关键词

行政/行政复议/不予受理行政复议申请决定/控制性详细规划/行政诉讼/受案范围

基本案情

天津市滨海新区人民政府于2010年4月20日作出津滨政函〔2010〕26号《关于对滨海新区北片区、核心区、南片区控制性详细划的批复》（以下简称26号《批复》）。原告天津开发区某公司认为上述26号《批复》违法，向天津市人民政府申请行政复议，请求撤销天津市滨海新区人民政府作出的26号《批复》。天津市人民政府于2020年3月13日收到天津开发区某公司的行政复议申请材料，经审查，于2020年3月16日作出津政复不受字〔2020〕2-246号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称246号复议决定），并邮寄送达天津开发区某公司。天津开发区某公司不服，提起本案行政诉讼，请求：（1）撤销天津市人民政府作出的246号复议决定（2）判决天津市人民政府重新处理天津开发区某公司的行政复议申请，并作出行政复议决定。

天津市第二中级人民法院于2020年6月16日作出（2020）津02行初73号行政裁定，驳回天津开发区某公司的起诉。天津开发区公司不服，提起上诉。天津市高级人民法院于2020年7月30日作出（2020）津行终238号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

天津开发区某公司不服，向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院于2021年9月13日作出（2021）最高法行申6519号行政定，驳回天津开发区某公司的再审申请。

裁判理由

法院生效裁判认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国城乡规划法》（201年修订）第十九条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。

根据上述规定，城乡规划部门修改控制性详细规划，应当报经原批准机关，也就是本级政府批准后，才可以修改方案；方案修改完成后，再次报本级政府审批，方案方可发生法律效力。其中，报送本级政府审批行为和本级政府作出的审批行为，均属于行政机关内部的过程性层报、审批行为，不对外发生法律效力，明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。对于明显不属于行政复议和行政诉讼受案范围，明显不符合申请行政复议、提起行政诉讼的其他法定条件的案件，复议机关作出不予受理或驳回复议申请决定，当事人仍不服提起行政诉讼的，不予受理或驳回复议申请决定实质是对其请求事项作出信访处理意见，人民法院可以裁定驳回其起诉。本案中，26号批复是滨海新区政府对新区规划管理部门就相关区域控制性详细规划修改方案的审批行为，属于行政机关内部的过程性审批行为，对天津开发区某公司的权利义务不产生影响，明显不属于行政复议和行政诉讼的受理范围。为此，246号复议决定不予受理津开发区某公司的复议申请，符合法律规定。246号复议决定不予受理复议申请，实质是对天津开发区某公司以申请复议方式请求审26号批复信访事项的处理，且未对天津开发区某公司的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定驳回天津开发区某公司的起诉，并无不当。

天津开发区某公司主张，26号批复属于规划的修改行为，对再审申请人天津开发区某公司的权利义务产生直接影响，是可诉讼、可复议的行政行为。但是，按照城乡规划法相关规定和本案事实，本案对外发生法律效力的行政行为应当是最终对外公布的修改控制性详细规划方案。26号批复系滨海新区政府对其下属单位改变相关区域控制性详细规划方案的内部、过程性审批行为，明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。以此为由申请再审，缺乏事实和法律根据，不予支持。

裁判要旨

城乡规划部门修改控制性详细规划，应当报经原批准机关，也就是本级政府批准后，才可以修改方案；方案修改完成后，再次报本级政府审批，方案方可发生法律效力。其中，报送本级政府审批行为和本级政府作出的审批行为，均属于行政机关内部的过程性层报、审批行为，不对外发生法律效力，明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。对于明显不属于行政复议和行政诉讼受案范围，明显不符合申请行政复议、提起行政诉讼的其他法定条件的案件，复议机关作出不予受理或驳回复议申请决定，当事人仍不服提起行政诉讼的，不予受理或驳回复议申请决定实质是对其请求事项作出信访处理意见，人民法院可以裁定驳回其起诉。

关联索引

《中华人民共和国城乡规划法》第2条、第19条、第20条、第21条、第48条
      《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条、第2条第2款

一审：天津市第二中级人民法院（2020）津02行初73号行政裁定（2020年6月16日）
      二审：天津市高级人民法院（2020）津行终238号行政裁定（2020年7月30日）
      再审审查：最高人民法院（2021）最高法行申6519号行政裁定（2021年9月13日）