关键词

行政/行政强制执行/危房拆除决定/紧急避险/司法认定

基本案情

长沙市天心区新开铺路114号第146栋XXX房屋为王某宾所有。为实施湖南机床厂及周边地块棚户区改造项目，长沙市天心区人政府于2020年6月24日发布天政征（2020）4号《房屋征收决定》，案涉房屋位于征收范围内。2020年12月15日，长沙市天心区新铺街道办事处向王某宾作出并送达《天心区新开铺街道办事处关于做好排除新开铺路114号第146栋XXX房屋安全隐患工作的通知》其主要内容为：该房屋因年久失修，目前墙体、屋顶、房屋楼道多处开裂，墙面粉尘脱落严重，且近段时间气候不好，存在严重安全隐患，将面临随时倒塌的危险。要求王某宾加强对房屋的日常监测，密切关注隐患情况，设置警示标志，确保周边行人安全，加强自我保护意识、尽快安全转移，确保人身及财产安全。2020年12月28日，天心区住建局委托湖南省建设工程质量检测有限责任公司对涉房屋主体结构进行房屋安全性检测鉴定。2020年12月29日，天心区住建局向王某宾送达天住建函[2020]37号《房屋安全鉴定通知书》，责令王某宾收到通知书之日起3日内聘请具有专业资质的房屋安全检测机构对案涉房屋进行结构安全鉴定。2021年1月4日，湖南省建设工程质量检测有限责任公司出具《天心区新开铺路114号第146栋房屋安全鉴定报告》，鉴定结论为：该房屋年代久远，多位置出现病害，根据现场检测结果及《危险房屋鉴定标准》相关要求，综合评定该房屋危险性等级为D级，即该房屋承重结构已不能足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，建议拆除。

2021年1月7日，天心区住建局作出天住建危拆告字[2020]第37号《危房拆除告知书》，并于2021年1月14日向王某宾送达，告王某宾案涉房屋综合评定为D级危险房屋，存在严重安全隐患，要求王某宾在收到告知5日之内停止使用并自行拆除危房，逾期仍未履行义务的，该局将委托无利害关系的第三人代为实施拆除。2021年1月22日，天心区住建局以紧急避险为由作出案涉《危房拆除决定书》，并于1月27日向王某宾送达。该决定书的主要内容为：责令你户立即停止使用位于新开铺街道新开铺路114号146栋XXX号危险房屋，并在本决定送达即日起5日内腾空并拆除该房屋，辖区街道提供位于金石蓉园小区E14-3-XXX栋二室二厅房屋作为你户周转用房。王某宾不服《危房拆除决定书》，向长沙铁路运输法院提起行政诉讼。

2021年2月8日，长沙市天心区人民政府对王某宾作出天政征补[2021]3号《房屋征收补偿决定》。2021年4月2日，案涉房屋被除。

长沙铁路运输法院于2021年4月19日作出(2021)湘8601行初496号行政判决，确认长沙市天心区住房和城乡建设局作出案涉《危房拆除决定书》的行为违法。长沙市天心区住房和城乡建设局不服，提起上诉。湖南省长沙市中级人民法院于2021年6月24日作出（2021）湘01行终287号行政判决，驳回上诉，维持原判。

裁判理由

本案的争议焦点系天心区住建局作出涉案《危房拆除决定书》行为的合法性问题。第一，根据《城市危险房屋管理规定》第五条，天心区住建局作为天心区的房地产行政主管部门,具有对本辖区范围内的城市危险房屋管理工作的职责。第二，《长沙市房屋安全管理条例》第十六条、二十一条、二十三条、二十四条等规定了房屋安全鉴定单位的资质、申请鉴定的主体、程序及对房屋鉴定结论不服的救济途径。本案中，一方面，天心区住建局委托危房鉴定时未充分保障王某宾自行委托的权利；另一方面，鉴定机构湖南省建设工程质量检测中心有限公司出具涉案房屋安全鉴定《鉴定报告》后，天心区住建局亦未充分保证王某宾对于涉案《鉴定报告》提出异议和申请重新鉴定的权利，程序违法。同时，涉案房屋已被纳入湖南机床厂及周边地块棚户区改造项目征收范围，在本案王某宾未签订征收补偿协议的情况下，天心区住建局以拆危为由作出《危房拆除决定书》，并拆除其房屋，其目的并非严格意义上的城市危房管理，而是为了加快征拆进程，避开法定的征收实施程序，其执法目的存在不当。综上，天心区住建局作出涉案《危房拆除决定书》程序违法，执法目的不当，依法应予以撤销。因涉案房屋现已被拆除，涉案《危房拆除决定书》已不具备可撤销的内容，应当确认为违法。

以紧急避险为由对纳入征收范围的房屋作出危房拆除决定并据此拆除房屋，在实践中被称为“以拆危促拆迁”。需要指出的是，在房屋征收过程中作出危房认定和拆除行为是否具有目的正当性，与危房认定和拆除行为的主体是否适格、程序是否合法、证据是否确凿具有逻辑上的递进关系。从审查规则来说，只有具有目的正当性，才有必要进一步进行职权、程序以及证据审查。目的是否正当，应当是该类案件审查的第一步。

一方面；房屋征收与危房拆除具有本质区别，两者本应各行其道。当房屋被纳入征收范围后，应当适用征收补偿法律关系，对房屋进行合法补偿后予以收回，此时再以紧急避险为由作出危房拆除决定应当受到严格限制。对于被纳入征收范围的房屋，只有严格按照征收程序实施征收无法避免“现实危险”时，才可以适用危房认定和拆除程序。通常来说，突发性、危急性以及必要性是“现实危险”的判断标准。另一方面；征收决定一经作出，房屋的价值便已确定。即便此后该房屋成为危险房屋，其价值也不因此而丧失，同时危房权利人因危房拆除获得的重建权不再享有。对该房屋的补偿仍应以评估报告确定的价值为准，行政机关仍应当依法履行补偿职责。本案中，天心区人民政府2017年便作出了征收决定，房屋价值评估报告也已经送达王某宾，案涉房屋价值此时便已固定。即便案涉房屋因年久失修等原因而必须立即拆除，但其价值也不再因此而减损，王某宾仍然享有获得公平补偿的权利。本案中，天心区人民政府在《危房拆除决定书》作出以后，依然对王某宾作出了《房屋补偿决定》，保障王某宾的房屋补偿权利。

裁判要旨

房屋征收与危房拆除具有本质区别，两者本应各行其道。当房屋被纳入征收范围后，应当适用征收补偿法律关系，对房屋进行合法补偿后予以收回，此时再以紧急避险为由作出危房拆除决定应当受到严格限制。对于被纳入征收范围的房屋，只有严格按照征收程序实施征收无法避免“现实危险”时，才可以适用危房认定和拆除程序，否则以危房为由拆除该房屋执法目的不当，应予确认违法或者撤销。另一方面，征收决定一经作出，房屋的价值便已确定。即便此后该房屋成为危险房屋，其价值也不因此而丧失，对该房屋的补偿仍应以评估报告确定的价值为准，行政机关仍应当依法履行补偿职责。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第2款第1项
      《城市危险房屋管理规定》第5条

一审：湖南省长沙铁路运输法院（2021）湘8601行初496号行政判决（2021年4月19日）
      二审：湖南省长沙市中级人民法院（2021）湘01行终287号行政判决（2021年6月24日）