正的，处1,000,000元以上2,000,000元以下罚款。依照《环境行政处罚办法》第十一条规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或连续状态的，可认定为新的环境违法行为。根据上述法律规定，本案中，文昌盈海水务公司应于2018年11月30日前完成环保验收工作，其逾期不改正的行为已属于新的违法行为，其已于2019年5月15日通过环保验收备案完毕的理由不能阻却其违法性质的认定。至于文昌盈海水务公司关于文昌清澜污水处理厂环境保护验收无法完成应当归责于文昌市水务局的主张，系其与文昌市水务局之间的合同纠纷，其可通过其他途径另行解决。

3.关于被诉行政复议决定是否合法的问题

文昌市人民政府收到文昌盈海水务公司行政复议申请后，向文昌市生态环境局发出了行政复议答复书等材料，经对双方提交的行政复议申请书、行政复议答复书及证据材料进行审查后，在法定期限内作出被诉行政复议决定维持被诉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。

综上，对文昌盈海水务公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决:驳回文昌盈海水务公司的诉讼请求。一审判决还决定了案件受理费的负担，告知了各方上诉的权利。

文昌盈海水务公司在法定期限内提出上诉，请求：撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定。

事实和理由：1.文昌清澜污水处理厂未能通过环保验收的原因，是政府污水管网建设不足导致污水进水量和水质不符合约定指标。2.试运营期满后，文昌市水务局要求继续接收污水、文昌市生态环境局要求完成提标改造，应当视为同意继续运营。3.被诉行政处罚决定作出时，文昌清澜污水处理厂已经完成环保验收，经处理的污水达到排放要求。4.文昌清澜污水处理厂属于公益单位，停产后果严重。

文昌市生态环境局辩称：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。文昌盈海水务公司未在38号责令改正决定指定期限内办理环保验收手续，属于新的违法行为。文昌市生态环境局经过现场调查、立案审查、集体会审、责令改正、事先告知、进行听证，依据《建设项目环保条例》第二十三条作出被诉行政处罚决定符合法定程序。2.350号《批复》同意试运营3个月，同时要求通过环保验收后申报正式运营。虽然文昌盈海水务公司在被诉行政处罚决定作出前通过环保验收，但不能阻却对其逾期未改正行为违法性质的认定。

文昌市人民政府辩称：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。文昌盈海水务公司未在38号责令改正决定指定期限内办理环保验收手续，属于新的违法行为。该行为违反《建设项目环保条例》第十九条规定，应当依据《建设项目环保条例》第二十三条予以处罚。文昌市生态环境局经过现场调查、立案审查、集体会审、责令改正、事先告知、进行听证，作出被诉行政处罚决定符合法定程序。2.被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。文昌盈海水务公司申请复议后，文昌市人民政府向双方送达了受理通知，要求文昌市生态环境局答辩并提供证据。对双方意见及证据依法核查，作出被诉行政复议决定并送达双方当事人。

二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本案审查的标的是被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定是否合法。分析如下：

一、关于被诉行政处罚决定是否合法的问题

《建设项目环保条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

本案中，文昌市生态环境局于2018年8月20日作出38号责令改正决定，认定文昌清澜污水处理厂配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用，责令文昌盈海水务公司于2018年11月30日前办理环保验收手续。2019年3月29日文昌市生态环境局进行环境行政执法后督察检查时，发现文昌清澜污水处理厂仍然存在配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用的行为。文昌市生态环境局经过现场调查、立案审查、集体会审、责令改正、事先告知、进行听证，依据《建设项目环保条例》第二十三条第一款规定，作出被诉行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。

《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”明确了行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正或者限期改正违法行为，是行政机关要求违法当事人作为或者不作为，使其中止违法行为，促使违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。行政处罚则是行政机关基于违法当事人的违法事实，给予违法当事人的处罚。文昌盈海水务公司主张文昌清澜污水处理厂已通过竣工环保验收，违法行为已经改正，但违法行为的改正不能否定违法事实的存在。文昌盈海水务公司关于违法行为已经改正，不应再予行政处罚的上诉理由不能成立，本院不予支持。

文昌盈海水务公司主张文昌市水务局要求继续接收污水、文昌市生态环境局要求完成提标改造，应当视为同意继续运营。但350号《批复》仅批准3个月试运营期，且已作出通过环保验收后方可申报正式运营的要求。文昌盈海水务公司关于文昌市水务局、文昌市生态环境局同意文昌清澜污水处理厂继续运营，不应予以行政处罚的上诉理由不能成立，本院不予支持。

对污水进行妥善处理属于保护环境的有效措施之一，从事污水处理的市场主体更应当遵守环境保护的法律、法规，更应当注重对环境的保护。违法行为产生的原因不属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围。文昌盈海水务公司关于未能通过环保验收原因在于政府，文昌清澜污水处理厂属于公益单位、停产将造成严重后果的上诉理由不能成立，本院不予支持。

二、关于被诉行政复议决定是否合法的问题

2019年11月13日，文昌市人民政府受理文昌盈海水务公司行政复议申请后，同日作出《行政复议答复通知书》将行政复议申请书副本发送文昌市生态环境局。要求作出书面答复并提交相关证据、材料。2019年11月25日，文昌市生态环境局作出《行政复议答复书》进行答复，并提交证据、依据和其他有关材料。文昌市人民政府依据《行政复议法》规定进行审查，于2020年1月6日作出被诉行政复议决定，告知文昌盈海水务公司提起行政诉讼的权利，并于同日分别送达文昌盈海水务公司和文昌市生态环境局，符合法律规定。文昌盈海水务公司关于被诉行政复议决定错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人文昌盈海清澜水务有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长 王　峻

审判员 林倩影

审判员 张　爽

二〇二〇年十二月二十四日

法官助理 郑大朋

书记员 王俊杰

海南省第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）琼96行初41号

原告文昌盈海清澜水务有限公司，住所地文昌市文城镇清群村委会地段文昌清澜污水处理厂。

法定代表人李詠铮，总经理。

委托代理人黎毅，海南昌宇律师事务所律师。

委托代理人林秋嫩，海南昌宇律师事务所律师。

被告文昌市生态环境局，住所地文昌市清澜开发区市政府大院西楼1楼。

法定代表人云大诗，该局局长。

委托代理人罗长立，海南凯志法律事务所律师。

委托代理人李川，该局工作人员。

被告文昌市人民政府，住所地文昌市文城镇清澜新区市政府大院。

法定代表人王晓桥，该市市长。

委托代理人陈海涛，海南法立信法律事务所律师。

委托代理人李明，该市司法局工作人员。

原告文昌盈海清澜水务有限公司不服被告文昌市生态环境局于2019年9月23日作出的文环罚决字[2019]51号《行政处罚决定书》及被告文昌市人民政府于2020年1月6日作出的文府复决字[2019]44号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告文昌盈海清澜水务有限公司（以下简称盈海公司）的委托代理人黎毅、林秋嫩，被告文昌市生态环境局（以下简称文昌市环境局）的委托代理人罗长立、李川，被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）的委托代理人陈海涛、李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

文昌市环境局于2019年9月23日对盈海公司作出文环罚决字[2019]51号《行政处罚决定书》（以下简称51号决定书），主要内容是：“一、调查情况及发现的环境违法事实、证据和陈述申辩及采纳情况。2019年3月29日，文昌市环境局执法人员对你公司位于文昌市文城镇清群村委会地段的文昌清澜污水处理厂进行环境行政执法后督察现场检查时，发现你公司存在以下违法行为：你公司建设的文昌清澜污水处理厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用。原文昌市生态环境保护局2018年8月21日下达《责令改正违法行为决定书》(文环保贵改字[2018]38号)责令你公司限2018年11月30日前办理环保验收手续。现逾期不改正环境违法行为，也没向我局提出逾期不改正环境违法行为的情况报告。以上事实，有《现场检查(勘察)笔录》、《询问笔录》、《现场照片》、《责令改正违法行为决定书》(文环保责改字[2018]38号)等为证。你公司的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定。我局于2019年4月16日向你公司送达了《行政处罚事先(听证)告知书》(文环保罚告字[2018]76号)，告知你公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并明确告知你公司有提出陈述、申辩和听证的权利。你公司2019年4月18日向我局提出书面听证申请，我局于2019年5月9日依法举行听证会，听证会意见并报局会审结合《海南省生态环境行政处罚裁量基准适用规则(试行)》和《海南省生态环境行政处罚裁量基准》，现已经审查终结。二、行政处罚的依据、种类及其履行方式、期限。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，我局决定对你公司作出如下行政处罚：罚款壹佰万元整(100万元)。限于接到本处罚决定之日起15日内缴至指定银行和账号。你公司缴纳罚款后，应将缴款凭据复印件报送我局备案。逾期不缴纳罚款的，我局可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按罚款数额的3%加处罚款。三、申请复议或者提起诉讼途径和期限。你公司如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内向文昌市人民政府或者海南省生态环境厅申请行政复议，也可以在6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”盈海公司不服该行政处罚决定，向文昌市政府申请行政复议，文昌市政府于2020年1月6日作出的文府复决字[2019]44号《行政复议决定书》（以下简称44号复议决定书），维持了文昌市环境局作出的该行政处罚决定。

盈海公司诉称：2012年3月，盈海公司建设运营文昌市清澜污水处理厂，该厂2012年开工建设，2014年竣工。2017年，文昌市人民政府下发文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，同意从2017年1月1日起3个月内为试运营期，在试运营期内，污水处理出水达到规定的工况，在通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向市环保局申请办理环保验收，环保验收通过后，可申报正式运营。由于清澜地区的管网建设不足，沿线污水收集和接入的水量和水质一直无法到达BOT合同约定的技术指标，环保部门不同意文昌清澜污水处理厂进行竣工环境保护验收，导致该厂一直未能完成环保验收。但在没有文昌市政府或文昌市水务局通知的情况下，该厂不能停止运行，否则将造成接入的污水无法处理。2018年5月至7月，文昌市环境局对清澜污水处理厂进行检查，并于2018年8月20日，对盈海公司作出文环保责[2018]38号《责令改正违法行为决定书》，要求盈海公司在2018年11月30日前办理环保验收手续。2018年11月17日，文昌市环境局作出文环保罚字[2018]29号《行政处罚决定书》。盈海公司多次开展环保验收工作，但由于文昌市清澜地区的污水收集接入的水量和水质仍无法达到技术指标，盈海公司“双低”问题无法解决。直至文昌市水务局对清澜片区的污水管网进行了整改后，盈海公司又组织环保和水务方面的专家进行环保验收前的评估，于2018年12月20日向文昌市水务局申请清澜污水处理厂的环境保护验收，并取得文昌市水务局的批复。2019年4月14日，清澜污水处理厂竣工环保验收监测报告通过验收组专家评审，于4月16日进行网上公示。2019年5月15日，清澜污水处理厂竣工环保验收在全国建设竣工环境保护验收信息系统备案。2019年4月15日，文昌市环境局作出文环责改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》。2019年9月23日，文昌市环境局作出51号决定书，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对盈海公司处以100万元罚款的行政处罚。文昌市政府于2020年1月6日作出的44号复议决定书，维持文昌市环境局上述行政处罚决定。

清澜污水处理厂是经文昌市政府同意才进行的试运营，并非擅自投入使用；文昌市水务局未提供进行试运营所需的污水并确保基本达到本合同规定的水量和进水水质，导致污水处理厂的环境保护验收无法完成，应当归责于文昌市水务局，属于政府原因；在文昌市环境局作出本次行政处罚前，污水处理厂已经通过环保验收，文昌市环境局作出的行政处罚行为没有事实和法律依据，应当予以撤销。综上，请求法院：1.撤销文昌市环境局2019年9月23日作出的51号决定书；2.撤销文昌市政府2020年1月6日作出的44号复议决定书；3.本案诉讼费用由文昌市环境局、文昌市政府承担。

盈海公司在举证期限内向本院提交的证据是:

1.51号决定书，证明：2019年9月23日文昌市环境局作出51号决定书。

2.44号复议决定书，证明：2020年1月6日，文昌市政府作出44号复议决定书。

3.《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》，证明：盈海公司与文昌市水务局签订特许经营合同，约定盈海公司以特许经营（BOT）模式，建设、运营文昌市清澜污水处理厂；由文昌市水务局提供进行试运行所需的污水，且基本达到合同规定的基本水量和进水水质要求；以及项目进水质量标准等。

4.文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，证明：2017年4月24日，文昌市政府发文同意文昌清澜污水处理厂从2017年1月1日起3个月内为试运营期，在通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，环保验收通过后，可申报正式运营。因此，文昌清澜污水处理厂是经过文昌市政府的同意才试运营，后盈海公司亦未接到停止继续运营的通知。

5.《关于清澜污水处理厂外管网及泵站项目完成施工倒计时安排表的情况说明》（2014年9月4日），6.《研究清澜污水处理厂建设运营的问题》（2016年8月25日），7.《研究清澜污水处理厂建设有关问题》（2016年9月26日），8.《落实水务建设项目竣工验收工作专题会议》（2017年8月29日），9.《研究清澜污水处理厂项目存在的问题》（2018年4月23日），10.《关于文昌清澜环球码头和渔港码头污水接入点总磷指标异常情况的报告》（2019年3月27日），共同证明：由于清澜地区的管网建设不足及文昌市水务局提供的污水水量和水质无法达到BOT合同约定的技术指标，才导致未能完成环保验收。

11.文环保责改字[2018]38号《责令改正违法行为决定书》（2018年8月20日），12.文环保罚决字[2018]29号《行政处罚决定书》（2018年11月17日）；13.网上银行电子回单（2018年11月29日），共同证明：（1）文昌市环境局以盈海公司建设的清澜污水处理厂未经验收合格擅自投入使用为由，对盈海公司作出《责令改正违法行为决定书》。（2）文昌市环境局作出《行政处罚决定书》，对盈海公司处以30万元罚款的行政处罚。（3）盈海公司按照处罚决定缴纳了30万元罚款。

14.《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的申请》（2018年12月20日），15.《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》（2019年1月3日），共同证明：盈海公司向文昌市水务局申请委托有验收资质的公司进行环境竣工验收工作并获批。

16.文环责改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》（2019年4月15日），证明：文昌市环境局又以盈海公司未办理环保验收手续并继续生产、运营为由，作出《责令改正违法行为决定书》。

17.《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》（2019年1月14日），18.《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作情况的报告》（2019年5月16日），19.《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作情况的报告》（2019年5月16日），共同证明：于2019年4月14日经过相关验收组专家的评审，并于2019年4月16日至2019年5月14日在网上进行公示，于2019年5月15日在全国建设竣工环境保护验收信息系统上备案。至此，文昌清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作已依法完成。因此，文昌市环境局作出行政处罚前，文昌清澜污水处理厂已通过环保验收。

20.《关于文昌市清澜污水处理厂申请正式运营的报告》（2019年5月23日），21.《关于文昌市清澜污水处理厂申请正式运营的请示》（2019年5月30日），共同证明：盈海公司向文昌市水务局申请正式运营该项目，现文昌市水务局已向文昌市政府请示。

22.《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》（2017年11月23日），证明：由于污水厂进水量未达标，无法进行环保验收。

23.《环境检测委托协议》（2018年3月22日、2019年1月10日、2019年2月21日），证明：盈海公司根据BOT合同的约定和文昌市政府文件要求，委托检测公司自2018年3月起对文昌清澜污水处理厂的进出水样进行监测。

24.《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》（2018年8月24日），证明：（1）清澜污水处理厂污水处理量及污水进水浓度远未达设计要求，导致各项污染物指标进水浓度低。（2）文昌市环境局建议解决上述问题的办法为加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。可见，文昌市环境局知悉文昌清澜污水处理厂存在进水量低的问题导致无法进行环保验收。

25.《关于文昌市清澜污水处理厂接收污水处理的函》（2018年11月16日），26.《关于准许海南勤富食品有限公司污水接入污水处理厂处理的函》（2018年12月12日），共同证明：文昌清澜污水处理厂继续接收污水系经过主管部门的批准，应要求对污水进行处理。

27.《关于抓紧完成我市污水处理厂提标改造的通知》（2019年1月15日），证明：文昌市环境局发文要求盈海公司在2019年4月底前完成对清澜污水处理厂的提标改造工作，盈海公司继续运行文昌清澜污水处理厂也是文昌市环境局的要求。

28.《关于帮助解决文昌市清澜污水处理厂运营中所遇问题的报告》（2019年4月3日），证明：盈海公司向文昌市政府报告其未能通过环保验收的原因，请求协调文昌市水务局解决问题，并请求批准文昌清澜污水处理厂暂时停止运营排放，但未得到文昌市政府回复。

29.《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收整改工作情况的报告》（2019年4月22日），证明：盈海公司一直向文昌市环境局报告文昌清澜污水处理厂的验收手续进度，文昌市环境局在知悉盈海公司已完成验收手续后仍作出处罚决定。

文昌市环境局辩称，一、文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.2018年5月至2018年7月期间，文昌市环境局发现盈海公司负责运营的文昌清澜污水处理厂存在未经验收即投入生产使用的违法情形。2018年7月12日，文昌市环境局依法立案调查。经查实，盈海公司经营管理的文昌清澜污水处理厂于2012年开始建设，2014年完工，2017年1月1日开始投入使用，该厂配套建设的环境保护设施在未经验收合格情况下已经投入使用，盈海公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，因此，文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续并对其处以30万元罚款。2.因盈海公司逾期不改正其负责运营的清澜文昌清澜污水处理厂未经验收即投入生产使用的违法行为，文昌市环境局依法对其处以100万元的罚款。2019年3月29日，文昌市环境局发现盈海公司负责运行管理的文昌清澜污水处理厂正常运行，但仍未办理通过环保验收手续。文昌市环境局认为盈海公司违法事实清楚，依法对盈海公司作出《责令改正违法行为决定书》及《行政处罚事先（听证）告知书》，并送达给盈海公司。根据盈海公司的申请，文昌市环境局依法召开听证会。经文昌市环境局再次会审讨论，拟对盈海公司处以100万元罚款的行政处罚。被告依法作出51号决定书并送达给盈海公司。综上，被告作出的51号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

二、盈海公司主张撤销51号决定书缺乏事实根据和法律依据。1.首先，根据文昌市环境局提交的《生态环境现场监察记录表》、《询问笔录》，能够证实盈海公司确实存在配套环境保护设施未经验收擅自投产使用的违法事实。其次，迟至2019年5月15日，盈海公司才将涉案项目竣工环保验收的相关材料在全国建设竣工环境保护验收信息系统上备案，其逾期不改正的违法行为事实清楚。再次，依据《环境行政处罚办法》（中华人民共和国环境保护部令第8号）第十一条的规定，盈海公司违法行为的改正期限早已届满，逾期不改正已属于新的违法行为，盈海公司以现已整改完毕作为理由不能阻却其违法性质的认定。2.文昌市政府作出《文昌市人民政府关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》并不能作为配套环境保护设施验收合格的依据。3.盈海公司主张的《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》、接入水量和水质未达标、其无法擅自停止运行及停止运行会造成环境污染等理由均不能作为其在配套环境保护设施未经验收擅自投产使用的理由。

三、文昌市政府作出的44号复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。

文昌市环境局在举证期限内向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据：

1.生态环境现场监察记录表（2018.5.23-2018.7.15），2.现场照片，3.生态环境现场监察记录表（2018.7.18），4.生态环境现场监察记录表（2018.8.5），共同证明：1.文昌市环境局监察大队多次派员对盈海公司进行现场监察记录，发现盈海公司负责运营的文昌清澜污水处理厂存在未经验收即投入生产使用的违法情形，文昌市环境局多次要求盈海公司尽快完成污水处理厂环保验收手续；2.盈海公司日均处理污水处理量约5000吨。

5.营业执照，6.李詠铮身份证复印件，共同证明：盈海公司的主体资格及李詠铮系盈海公司的法定代表人。

7.委托书及符史典身份证复印件，证明：盈海公司委托其员工符史典配合调查。

8.现场检查（勘验）笔录，9.询问笔录（陈明旭），10.询问笔录（符史典），11.文昌市国土环境资源局关于清澜污水处理厂项目环境影响报告表的批复（文土环资函[2009]49号），12.文昌市政府关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复（文府函[2017]350号），共同证明：1.盈海公司确认清澜污水处理厂未办理环保验收手续即投入使用；2.盈海公司经营管理的文昌清澜污水处理厂2012年开始建设，2014年完工，2017年1月1日开始投入使用。

13.立案审批表（2018.7.12），证明：文昌市环境局依法对盈海公司“未验先投”的违法行为进行立案查处。

14.责令改正违法行为决定书及送达回证（文环保责改字[2018]38号），证明：文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理文昌清澜污水处理厂的环保验收手续。

15.行政处罚决定书（文环保罚决字[2018]29号）及送达回证，证明：文昌市环境局依法对盈海公司“未验先投”的违法行为处以30万元罚款。

16.现场检查（勘察）笔录（2019.3.29），证明：2019年3月29日，文昌市环境局依法前往涉案现场进行调查，发现盈海公司负责运行管理的文昌清澜污水处理厂正常运行，但仍未办理通过环保验收手续。

17.授权委托书，18.苏明荣身份证复印件，共同证明：盈海公司委托苏明荣配合调查。

19.询问笔录（苏明荣），证明：盈海公司确认其负责运营的文昌清澜污水处理厂环保验收手续还未通过。

20.立案审批表（2019.4.10），证明：因盈海公司逾期不改正其负责运营的文昌清澜污水处理厂未经验收即投入生产使用的违法行为，文昌市环境局依法对盈海公司立案查处。

21.环境行政执法后督察现场检查表，证明：文昌市环境局依法对涉案现场进行执法后督察、检查。

22.行政处罚案件调查报告，证明：文昌市环境局依法对盈海公司的违法行为作出调查报告。

23.案件集体讨论记录（2019.4.12），证明：文昌市环境局经集体讨论，认为盈海公司违法事实清楚，拟对盈海公司处以122.21万元罚款。

24.责令改正违法行为决定书及送达回证（文环保责改字[2019]16号），证明：文昌市环境局依法作出责令改正决定书并送达盈海公司。

25.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证（文环罚告字[2019]76号），证明：2019年4月15日，文昌市环境局作出行政处罚告知书，告知盈海公司拟处罚事项及其享有陈述、申辩的权利。

26.关于举行听证会的申请，证明：盈海公司向文昌市环境局申请举行听证会。

27.行政处罚听证通知书及送达回证（文环听通字[2019]4号），证明：文昌市环境局依盈海公司的申请，作出听证通知书并送达给盈海公司。

28.《关于行政处罚的陈述和申辩》及相关材料，29.听证笔录，30.关于文昌盈海清澜水务有限公司涉嫌违反“未验先投”制度一案听证报告，共同证明：文昌市环境局依法召开听证会，充分听取盈海公司的申辩意见，并作出听证报告。

31.案件集体讨论记录（2019.9.19），证明：文昌市环境局认为盈海公司的违法事实清楚，拟对盈海公司作出罚款100万元的行政处罚。

32.51号决定书及送达回证，证明：文昌市环境局依法作出处罚决定书并送达给盈海公司。

33.文昌市机构改革实施方案，证明：经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局组建为文昌市环境局。

文昌市政府辩称，一、51号决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。1.文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚、适用法律正确。2018年5月至2018年7月期间，文昌市环境局发现文昌清澜污水处理厂存在未经验收即投入生产使用的违法情形。文昌市环境局依法立案调查，发现文昌清澜污水处理厂2017年1月1日开始投入使用。根据盈海公司工作人员的《询问笔录》能够证实文昌清澜污水处理厂配套建设的环境保护设施在未经验收合格的情况下已经投入使用。文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续，并对盈海公司处以30万元罚款。2019年3月29日，文昌市环境局依法前往文昌清澜污水处理厂进行调查发现该厂正常运行，文昌市环境局认为盈海公司违法事实清楚，依法对盈海公司作出《行政处罚事先（听证）告知书》。后根据盈海公司的申请，文昌市环境局依法召开听证会。文昌市环境局经研究认为盈海公司逾期未改正其负责运营的清澜污水厂未经验收即投入生产使用的违法行为，故决定对盈海公司处以100万元的罚款。文昌市环境局依法作出51号决定书并送达盈海公司。2.盈海公司主张撤销51号决定书缺乏事实根据和法律依据。文昌市政府作出的《文昌市人民政府关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》并不能作为配套环境保护设施验收合格的依据。盈海公司主张《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》无法擅自停止运行、出水达标等理由均不能作为其在配套环境保护设施未经验收擅自投入使用的理由。文昌清澜污水处理厂确实存在配套环境保护设施未经验收擅自投产使用的事实，且其经文昌市环境局责令改正后逾期不予改正。本案中文昌市环境局是对盈海公司“逾期不改正，仍存在未经验收擅自投产使用的违法行为”进行处罚，不违反一事不再罚原则。3.文昌市环境局作出的51号决定书符合法定程序。文昌市环境局履行了现场勘验、立案、调查询问、责令整改等法定程序，依法告知了拟处罚事项及其事实与法律依据，依法举行听证并充分听取了盈海公司的意见，在查清事实的基础上作出51号决定书。综上，文昌市环境局作出51号决定书认定盈海公司逾期不改正需要配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入使用的环境违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，对盈海公司处以100万元罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。

二、44号复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。文昌市政府于2019年11月13日受理案件后依法向文昌市环境局送达《行政复议答复通知书》。文昌市政府在认真审查双方提交行政复议申请书、行政复议答复书及证据材料后，认为盈海公司承担为该项目需配套建设的环保设施办理环保验收手续的法定义务。盈海公司应按程序完成全部的环保验收工作之后，方能将该项目投入使用。盈海公司完成环保验收工作的时间，是在文环保责改字〔2018〕38号《责令改正违法行为决定书》要求改正的期限（2018年11月30日前）之后至文昌市环境局进行第二轮巡查及立案之时，其“未验先投”且逾期不改正的违法行为已经发生，违法事实已经形成。盈海公司后补办环保手续并完成环保验收的行为，仅可作为罚款金额裁量的酌定因素由文昌市环境局加以考虑。据此，文昌市政府作出复议决定书并向各方当事人送达。

综上所述，文昌市环境局作出处罚决定书的具体行政行为认定事实清楚，适用法律证据，符合法定程序。文昌市政府经复议依法予以维持，符合法定程序，且适用法律正确。苏明荣的诉讼请求没有事实和法律依据。

文昌市政府在举证期限内向本院提交了证明复议决定合法性的以下证据：

1.行政复议申请书及证据目录，2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书送达回证，共同证明：文昌市政府依法受理盈海公司的行政复议申请。

3.行政复议答复书及证据目录，证明：文昌市环境局根据文昌市政府的要求进行书面答复，并提交相关证据。

4.44号复议决定书及送达回证，证明：文昌市政府作出的44号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法并及时送达。

经庭审质证，盈海公司对文昌市环境局提交证据的质证意见为：对证据1-4、8-12、16、19、20、29、30的真实性和合法性无异议，对证明力有异议；对证据5-7、17-18、26-28、33的真实性、合法性、证明力无异议；对证据13-15、21-25、31-32的合法性和证明力有异议。

盈海公司对文昌市政府提交证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）和证明内容均无异议；对证据3、4的真实性无异议，对合法性和证明内容有异议。

文昌市环境局对盈海公司提交证据的质证意见为：对证据1、2、16的三性无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据4、11-15、17-19的三性无异议，对证明内容有异议；对证据5-10、20-27的真实性、合法性无异议，对关联性、证明内容有异议；对证据28、29的三性、证明内容均有异议。

文昌市政府对盈海公司提交证据的质证意见为：对证据1、2的三性无异议；对证据3、23的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据4-10、22、24-27的真实性、合法性无异议，对关联性、证明内容有异议；对证据11-16、20-21的三性、证明内容无异议；对证据17-19的三性无异议，对证明内容有异议；对证据28、29的三性、证明内容均有异议。

本院对上述证据认证如下：文昌市环境局、文昌市政府提供的证据能够证明其根据调查，对盈海公司做出的51号决定书及44号复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予采信。对盈海公司提供的证据1-27真实性、关联性、合法性予以采信，但不能支持其主张；证据28、29系盈海公司单方制作，且无其他证据证明已递交相关部门或者有相关单位的回复或确认，故对其不予采信。

本院经审理查明，盈海公司建设运营的文昌清澜污水处理厂位于海南省文昌市文城镇清群村委会地段，于2012年开始建设，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。

2012年3月5日，文昌市水务局与盈海公司签订《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》。

2017年4月24日，文昌市政府作出文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，内容为：同意文昌市水务局按照《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》执行，文昌清澜污水处理厂从2017年1月1日进行为期3个月的试运营，在试运营期间，污水处理出水达到规定的工况，在通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向市环保局申请办理环保验收，环保验收通过后，可申报正式运营。

2017年11月23日，海口恒科检测技术有限公司向文昌市水务局出具《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》，内容为：文昌清澜污水处理厂生产负荷未达到设计能力的75%以上，原文昌市生态环境保护局不同意该项目进行竣工环境保护验收。

2018年8月20日，原文昌市生态环境保护局对盈海公司作出文环保责改字[2018]38号《责令改正违法行为决定书》，内容为：2018年7月11日，文昌市环境局对盈海公司位于文昌市文城镇清群村委会地段文昌清澜污水处理厂进行现场检查，发现该厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，责令盈海公司2018年11月30日前办理环保验收手续；如盈海公司在规定时间内未办理环保验收手续的，将依法依规进行处理。该决定书于2018年8月21日送达给盈海公司。

2018年8月24日，文昌市环境局向文昌市政府发送《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》，该报告的结论为污水处理量远未达涉及处理水量负荷、污水进水浓度远未达设计要求等；建议建设单位自行验收，加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。

2018年11月17日，文昌市环境局对盈海公司作出文环保罚决字[2018]29号《行政处罚决定书》，对盈海公司处以30万元的行政处罚。该决定书于2018年11月18日送达给盈海公司。2018年11月29日，盈海公司缴纳了30万元的罚款。

2018年12月20日，盈海公司向文昌市水务局递交申请，请求文昌市水务局牵头做好文昌清澜污水处理厂的环境竣工验收工作，同意委托有验收资质的海南中环能检测技术有限公司对该项目进行环境竣工验收，并协调解决该项目的验收费用。

2019年1月3日，文昌市水务局向盈海公司作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意盈海公司按有关规定委托有资质的机构对该项目进行环境竣工验收工作。

2019年1月14日，盈海公司与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托海南中环能检测技术有限公司对文昌清澜污水处理厂项目进行竣工环境保护验收监测工作。

2019年3月29日，文昌市环境局再次对文昌清澜污水处理厂进行巡查，认为盈海公司仍未办理环保验收手续并继续生产、经营，遂于4月10日立案处置。4月12日，文昌市环境局经集体讨论，认为盈海公司违法事实清楚，拟对盈海公司处以122.21万元罚款。

2019年4月15日，文昌市环境局向盈海公司作出文环责改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》，认为盈海公司逾期不改正环境违法行为，也没向文昌市环境局提出逾期不改正环境违法行为的情况报告，责令盈海公司接到该决定书之日起立即改正违法行为。同日，文昌市环境局向盈海公司作出文环罚告字[2019]76号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知盈海公司拟对其作出处122.21万元罚款的行政处罚，盈海公司可以在收到该告知书之日起3日内提出陈述申辩及听证的要求。该决定书和该告知书于2019年4月16日留置送达给盈海公司。

盈海公司向文昌市环境局申请组织听证，2019年5月9日，文昌市环境局召开听证会，听取了盈海公司的意见。

2019年9月23日，文昌市环境局向盈海公司作出并送达51号决定书，认定盈海公司逾期不改正需要配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入使用的行为违法，依据《建设项目环境保护管理条例》对盈海公司作出行政处罚，罚款100万元整。

2019年11月6日，盈海公司向文昌市政府申请行政复议，以认定事实不清为由请求撤销文昌市环境局作出的51号决定书。文昌市政府受理立案。

2020年1月6日，文昌市政府作出44号复议决定书，认为文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，维持51号决定书。该复议决定书于同日送达给盈海公司和文昌市环境局。

另查明，2019年4月14日，文昌清澜污水处理厂项目通过竣工环境保护验收，并于4月16日至5月14日在网上进行公示，公示期满无反馈意见。5月15日，文昌清澜污水处理厂竣工环保验收的相关材料在全国建设竣工环境保护验收信息系统备案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市环境局提交了《关于文昌市清澜污水处理厂竣工验收环境保护验收工作情况的报告》。

再查明，2019年2月，经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局组建为文昌市环境局。

本院认为，本案是环保行政处罚纠纷。本案的争议焦点是文昌市环境局作出的51号决定书是否合法以及文昌市政府作出的44号复议决定书是否合法。

一、关于文昌市环境局和文昌市政府是否具有相应法定职权的问题。

《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十七条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”根据上述规定,文昌市环境局作为文昌市环境保护主管部门,具有对辖区内环境违法行为作出行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述规定,文昌市政府作为文昌市环境局的本级人民政府,具有对文昌市环境局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。

二、关于文昌市环境局作出51号决定书是否合法的问题。

本案中，文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续，2019年3月29日文昌市环境局对文昌清澜污水处理厂进行现场检查并制作现场检查笔录,对其负责人进行询问调查,发现该厂仍未办理环保验收手续且正常运行。文昌市环境局在行政程序中履行了立案、调查取证、案件审查、责令改正、听证告知、举行听证、集体讨论、处罚决定、送达等程序，其执法程序符合《《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》之规定。文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予支持。关于盈海公司提出的其非擅自运营的问题。文昌市政府作出的文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，虽然批准文昌清澜污水处理厂进行试运营3个月，但亦要求其通过环保验收后申报正式运营，盈海公司超过3个月试运营期后仍继续运营应视为擅自运营。关于盈海公司提出的文昌清澜污水处理厂已经通过环保验收、文昌市环境局不应再作出行政处罚行为的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定,需要配套建设的环境保护设施未经验收,建设项目即投入生产或者使用的,由环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款。依照《环境行政处罚办法》第十一条的规定,环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；责令改正期限届满,当事人未按要求改正,违法行为仍处于继续或连续状态的,可以认定为新的环境违法行为。根据上述法律规定，本案中，盈海公司应于2018年11月30日前完成环保验收工作，其逾期不改正的行为已属于新的违法行为，其以已于5月15日通过环保验收备案完毕作为理由不能阻却其违法性质的认定。至于盈海公司关于污水处理厂的环境保护验收无法完成应当归责于文昌市水务局的主张，系其与文昌市水务局之间的合同纠纷，其可通过其他途径另行解决。

三、关于文昌市政府作出的44号复议决定书是否合法的问题。

文昌市政府收到盈海公司的复议申请后，向文昌市环境局发出了行政复议答复书等材料，经对双方提交的行政复议申请书、行政复议答复书及证据材料进行审查后，在法定期限内作出44号复议决定书维持文昌市环境局作出的51号决定书，认定事实清楚、适用法律正确,程序合法。

综上所述，盈海公司的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:

驳回原告文昌盈海清澜水务有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元,由原告文昌盈海清澜水务有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

审 判 长　卢艳萍

审 判 员　陈小燕

审 判 员　吴党恩

二〇二〇年八月二十七日

法官助理　孙宛宛

书 记 员　陈素园