内容摘要

铁路运输企业依据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》的授权，在旅客进站乘车时行使行政管理职能，其对乘客进行的安全检查属于行政行为。本案判决以构成要件理论阐释了规范性文件的识别方法，结合立法目的解读了被审查条款合法性审查强度和标准。判决依法认定：原中国铁路总公司制定的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件；公告中限制旅客携带易燃品、易爆品数量的规定，有上位法授权、不减损旅客权益，不应被认定为违法。案例注解部分除深入论证判决结论正当性外，对规范性文件制定机关的诉讼地位作深入研究，为法院一并审查规范性文件提供了诸多可资借鉴的经验。

【关键词】

安全检查/规范性文件/合法性/一并审查

【裁判要旨】

1.铁路运输企业依据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》的授权，在旅客进站乘车时行使行政管理职能，其对乘客进行的安全检查属于行政行为。

2.原中国铁路总公司（现中国国家铁路集团有限公司）制定的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件，其中限制旅客携带2个打火机的规定，有上位法《铁路旅客运输规程》的授权，不减损旅客权益，不应被认定为违法。

【相关法条】

《中华人民共和国铁路法》第三条第二款：国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。

《铁路安全管理条例》第五十六条：铁路运输企业应当依照法律、行政法规和国务院铁路行业监督管理部门的规定，制定铁路运输安全管理制度，完善相关作业程序，保障铁路旅客和货物运输安全。

《铁路旅客运输规程》第六条：在不违反本规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制订补充规定在本企业管辖范围内实行并报国务院铁路主管部门备案。

第五十二条第二款：为方便旅客的旅行生活，限量携带下列物品：1．气体打火机5个，安全火柴20小盒。

《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》：根据国务院颁布的《铁路安全管理条例》等国家法律、行政法规、规章等规定，为维护铁路公共安全，确保广大旅客安全旅行，现将铁路进站乘车禁止和限制携带物品公布如下：……七、限制携带以下物品：不超过20毫升的指甲油、去光剂、染发剂；不超过120毫升的冷烫精、摩丝、发胶、杀虫剂、空气清新剂等自喷压力容器；安全火柴2小盒；普通打火机2个。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条：人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

【案例索引】

一审：济南市天桥区人民法院（2020）鲁0105行初79号（2021年7月5日）

二审：济南市中级人民法院（2021）鲁01行终1050号（2021年11月15日）

【基本案情】

原告杨某某诉称：2019年12月23日，杨某某从中国铁路12306平台购买了当日从济南东火车站到济南西火车站的G6908次列车车票。因携带5个打火机不符合安检要求而进站受阻，车站安检依据为原中国铁路总公司（现中国国家铁路集团有限公司，以下简称国家铁路集团）印发的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》（以下简称《公告》）。杨某某认为中国铁路济南局集团有限公司（以下简称铁路济南局公司）系国家铁路集团的独资子公司，是《铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规规章授权有行政管理职能的组织，铁路济南局公司阻止进站乘车的行为侵犯了杨某某乘车的权利，其所依据的规范性文件应当受到司法的审查。

被告铁路济南局公司辩称：1.本案属于铁路旅客运输合同纠纷，不属于行政诉讼案件受理范围。2.铁路济南局公司阻止杨某某超量携带打火机是严格执行铁路旅客运输合同条款的行为，符合法律规定及合同约定。3.《公告》不是规范性文件，无需司法审查。4.《公告》符合国家法律行政法规的规定，是高速发展的铁路运输业安全管理形势的需要。请驳回杨某某的诉讼请求。

被告国家铁路集团辩称：1.本案属于平等民事主体之间的旅客运输合同纠纷，不属于法院行政诉讼审理范畴，理应裁定驳回起诉。2.国家铁路公司是经改制后成立的中央管理的国有独资公司，不是行政机关，不能成为行政诉讼的适格被告。3.国家铁路集团不是铁路旅客运输合同相对人，依法不承担责任。4.《公告》是企业文件，不须经司法审查。请驳回杨某某对国家铁路集团的诉讼请求。

法院经审理查明：2019年12月23日下午16:00许，杨某某持通过中国铁路12306平台购买的当日从济南东火车站至济南西火车站的G6908次列车二等座车票，进站乘车安检时，铁路济南局公司工作人员发现在其行李中携带5个打火机，遂告知杨某某依照《公告》规定，每个乘客最多只能携带2个打火机进站。之后，杨某某没有选择携带符合规定数量的打火机进站，而是离开了车站。杨某某以铁路济南局公司阻止其进站乘车的行为违法为由，向法院提起诉讼。

【裁判结果】

济南市天桥区人民法院于2021年7月5日作出（2020）鲁0105行初79号行政判决，判决：驳回原告杨某某的诉讼请求。宣判后，杨某某提起上诉。济南市中级人民法院于2021年11月15日作出（2021）鲁01行终1050号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：本案争议焦点如下：一、《公告》是否属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件；二、如果《公告》是规范性文件，其中限带2个打火机的规定是否违法。

关于焦点一：《公告》是否属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件。《公告》是否属于可以一并审查的规范性文件，应当结合相关标准进行认定。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号，以下简称37号文）规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，依据《铁路法》《铁路安全管理条例》的授权，铁路运输企业在旅客进站乘车管理活动时行使行政管理职能。《公告》系国家铁路集团为铁路部门行使安全检查权力而制定的规范，处于法律、法规授权权限范围之内，国家铁路集团具有制定主体资格及相应权限。《公告》符合规范性文件的构成要件，属于行政诉讼法意义上可一并审查的规范性文件。同时《公告》系被诉行政行为作出的依据，杨某某提出对《公告》进行一并审查的诉讼请求，应予准许。

关于焦点二：《公告》中限带2个打火机的规定是否违法。杨某某认为《公告》将《铁路旅客运输规程》第五十二条中规定限量携带气体打火机数量从5个降低为2个，减损了公民合法权益，违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百四十八条第二款第（三）项规定，应被认定违法。通过对该项规定文本的连贯解释可知，规范性文件的条款因减损公民合法权益而被认定违法，应当同时具备两个条件：一是减损公民合法权益；二是没有法律、法规、规章的依据。因此，《公告》中限制携带打火机数量的条款是否违法，应从两个要件进行判断。

一是《公告》中限带2个打火机的规定是否减损公民合法权益。一方面，从法律解释学出发，上述法条中“减损”一词的基本含义是减少、损害。《公告》中规定的限制携带打火机数量，仅是对公民权益的限制，并不实际减损公民的权益。《公告》已在购票网站进行公示，乘客在购票时应当对相关内容知悉，完全可以避免乘车时携带超过限制数量的打火机。即使乘客未能及时了解而携带了超过限制数量的打火机，其亦可采取邮寄、寄存等方式避免损失。另一方面，从利益衡量及生活常识角度看，三五个普通打火机价值极小，与其他乘客人身安全利益、公共场所安全利益相较，微乎其微。携带超过限制数量的打火机乘车的危险一旦现实化，必将危及火车运行安全和乘客人身财产安全，携带人将为此付出远超打火机价值的代价。从这种意义上讲，限制乘客携带打火机的数量不仅未减损乘客的合法权益，反而是对其更大权益的一种保护。依上述逻辑，《公告》将限带打火机数量从5个降低为2个，并不减损公民的合法权益。

二是《公告》中限带2个打火机的规定是否有上位法依据。《铁路旅客运输规程》第六条规定：“在不违反本规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制订补充规定在本企业管辖范围内实行并报国务院铁路主管部门备案。”第一条规定：“为了维护铁路旅客运输的正常秩序，保护铁路旅客运输合同各方当事人的合法权益，依据《铁路法》制定本规程。”第一条规定属于该规程的立法目的与立法原则条款，据此可知《铁路旅客运输规程》的基本原则是：维护铁路旅客运输的正常秩序，保护铁路旅客运输合同各方当事人的合法权益。当前，高铁运行速度较传统列车大幅提升，只有更高、更严苛的安全标准才能确保铁路运营的安全。对乘客进行安全检查并严格限制危险品携带数量，可以降低铁路运行风险，保障铁路高效安全运行，维护乘客的人身财产安全。《公告》降低限带打火机的数量符合《铁路旅客运输规程》的基本原则。因此，即使上诉人杨某某坚持认为将限带打火机的数量从5个降低为2个，减损其合法权益，此规定亦因有规章授权作为依据而不应被认定为违法。

综上所述，经本院审查,《公告》制定主体具有相应职权,其中限制乘客携带2个打火机的规定未减损公民合法权益、不违反上位法规定，其效力应予认定。

【案例注解】

规范性文件在国家治理中占据重要地位，它能够及时回应复杂多变的行政管理需要，为行政管理提供不可或缺的重要依据。作为具有普遍适用效力的规范性文件，如果出现违法或者不适当，其影响将远远超越个案本身。规范性文件一并审查制度可以及时消除上述隐患，是实现良法善治的保障。本案以司法方式确认了《公告》中关于限制携带易燃、易爆品数量条款的合法性，同时对人民法院一并审查规范性文件提供了诸多可资借鉴的经验。

一、规范性文件的识别

广义的规范性文件包括行政法规、规章和规章以下的规范性文件，狭义的规范性文件仅指规章以下的规范性文件。国办37号文规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。这就是我国行政诉讼法中可由人民法院一并进行审查的规范性文件的范围：国务院部门、地方人民政府及其部门制定的规章以下规范性文件，不包括国务院制定的规章以下的规范性文件。司法实践中，通常从以下四个方面对规范性文件进行识别：其一，制定主体。除国务院部门、地方人民政府及其部门之外，法律、法规、规章授权实施公共管理职能的组织，有权在职权范围内制定规范性文件。其二，调整对象。规范性文件调整对象为不特定的行政相对人或事项，属于针对公民、法人以及其他组织权利义务的外部行政事项，如果仅涉及行政机关的内部事务，则不是规范性文件。其三，效力范围。规范性文件是行政机关针对普遍相对人,指向可能世界内的抽象事态制定并发布的，一经制定并对外公布即具有普遍约束力，规范性文件效力范围内的公民、法人以及其他组织必须共同遵守。其四，适用事项。规范性文件针对未来事项且需要通过具体行为执行或落实，在一定期限内能够反复适用。[①] 

具体到《公告》，双方当事人对其调整对象、效力范围、适用事项并无争议，争议点在于制定主体及权限。一个组织的行为是否属于行政行为、其行为是否可以纳入行政诉讼范围，主要看该组织是否是按照法律、法规、规章规定行使行政管理权。旅客与铁路运输企业之间存在两个法律关系：一为履行运输合同的民事法律关系；二为行政法律关系。为维护铁路运输秩序，保障铁路运营安全，《铁路法》《铁路安全管理条例》均授权铁路运输企业行使旅客进站乘车安全检查方面的行政管理职能，有权在旅客进站乘车管理活动中对进站乘客进行安全检查。《公告》系国家铁路集团为铁路部门履行安检职责而制定的规范，处于法律、法规授权权限范围之内，国家铁路集团具有制定主体资格及相应权限。所以，《公告》符合规范性文件的构成要件，属于人民法院在行政诉讼中一并审查的对象。

二、规范性文件合法性审查的强度

对规范性文件进行审查的标准是“合法性”，但“合法性”的含义及其具体审查强度在学理上存在争议：一是合宪法说，即法院在审查行政规范性文件是否合法时，首要标准是看其是否符合宪法要求，在这一前提下，再审查其是否与现行法律法规冲突。[②]二是实质合法性说，认为既要审查规范性文件的合法性，又要审查规范性文件的合理性。同时，针对上位法规定不明确的规范性文件，根据类型区分审查强度，采取不同的审查标准。[③]三是形式合法性说，认为只能对规范性文件的合法性进行审查，不包括合理性审查。[④]现实中，规范性文件明显违背上位法的形式违法情况较少，大多为隐形违法以及实质不合理。通过案例检索发现，人民法院大多仅对规范性文件的形式合法性进行审查，对于合理性的审查持谨慎态度，仅有少数案件把合理性作为认定规范性文件合法的补强理由与辅助论证。整体看来，对于规范性文件合法性审查的含义与强度，理论与实践均未形成一致认识。 

每一个法律规范都是属于一个整体，对条文的理解应放在整个体系构造中加以理解，这能够维护整个法律体系之一贯及概念用语之一致。[⑤]我们可以从体系解释的角度探究规范性文件合法性审查的含义和强度。一方面，修订的《行政诉讼法》将行政行为“明显不当”作为撤销判决的法定情形之一。“明显不当”体现的便是对行政行为的合理性审查，亦即实质合法性审查。为保持法律适用统一，应当相应地将规范性文件的相关条款是否“明显不当”作为审查规范性文件内容合法性的重要标准。[⑥]另一方面，全国人大法工委称：行政诉讼法修改在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释，尽管仍然奉行合法性审查原则，但“合法性”本身的内涵发生了重大改变，即由机械的形式合法性转向了灵活的实质合法性。[⑦]因此，规范性文件一并审查语境中的“合法性”应采用实质合法性的理解，兼顾合法性审查为主、合理性审查为辅的原则。

三、规范性文件合法性审查的维度

（一）制定主体的权限

根据依法行政原则，所有的行政行为都应当有法律明确授权，行政规范性文件的制定也不例外。制定主体是否获得了法律授权以及规范性文件是否有上位法依据，是规范性文件合法性判断的第一维度。根据《行诉解释》第一百四十八条规定可知，制定主体的权限来源有职权授权与法条授权两类。法律、法规、规章对于规范性文件制定机关的制定权限有规定的，制定机关应当在授权范围内制发规范性文件，需要符合授权条款的要求以及授权条款的法源位阶。“行政机关遵守制定权限，规范性文件的制定事项也获得了上位法授权，就是权限正当，否则就构成超越权限。”[⑧]行政规范性文件一旦侵入法律保留条款或者上位法限制行政规范性文件进入的领域，则因超越了相关规范权限而不合法。在超越法定职权方面，主要是超越事务管辖权和地域管辖权。[⑨]制定机关超越事务管辖范围，如税务机关发布工商管理方面的规范性文件；制定机关超越地域管辖范围，如某市政府发布涉及某省范围内公民、法人或者其他组织权利义务的规范性文件。就本案而言，《铁路旅客运输规程》第六条规定了在不违反规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制订补充规定，国家铁路集团制定《公告》，主体权限正当，所规定的限带易燃品、易爆品数量的内容未超越事务、地域（领域）管辖范围。

（二）具体条款的合法性

被审查的具体条款“是否与上位法相抵触”系合法性审查的关键。规范性文件是否与上位法相抵触可以分为“是否与上位法的法律规范条文相抵触”与“是否与上位法的精神、原则相抵触”两个层面。对于第一个层面，若行政规范性文件因替代上位法的规则、为规避而裁减上位法的规则、擅自增设为相对人增加义务或减少权益的规则、违反法律优位原则而优先设置规则，该规范性文件就不合法。[⑩]主要包括以下情形：①减少变更或增加制裁条件、制裁手段、制裁幅度，扩大或缩小制定机关的制裁权限；②增加或减少了特定对象的义务，或者改变义务承担者的条件，或者扩大或者缩小承担义务者的义务范围、性质或者数量；③增加、减少或者变更利害关系人的范围或者权利，或者改变享受权利的条件，或者扩大或者缩小权利的范围、性质或者数量；④扩大或者改变行政机关的职权或者范围。[11]对于第二个层面，是指规范性文件不得与上位法的精神、内在价值与实质目的所形成的客观价值秩序相抵触，这主要是基于维护法秩序的价值体系和实质目的的统一。[12]法院审查规范性文件的重点是判断行政规范性文件是否符合法秩序中的价值观，若与上位法的原则、精神或目的相违背，规性文件就丧失了合法性的根基。对于《公告》中限带2个打火机的规定是否与上位法相抵触，法官首先运用法律解释方法得出该规定并不减损旅客权益的第一重结论，接着以立法目的为标准进行考量，得出《公告》降低限带打火机数量符合《铁路旅客运输规程》的基本原则的第二重结论。最终认定，被审查的规定不存在与上位法相抵触的情形。

（三）制定程序

《行诉解释》第一百四十八条规定“未履行法定批准程序、公开发布程序等严重违反制定程序”的规范性文件应被认定为违法。制定程序具有独立的价值，法院对制定程序进行审查，能够更大程度上维护行政相对人的合法权益。严重违反制定程序的规范性文件，很难具有合法性和正当性。37号文规定，重要的规范性文件应当严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序，法院可以依照该规定进行审查。《铁路旅客运输规程》第六条规定，铁路运输企业制订的补充规定应报国务院铁路主管部门备案，此处所规定的备案体现的是主管部门对铁路企业的监督管理，不能因未备案而认定《公告》制定程序违法。法院经过审查，并未发现《公告》存在严重违反法定程序的情形。

四、规范性文件制定机关的诉讼地位

《行诉解释》第一百四十七条赋予规范性文件制定机关以某种方式参与到诉讼中发表意见的权利，是非常必要的。一方面，规范性文件的制定机关往往层级较高，被诉的行政机关层级较低，下级机关不一定完全了解规范性文件的制定背景、过程和具体考虑，更不一定有能力充分阐述规范性文件的制定依据和理由。另一方面，法院对规范性文件的审查结论会影响到被审查规范性文件今后的效力，制定机关更早参与、直接参与到诉讼中有利于法院慎思明辨，也有利于法律秩序的稳定。[13]但是，制定机关在诉讼中的角色或地位，争议很大。

（一）争议：被告、第三人抑或证人

很多人认为，法院应列制定机关为共同被告或者第三人。理由是：其一，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼时，一并请求对规范性文件进行审查，对于这一请求，人民法院必须审理。公民、法人或者其他组织对规范性文件不服，其制定机关就应当是被告或者至少应当作为第三人参加诉讼。其二，人民法院对规范性文件进行审查，行政诉讼案件的被告只对被诉行政行为的合法性举证、辩论、答辩，对于规范性文件的合法性，应当由制定机关进行质证和辩论。其三，如果法院审查规范性文件，但是制定机关又没有参加诉讼，制定机关可能会认为法院的审查缺乏正当程序，从而影响法院相关审查结论的权威性。[14]笔者认为，制定机关的诉讼地位不应是共同被告或第三人。制定机关并非被诉行政行为的作出主体，不符合共同被告的定义。同时，即使制定机关未陈述意见或者未提供相关证明材料，也不妨碍人民法院对规范性文件进行审查。制定机关与审理结果并无利害关系，人民法院对规范性文件进行审查，只是对客观存在的规范性文件是否符合上位法规定、是否具有制定权限等事项进行审查，对规范性文件的后续处理并无实质决定权，因此其并非第三人。另外，制定机关也非证人。从参与诉讼的方式来看，其角色在外观上类似于证人，因为其提交的书面意见或者出庭陈述的意见，都是为了证明其制定的规范性文件合法的客观材料。但是，制定机关的立场并不中立，而是为了追求规范性文件被认定为合法的结果，因此也不宜将其视为证人。本案原告将规范性文件的制定机关列为被告，鉴于安检实施单位与《公告》制定机关属于总、分公司这一特殊的法律关系，且制定机关未针对此提出异议，法院遂对原告所列诉讼地位予以准许。

（二）建议：诉讼参加人

鉴于制定机关的角色与法庭之友基本相同，建议在裁判文书中将其列为诉讼参加人。法庭之友制度中案件当事人以外的主体可以通过被称为“法庭之友陈述”的书状向法院提供与案件相关的背景信息、不为法院所知的案件事实或法律适用意见，进而参与到案件审理过程中，并影响案件的最终结果。[15]制定机关对于诉讼中的涉及重大利益的主要事实，应法院的要求或主动提供相关的意见，从而为法院的裁判提供参考。从严格意义上讲，制定机关并不属于诉讼参加人，但在行政诉讼中，让受到行政行为和审判结果影响的人都能参与到诉讼中来，乃是正当程序的应有之义。按照实质解决争议的要求，有必要接受更加广泛的相关主体参加到行政诉讼之中。[16]制定机关以特殊诉讼参加人的身份参加到诉讼中，符合行政诉讼法的基本精神。另外，法院听取文件制定机关意见主要采取书面方式，人民法院有时对文件制定机关的意见不向当事人公开，也不在判决书中说明，这样的做法损害了原告一方的知情权并有违诉讼平等和司法公开原则。建议人民法院对制定机关的意见和相关证明材料向当事人公开，并组织进行质证辩论。这是程序正义的内在要求，也是庭审实质化的保障。

一审合议庭成员：胡志刚  董建华  吴建平

二审合议庭成员：曹  磊  孙继发  张极峰