关键词

行政/行政强制执行/拆除设施/主体不明/起诉期限/诉权保护

基本案情

2015年11月26日，河南某农业科技有限公司（以下简称某农业科技公司）与郑州市黄河农场、郑州市水产技术推广站就郑州市惠济区古荥镇黄河桥村东黄河滩区土地签订《土地承包合同》。后某农业科技公司将其中部分土地转包给案外人，剩余土地自行使用。某农业科技公司在涉案土地上建造板房、温室、大棚等相关设施，从事生产经营。2020年5月25日，郑州市惠济区林业和园林局经实地核查，认为某农业科技公司、案外人未经郑州黄河湿地自然保护区管理中心批准，擅自在保护区范围内进行违法活动，破坏了黄河湿地的生态环境和生态资源，要求相关方自通知书送达之日起7日内自行整改、恢复原貌。2020年7月12日至15日，某农业科技公司、案外人在涉案土地上的部分附着物被强制拆除。案外人不服，提起行政诉讼。因当时强制拆除实施者并未表明身份，直至进入诉讼程序，相关行政主体仍拒绝承认实施了强拆行为。郑州铁路运输中级法院经查明，于2021年10月13日作出（2021）豫71行初93号行政判决，确认郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）、郑州农业高新技术产业示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）强制拆除设施行为违法。某农业科技公司至此知晓了强制拆除行为实施主体。2022年3月1日，某农业科技公司提起本案行政诉讼，请求确认古荥镇政府、示范区管委会强制拆除其农业生产设施的行为违法。

郑州铁路运输中级法院于2022年4月15日作出（2022）豫71行初19号行政判决：确认古荥镇政府、示范区管委会强制拆除某农业科技公司涉案土地上部分地上附着物的行为违法。一审宣判后，古荥镇政府、示范区管委会不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2022年5月14日作出（2022）豫行终504号行政裁定：撤销一审行政判决，驳回某农业科技公司的起诉。二审宣判后，某农业科技公司申请再审。最高人民法院于2024年5月14日作出（2024）最高法行再40号行政判决：一、撤销河南省高级人民法院（2022）豫行终504号行政裁定；二、维持郑州铁路运输中级法院（2022）豫71行初19号行政判决。

裁判理由

本案的争议焦点为：2022年3月1日，某农业科技公司提起本案行政诉讼是否超过法定期限。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”所谓“知道或者应当知道”，是指既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。实践中，起诉人知道或者应当知道其房屋、设施被强制拆除的事实，但在相关行政机关拒绝承认其为实施主体的情况下，起诉人在提供初步证据证明实施主体可能存在困难。此种情形下，起诉人的起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起即开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出强制拆除行为的行政主体之日开始计算。本案中，被诉强制拆除设施行为于2020年7月12日至15日作出，某农业科技公司仅知道其部分设施被相关行政机关强制拆除，古荥镇政府、示范区管委会在再审答辩中仍不承认自己是强制拆除的实施主体，不能认定某农业科技公司当时知道或者应当知道作出该行政行为的行政机关，其起诉期限不能从被诉强制拆除行为作出之日开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出被诉强制拆除设施行为的具体行政机关之日起计算。2021年10月13日，另案一审判决明确古荥镇政府、示范区管委会实施强制拆除行为，某农业科技公司此时才知道被诉行政行为的实施主体，其起诉期限应当从上述日期开始计算。至2022年3月1日某农业科技公司提起本案行政诉讼，起诉未超过法定期限。二审裁定认为某农业科技公司起诉超过法定期限，认定事实不清，适用法律法规错误，依法应当予以纠正。

此外，根据行政强制法的有关规定，行政机关实施强制执行依法应当履行公告和催告、听取当事人陈述、申辩、作出强制执行决定、强制执行等正当程序。本案中，古荥镇政府、示范区管委会未提供证据证明其实施强制拆除行为时履行了上述程序，依法应当被确认违法。

另需说明的是，最高人民法院于2024年5月14日作出再审判决后，于当年6月3日经审判委员会讨论通过了《最高人民法院正确确定强制拆除案件行政诉讼被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号），该司法解释于当年8月8日施行，明确了法定的计算起诉期限的“知道或者应当知道行政行为内容”之规定包括了知道行政行为实施主体。

裁判要旨

行政诉讼法第四十六条规定的六个月起诉期限与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的一年起诉期限，应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第46条
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第64条第1款

一审： 河南省郑州铁路运输中级法院(2022)豫71行初19号行政判决（2022年4月15日）
二审：河南省高级人民法院（2022）豫行终504号行政裁定（2022年5月14日）
再审：最高人民法院（2024）最高法行再40号行政判决（2024年5月14日）