重庆市渝北区人民法院

行 政 判 决 书

(2024)渝0112行初191号

公益诉讼起诉人：重庆市某区人民检察院。

被告：重庆市某区城市管理局。
法定代表人：袁某，局长。
委托代理人：黄一宸，重庆华立万韬律师事务所律师。

公益诉讼起诉人重庆市某区人民检察院（以下简称某区检察院）认为被告重庆市某区城市管理局（以下简称某区城管局）不履行防控外来入侵物种法定职责，于2024年4月9日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，向被告某区城管局送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年5月28日组织召开了庭前会议，于2024年8月27日公开开庭审理了本案。某区检察院指派检察官王小雄、叶玲玲出庭履行职务，被告某区城管局的出庭负责人何某晶、委托代理人黄一宸到庭参加诉讼。经重庆市高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。

公益诉讼起诉人某区检察院诉称，判决某区城管局依法履行职责，采取有效措施对案涉马缨丹依法进行科学防除，切实保护生态环境。事实和理由：植物“马缨丹”为我国明文规定的外来入侵物种。2024年1月，重庆市人民检察院开展外来物种入侵问题专项监督行动，某区检察院在巡查中发现XX小区花园、XX社区体育文化公园、XX湿地公园、XX大道XX号右侧绿地、XX路XX号路边绿化带、XX休闲公园种植有“马缨丹”，总面积约600平方米。2024年1月24日，某区检察院向某区城管局发出检察建议：一是履行城市园林绿化管理和生物多样性保护职责，对上述违规种植的外来入侵物种马缨丹依法进行处理；二是对辖区城市园林绿地外来入侵物种种植情况进行排查，并依法采取防治措施，以保护辖区生物多样性安全。2024年3月21日，某区城管局回函认为，鉴于马缨丹多年来均作为花卉植物在城市园林中广泛应用，未出现扩散和传播情况，所以未要求清理，仅保持现状，加强观察。

2024年3月25日、4月2日，某区检察院勘查现场，发现某区城管局未采取措施进行防除。某区检察院委托的植物类司法鉴定人出具专家意见，认为马缨丹植株适应性强，常以蔓生枝着地生根繁殖，其全株或残体可产生强烈的化感物质，抑制生境其他植物种子萌发或植株生长速度，降低入侵地生物多样性；马缨丹为有毒植物，其茎叶、花序与果实含有毒物质，长时间接触马缨丹、吸入花粉或误食茎叶、花、果实等有毒部位，会引起头痛、眩晕、呕吐等症状，摄入量过大会导致心肌病、肝病、肺病等严重疾病，甚至死亡；建议立即对案涉马缨丹群落进行集中灭除，通过人工直接铲除，要求铲除过程彻底全面，尽量清除根系不留植物残体，对清除部分进行粉碎或焚烧处理，对铲除后残存根系发生幼苗，可进行人工铲除防治或除草剂草甘膦定向喷施防治。原环境保护部《关于发布中国第二批外来入侵物种名单的通知》（环发[2010]4号）、重庆市外来入侵物种防控部门协调机制工作组办公室（以下简称重庆市外防办）《关于印发加拿大一枝黄花、马缨丹识别和防除建议的通知》（渝外防办发〔2021〕4号）规定了马缨丹的防治要求。某区城管局负有对城市园林绿化的生物安全监管职责，在某区检察院发出检察建议后仍未依法履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态，故提起诉讼，请判如所请。

某区检察院向本院提交了以下证据、法律依据：
1.某区城管局的职能和机构职责、公益诉讼案件听取意见表、情况说明，证明某区城管局负有防治案涉地外来入侵物种的职责。
2.勘验笔录（2024年1月11日），证明XX小区花园、XX社区体育文化公园、XX湿地公园、XX大道XX号右侧绿地、XX路XX号路边绿化带、XX休闲公园种植有马缨丹，该地位于人流密集公共场所，社会公共利益受到侵害。
3.立案决定书、检察建议书、送达回证，证明某区检察院履行了诉前建议程序。
4.环境保护部《关于发布中国第二批外来入侵物种名单的通知》《国家重点管理外来入侵物种名录（第一批）》（农业部1897号公告）、《重点管理外来入侵物种名录》，证明马缨丹是外来入侵物种。
5.委托评估函、情况说明、《关于重庆市某区六处市政绿地疑似外来入侵物种马缨丹的物种鉴定、危害评估与灭除方法的专家意见》《某区六处疑似入侵植物马缨丹的补充鉴定与防除建议》《关于重庆市某区市政园林绿地马缨丹外来入侵物种属性与防控管理要求的专家意见》《植物鉴定报告》，证明案涉植物的物种、危害与防治方法。
6.重庆市农业农村委员会、重庆市规划和自然资源局、重庆市生态环境局、中华人民共和国重庆海关、重庆市林业局《转发农业农村部等5部门<关于印发进一步加强外来物种入侵防控工作方案的通知>的通知》（渝农发〔2021〕22号，以下简称重庆市《转发进一步加强外来物种入侵防控工作的通知》）、重庆市农业农村委员会《关于建立外来入侵物种防控部门协调机制和专家委员会的函》（渝农函〔2021〕104号）、重庆市外防办《关于排查处理部分公园以马缨丹作为绿化植物问题的通知》（渝外防办发〔2021〕1号）、重庆市外防办《关于印发加拿大一枝黄花、马缨丹识别和防除建议的通知》，证明重庆市对马缨丹的防控要求。
7.重庆市城市管理局《关于开展城市绿地生物多样性保护及外来入侵物种防控工作的通知》（渝城管局〔2022〕46号）、重庆市城市管理局《关于做好城市绿地外来入侵物种普查工作的通知》（渝城管局〔2022〕86号）、重庆市城市管理局《关于进一步加强城市绿地生物多样性保护及外来入侵物种防控工作的通知》（〔2023〕-297），证明重庆市城市管理局对城市绿地中外来入侵物种防控的工作要求。
8.《关于某区城市园林绿化中存在外来入侵物种种植整改情况的函》、《关于某区开展马缨丹清理防控工作的报告》、勘验笔录（2024年3月25日、4月2日、5月14日、7月29日、8月13日、8月26日）、情况说明，证明某区城管局怠于履行防控马缨丹职责。

法律依据：《中华人民共和国生物安全法》第十三条第二款、第二十五条、第八十一条，《城市绿化条例》第十七条，《重庆市城市园林绿化条例》第五条第二款、第六条，《外来入侵物种管理办法》第五条第六款。

被告某区城管局辩称：1.根据《中华人民共和国生物安全法》《外来入侵物种管理办法》的规定，马缨丹的防控方法除清除外，还包括普查、监测、研判等措施，某区城管局在某区检察院发出检察建议前，已将某区马缨丹种植情况上报重庆市城市管理局，并根据其指示进行监测而未清除，某区城管局在诉前程序中未采取清除措施并不等同于未依法履职。2.案涉马缨丹并非来自热带美洲，而是当地人工培育、规范管控种植的马缨丹属类植物，与某区检察院所称的外来入侵物种野生马缨丹存在差异，未造成排挤其他植物生存或影响生物多样性、破坏生态系统后果，也未出现人畜中毒事件，社会公共利益未受侵害。3.2024年4月22日，某区城管局对涉案马缨丹采取机械方法连根拔除，某区检察院的全部诉讼请求已实现。综上，请求驳回某区检察院的诉讼请求。

被告某区城管局向本院提交了以下证据：
1.案涉地拔除马缨丹对比照片19张，证明某区城管局已拔除案涉马缨丹。
2.上海市绿化和市容管理局官网截屏1份，证明上海某公园种植马缨丹供市民观赏，某区城管局对马缨丹的管控方法并非只有清除。
3.现场照片11张（2024年8月22日拍摄），证明案涉马缨丹已清除完毕。
4.重庆市城市管理局《关于进一步做好城市绿地外来入侵物种防控工作的通知》（〔2024〕-671），证明马缨丹的防控方法是防止扩散，然后才采取清除措施。

经庭审质证，某区检察院对某区城管局举示的证据1的真实性没有异议；对证据2，认为系打印件，对真实性、关联性有异议；对证据3的真实性无法确认，系全景照片，无法反映细节；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议。某区城管局对某区检察院举示的证据1、3、7的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2、4、6、8的真实性没有异议；对证据5中4份专家意见有异议，认为不是证据的法定形式，对其余证据没有异议。

本院对上述证据认证如下：某区城管局举示的证据2与待证事实无关，本院不予确认。某区检察院举示的证据5中4份专家意见，系有专门知识的人针对案涉专门性问题进行分析后作出，内容客观真实，收集程序合法，与待证事实有关，本院予以确认。某区检察院、某区城管局举示的其余证据，内容客观真实，收集程序合法，与待证事实有关，本院予以确认。

经审理查明：2024年1月11日，某区检察院在履职中发现某区XX小区花园、XX社区体育文化公园、XX湿地公园、XX大道XX号右侧绿地、XX路XX号路边绿化带、XX休闲公园种植有马缨丹，面积分别约62平方米、60.2平方米、80.4平方米、378.2平方米、40平方米、36平方米。XX小区花园、XX社区体育文化公园、XX大道XX号右侧绿地、XX路XX号路边绿化带、XX休闲公园由某区城管局进行绿化管护，XX湿地公园由重庆市某建设有限责任公司进行绿化管护。XX湿地公园于2017年8月建成，XX休闲公园于2020年9月建成。

2024年1月15日，某区检察院对某区城管局怠于履行防控外来入侵物种职责行为立案。同月24日，某区检察院向某区城管局送达《检察建议书》，认为根据《中华人民共和国生物安全法》第十三条第二款、第二十五条、第八十一条，《外来入侵物种管理办法》第五条第六款，《城市绿化条例》第十七条，《重庆市城市园林绿化条例》第五条第二款、第六条的规定，某区城管局负有辖区城市园林绿化管理职责，并根据分工负责生物安全相关工作，应当采取有效措施加强生物多样性保护，但该局未充分履职，致使外来入侵物种马缨丹影响辖区生物多样性安全，国家和社会公共利益处于持续受侵害状态，提出建议：1.履行城市园林绿化管理和生物多样性保护职责，对上述违规种植的外来入侵物种马缨丹依法处理；2.排查辖区城市园林绿地外来入侵物种种植情况，依法采取防治措施以保护辖区生物多样性安全。

2024年3月21日，某区城管局作出《关于某区城市园林绿化中存在外来入侵物种种植整改情况的函》，载明：马缨丹抗性强、长势健壮、花期长，在《外来入侵物种管理办法》实施前已广泛应用。根据重庆市城市管理局的工作安排，某区城管局梳理统计了某区城市绿地外来入侵物种并上报，案涉地在上报名单中，综合考虑马缨丹在城市园林绿地的应用、危害对象、危害程度、扩散趋势等因素，鉴于马缨丹多年来均作为花卉植物在城市园林中广泛应用，未扩散和传播，所以未要求清理，仅保持现状，加强观察，对加拿大一枝黄花等外来入侵物种进行铲除，后续工作中继续加强对马缨丹的观察，强化管护与修剪，维护城市生态安全，对要求清理铲除的物种，积极清理落实。

2024年3月25日、4月2日，某区检察院勘查现场，发现案涉地仍种植有马缨丹。2024年4月22日，某区城管局清除了XX社区体育文化公园、XX湿地公园、XX大道绿地、XX休闲公园、XX村游园及周边种植的马缨丹。2024年5月14日，某区检察院勘查现场，发现XX社区体育文化公园、XX湿地公园的马缨丹未全部清除，其余地均已清除。

2024年7月25日，某区城管局向某区检察院作出《关于某区开展马缨丹清理防控工作的报告》，载明：某区城管局收到检察建议后，通过对市街绿地、公园绿地进行细化普查，发现城市绿地种植马缨丹2620平方米；对点位明晰的马缨丹，要求各管护单位立即清理，首先清除XX湿地公园、XX公园、XX社区公园、XX村游园及周边、XX大道的马缨丹，并于2024年5月16日对辖区另排查出的2620平方米马缨丹采取机械方法连根拔除，并督促管护单位加强观察，发现再次生长立即铲除。

2024年7月29日，某区检察院勘查现场，发现XX湿地公园生长有马缨丹幼苗。同年8月13日、8月26日，某区检察院勘查现场，发现XX社区体育文化公园、XX湿地公园、XX大道XX号右侧绿地、XX路XX号路边绿化带、XX休闲公园中生长有马缨丹幼苗，部分植株已开花。

另查明，重庆市外来入侵物种防控专家委员会委员（具有司法鉴定资质）受某区检察院委托勘验现场，对案涉物种、危害与防除建议出具专家意见，认为：1.关于物种：案涉植物形态特征相同，系马鞭草科马缨丹属马缨丹。2.关于危害：XX小区花园、XX社区体育文化公园、XX湿地公园、XX路XX号路边绿化带、XX休闲公园的马缨丹定期修剪，有通过营养繁殖扩散风险，XX大道XX号右侧绿地马缨丹处于自然生长状态少人工干预，局部有扩散蔓延趋势；马缨丹适应性强，常以蔓生枝着地生根进行无性繁殖，形成密集的单一优群落，严重妨碍并排挤其它植物生存空间，在重庆市政绿化带、江岸荒地、林场、茶园和果园成为恶性竞争物种，植株全株或残体可产生强烈的化感物质，抑制生境其他植物种子萌发或植株生长速度，降低入侵地生物多样性并破坏生态系统；马缨丹是有毒植物，其茎叶、花序与果实含马缨丹酸、马缨丹诺酸、马缨丹碱等有毒物质，长时间接触马缨丹、吸入花粉或误食叶、花、果可引起人畜中毒，无特效解毒药。3.关于防除建议：对案涉马缨丹进行集中灭除，灭除方法首选物理灭除，通过人工直接铲除，铲除过程彻底全面，尽量做到清除根系不残留植物体，对铲除残体进行粉碎或焚烧处理；残存根系发生幼苗可通过人工铲除或化学防治，马缨丹尚无专用除草剂，化学防治可定向喷施低毒农业草甘膦类除草剂；灭除后进行3年连续监测，每年春秋各监测一次，监测方法主要是查验是否出现新生植株。

再查明，2021年4月19日，经重庆市人民政府同意，重庆市农业农村委员会、重庆市规划和自然资源局、重庆市生态环境局、中华人民共和国重庆海关、重庆市林业局印发重庆市《转发进一步加强外来物种入侵防控工作的通知》，建立重庆市级外来入侵物种防控部门协调机制，要求市级有关部门按照职能职责落实外来入侵物种防控工作措施，明确重庆市城市管理局负责城市建成区绿地、城市公园等区域的外来物种防控，组织开展城市建成区外来入侵物种监测、治理、宣传等工作；要求各区县严格落实外来入侵物种防控属地责任，参照市级建立防控协调机制，完善政策措施，构建全面防控工作机制，确保外来物种入侵风险得到全面管控。

2021年11月9日，重庆市外防办印发《关于排查处理部分公园以马缨丹作为绿化植物问题的通知》，认为马缨丹属于Ⅱ级危害程度的外来入侵植物，建议重庆市城市管理局对有关公园种植马缨丹等重点管控外来入侵物种进行排查，充分依托专家委员会力量，研究制定防控措施，及时开展防除工作，进一步强化城市绿化观赏物种引进源头控制，全面履行外来入侵物种防控部门职责。同年12月7日，重庆市外防办向各区县人民政府、重庆市外来入侵物种防控部门协调机制成员单位印发《关于印发加拿大一枝黄花、马缨丹识别和防除建议的通知》，要求结合实际进一步做好马缨丹科学防控工作，明确马缨丹的识别、传播方式、危害以及防除建议为物理防治（雨后土壤松软时连根拔除）、化学防治（可选用2，4-D丁酯225～375g/hm2，兑水30～60L茎叶处理，严格掌握用药量及施用时期，不能在阔叶作物田间喷雾）。

2024年8月2日，重庆市城市管理局印发《关于进一步做好城市绿地外来入侵物种防控工作的通知》，要求对已有一定栽培历史的外来入侵物种如马缨丹等做好监控，防止外溢扩散，并做好更替计划，逐步清除；对列入《重点管理外来入侵物种名录》的外来入侵物种，按照有关规定积极防治，尽可能除灭。

本院认为，本案系不履行防控外来入侵物种法定职责行政公益诉讼，争议焦点为某区城管局是否全面履行防控外来入侵物种马缨丹的职责。某区检察院认为，某区城管局收到检察建议后仍未全面履行防控马缨丹职责，社会公共利益处于受侵害状态；某区城管局认为，案涉马缨丹系人工培育，对其防控可以采取普查、监测、研判等防控措施，现已连根拔除，未造成生物多样性破坏、人畜中毒的后果，社会公共利益未受侵害。对此，本院综合评判如下：

一、某区城管局负有防控案涉地外来入侵物种的职责

行政机关进行行政管理活动，应当负有监督管理该项事务的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的监督管理职责，不仅包括行政机关对违法行为查处的职责，也包括行政机关为避免社会公共利益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权 目录力、使用公共资金等对受损的社会公共利益进行恢复等综合性治理职责。行政公益诉讼是督促履职之诉，本院认为某区城管局负有防控案涉地外来入侵物种的职责，理由如下：

《中华人民共和国生物安全法》第二条第二款第（五）项规定，防范外来物种入侵与保护生物多样性，适用该法。第十三条规定，地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责，县级以上地方人民政府有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作。可见，我国对外来入侵物种防控实行分级负责、属地管理、部门协同的管理体制。《外来入侵物种管理办法》第五条第六款规定，高速公路沿线、城镇绿化带、花卉苗木交易市场等区域的外来入侵物种监督管理，由县级以上地方人民政府其他相关主管部门负责。该条规定进一步明确了外来入侵物种按照“属事+属地”原则进行防控。外来物种入侵通常经历个体传入、种群定殖、群落扩散、系统爆发等阶段，发生在农田、渔业水域、森林、草原、湿地、园林绿地等区域，涵盖物种识别、引入管理、入境口岸防控、防控措施制定、治理与修复等事项，涉及农业农村、生态环境、自然资源、林业、城市绿化等主管部门，各主管部门根据职责分工在其管理事务、管辖地域范围内具体履行防控职责。

重庆市《转发进一步加强外来物种入侵防控工作的通知》对防控外来入侵物种职责进行了具体分工，明确城市管理部门负责城市建成区绿地、城市公园等区域的外来入侵物种防控。本案中，马缨丹种植于某区城市建成区内的绿地，根据前述职责分工，某区城管局负有防控案涉地外来入侵物种的职责。

二、案涉马缨丹属于应当防控的外来入侵物种

外来入侵物种防控事关国家粮食安全、生物安全、生态安全和人民群众生命健康安全。我国地域辽阔，具有不同地貌、多种气候，生态系统丰富多样，外来物种易于找到适合生存的环境。世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种中，我国已有50余种，生态环境部发布的中国生态环境状况公报显示，我国已发现660多种外来入侵物种，其中219种外来入侵物种已入侵国家级自然保护区。

（一）马缨丹属于外来入侵物种

《外来入侵物种管理办法》第二条规定，外来物种是在我国境内无天然分布，经自然或人为途径传入的物种，包括该物种所有可能存活和繁殖的部分；外来入侵物种是传入定殖并对生态系统、生境、物种带来威胁或者危害，影响我国生态环境，损害农林牧渔业可持续发展和生物多样性的外来物种。据此，外来入侵物种应当同时具备外来性、危害性特征。本案中，经某区检察院委托，重庆市外来入侵物种防控专家委员会委员对现场进行勘查并根据专业知识分析认定，案涉植物系马鞭草科马缨丹属马缨丹。马缨丹原产于热带美洲，头状花序呈伞房状，具多数小花，密生小花多为黄色、红色、粉红色、淡紫色、橙黄色或橙红色，全株被粗短毛、具有强烈气味，枝叶多而密集，叶呈长卵型、两面粗糙、揉烂后有强烈气味，果实成熟后为深蓝或紫黑色。

《中华人民共和国生物安全法》第六十条第一款规定，国务院农业农村主管部门会同国务院其他有关部门制定外来入侵物种名录和管理办法。本案中，马缨丹先后被原环境保护部《中国第二批外来入侵物种名单》（2010年1月7日）、原农业部《国家重点管理外来入侵物种名录（第一批）》（2012年2月1日），以及农业农村部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、海关总署、国家林业和草原局联合发布的《重点管理外来入侵物种名录》（2022年12月20日）收录。目前，马缨丹未被调整出外来入侵物种名录，属于外来入侵物种，应受外来入侵物种防控法律规范的规制。

（二）人工培育的马缨丹仍属于外来入侵物种

某区城管局辩称案涉马缨丹系人工培育、规范管控种植的马缨丹属类植物，与外来入侵物种野生马缨丹存在差异。对此，本院认为，人工培育的马缨丹仍属于外来入侵物种，理由如下：

首先，从生物学上看，生物分类等级从高到低依次为界、门、纲、目、科、属、种，种是生物分类的最基本分类单位，指的是一个具体的生物种类，包括物种本身及其亚种、变种、变型与人工培育品种，马缨丹隶属于马鞭草科马缨丹属，马缨丹属植物有150余种，马缨丹仅系其中一个物种。人工培育与播种、扦插等人工繁育方式不同，是通过人工选择和遗传改良技术，培育出具有特定性状和优良特性的品种，并未改变物种的性质，因此案涉马缨丹系人工培育不影响对其物种的认定。

其次，从管理规范上看，外来入侵物种的指向是具体物种，对其认定不以物种起源为标准。经本院函询负责外来入侵物种防控管理工作的重庆市外防办，该办回复马缨丹被列入《重点管理外来入侵物种名录》，属于重点管理的外来入侵物种，目前外来入侵物种暂未区分人工培育还是原生地引入。因此，人工培育不影响对马缨丹系外来入侵物种的性质认定。

（三）防控马缨丹具有必要性

马缨丹虽具有观赏、药用、生态等价值，但其系世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来入侵物种，也是世界10种最有害的杂草之一。根据《中国第二批外来入侵物种名单》、重庆市外防办《关于印发加拿大一枝黄花、马缨丹识别和防除建议的通知》以及专家意见，马缨丹的入侵危害主要表现在以下三个方面：

第一，降低生物多样性。马缨丹适应性强，喜高温、高湿环境，耐干旱、贫瘠，不择土壤，种子量大、萌芽率高，常以蔓生枝着地进行无性繁殖，对土壤营养的竞争以及对光资源的捕获能力强，全株或残体可产生强烈的植物间抑制或异株克生物质，干扰其他植物种子萌芽与生长，形成密集的单一优群落，严重妨碍并排挤其它植物生存空间，降低生物多样性。

第二，威胁生态系统平衡。马缨丹扩散能力强，可通过动物摄食后空投或排粪实现远距离传播，在缺乏天敌与其协同进化、相互制约的情况下，严重威胁生态系统的动态平衡。马缨丹因花比较美丽而被栽培引种后逃逸，现广泛分布于热带、亚热带和温带地区，已入侵我国广东、广西、台湾、福建、香港、澳门、云南、四川等地，成为侵犯我国南方牧场、林场、茶园、橘园的恶性竞争物种。

第三，危害人畜安全。马缨丹是有毒植物，茎叶、花序与果实均含有毒物质，家畜如牛、马、羊和狗等以及人类若摄食均可能中毒，且无特效解毒药，儿童最易发生误食浆果中毒事故。

正是基于马缨丹的上述危害，农业农村部等部门综合分析其发生情况、生物学属性、繁殖扩散能力、危害程度、控制难度等因素科学评估侵害风险，将马缨丹纳入《重点管理外来入侵物种名录》，作为当前和今后一个时期的重点防控物种。

本案中，马缨丹种植于重庆市某区，该地属于典型的亚热带湿润季风气候，具有春早夏热、秋雨冬暖、降水充沛、雨热同季的特征，最热月份平均气温26～29℃、最冷月份平均气温4～8℃，全年无霜期长，该气候条件适宜马缨丹的生长。案涉地马缨丹在拔除前已出现扩散趋势，某区城管局采取拔除措施后，某区检察院复勘现场发现案涉多地仍生长有马缨丹，可见其适应性强，对当地生态系统的平衡造成威胁。因此，为避免马缨丹的入侵危害，有必要进行人工干预，采取有效防控措施。

三、某区城管局应当如何履行防控案涉马缨丹职责

《外来入侵物种管理办法》第二十条第二款规定，县级以上地方人民政府农业农村、自然资源（海洋）、林业草原等主管部门应当按照职责分工，在综合考虑外来入侵物种种类、危害对象、危害程度、扩散趋势等因素的基础上，制订本行政区域外来入侵物种防控治理方案，并组织实施，及时控制或消除危害。因不同地域的自然资源禀赋、生态环境状况、气候条件差异显著，外来入侵物种与生态系统的作用机理也不相同，为实现精准有效防控，负有防控外来入侵物种职责的行政主管部门应当遵循风险预防原则，结合物种特性、入侵危害等因素，适用比例原则因地制宜采取防控措施，并进行动态调整。

（一）案涉马缨丹防控应当遵循风险预防原则

生物安全风险作为一种客观存在，预防是最经济最有效的保护策略，阻断风险发生的可能成为预防损害的重要手段。《中华人民共和国生物安全法》第三条规定维护生物安全应当坚持风险预防原则。这一规定是对“保护优先、预防为主”原则的发展，为外来入侵物种防控提供了根本遵循。

风险预防原则秉持干预主义立场，当外来物种入侵危害初露端倪或者尚未发生时，对风险进行识别、对风险发生的可能性进行评估、对风险发生的等级进行评价，采取措施防止和减少风险发生。它包括两层含义：一是运用已有的知识和经验，对外来物种入侵给生态环境、人类健康可能造成的危害，事前采取措施予以避免；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识、技术条件评价风险，即对外来物种入侵可能带来的尚未明确或者无法具体明确的危害进行事前预测、分析和评价，以避免可能造成的危害及其风险发生。

具体到本案，马缨丹系Ⅱ级危害程度的外来入侵物种，种植在城市绿地会破坏生态系统中生态要素之间的联系与平衡，并对生物多样性、人畜安全造成威胁。受时间等因素影响，案涉地马缨丹发生扩散或人畜中毒等损害结果尚未显现，不能以此否定案涉地生态系统受损的现实风险。

由于行政机关在履行生态保护职责方面具有专业性、主动性、高效性等优势，因此，行政管理是保护生物多样性的主要手段。外来物种入侵的影响具有广泛性及损害后果的严重性、不可逆转性，一旦损害发生后进行救济难以扭转生态环境损害且成本高昂，需要将行政管理重心由事后的损害救济转向事前的风险防范。因此，当外来物种入侵对生态环境有损害的重大风险时，应当发挥行政权在风险预防中的主导地位，通过行政行为规制危险源，避免损害发生或延续。

本案中适用风险预防原则需要考虑以下因素：第一，关于风险程度的判断，重大风险的认定可从规制马缨丹入侵危害的行政行为是否符合防控要求、被保护对象的特殊性、损害结果发生的高度盖然性、损害后果的严重性及不可逆性等方面进行判断。第二，关于风险的证明规则，可适用因果关系推定规则，当特定行为与生态环境损害风险、生态环境损害风险与现实损害之间具有关联性即可认定。第三，关于风险预防措施的合理限度，防控措施应当符合比例原则包含的“适当性”和“必要性”原则，充分评估该项措施对实现防控目标、管理秩序的效果，避免过度预防和无效预防。

（二）案涉马缨丹防控应采取清除措施

为系统协同做好外来入侵物种防控工作，我国建立了外来入侵物种防控部际协调机制以及省级协调机制，实现外来入侵物种防控从分散应对转向系统应对。针对案涉马缨丹采取的防控措施应以遵循风险预防原则为前提，按照国家或属地防控要求，结合发生地实际予以确定。

国家层面关于马缨丹的防控要求。根据《外来入侵物种管理办法》的规定，我国对包括马缨丹在内的外来入侵物种实行源头预防、普查、监测、预警、治理、修复的全链条闭环管理制度，上述措施由不同层级防控责任主体在不同阶段根据实际情况确定。《中国第二批外来入侵物种名单》规定马缨丹的防治方法为“宜选用除草剂草甘膦（农达）进行化学防治。机械方法宜雨后人工根除，推荐结合机械、化学和生物替代等技术措施进行综合防治”。从适用范围看，该文件系针对生态环境主管部门印发，对该系统具有约束力；从文字表达看，防治方法表述为“宜”，宜系适宜、相宜之义，具有推荐性而非强制性。外来入侵物种防控部际协调机制建立后，未明确马缨丹的防控措施。

重庆市关于马缨丹的防控要求。为加强外来入侵物种防控工作，科学防治外来入侵物种，重庆市建立了由城市管理等为成员单位的省级外来入侵物种防控部门协调机制，并下设办公室具体承担外来入侵物种防控日常管理工作。重庆市外防办建议重庆市城市管理局对部分公园将马缨丹作为绿化植物的情况开展排查、及时防除，并向各区县政府、协调机制成员单位印发《关于印发加拿大一枝黄花、马缨丹识别和防除建议的通知》，提出了防治马缨丹的两种方式：一是物理防治，即雨后土壤松软时连根拔除；二是化学防治，可选用2、4-D丁酯225～375g/hm2，兑水30～60L茎叶处理，严格掌握用药量及施用时期，不能在阔叶作物田间喷雾。该防治建议系综合研判马缨丹的发生、发展、危害等因素后制定，是重庆市科学防治马缨丹的重要依据，对协调机制成员单位具有约束力，某区城管局作为该协调机制成员下级单位，应当严格执行。

综合上述规定，本院认为某区城管局履行防控马缨丹的职责包括两方面：第一，采取物理或化学方法防除。某区城管局具体采取何种防治措施，系在其职权内行使行政判断权。本案中，某区城管局综合考虑马缨丹尚无专用除草剂，使用化学防治措施对土壤的污染以及市民人身安全的不利影响等因素，采用物理防治措施进行防控，符合案涉地实际。第二，持续观察继续防治。由于马缨丹有主根和众多侧根、须根，根系发达、深入土壤，拔除后的残存根系易发幼苗，根据专家意见，拔除马缨丹后还需持续观察残存根系是否发生幼苗并继续防治。因此某区城管局采取物理措施防治后，还应加强观察，做到及时发现及时清除，避免防控过程中除而不清、边清边长、清而不绝。

四、某区城管局未全面履行防控案涉马缨丹的职责

法定职责既是权力，又是责任，是行政机关应当承担的义务。行政公益诉讼中，制发检察建议是法定诉前程序，行政机关收到检察建议后是否依法、及时、全面履行监督管理职责是人民法院判断其是否履行职责的基础。行政机关是否履行法定职责应从两个方面进行审查：一是履职行为，审查行政机关是否及时全面履行了法定义务或穷尽监管手段；二是履职效果，审查是否实现了履行法定职责的效果，即以国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护作为认定标准。

从履职行为看，某区城管局未穷尽监管手段。某区城管局收到检察建议后，虽以重庆市城市管理局没有要求清除为由未采取防治措施，后在诉讼过程中，采取物理方法拔除案涉马缨丹，还举一反三拔除辖区另行排查出的马缨丹，并在原地种植草坪、其他植物进行生态修复，阻断马缨丹的生态优势位，恢复生态平衡，对其履职行为应予肯定。在拔除马缨丹后，某区城管局虽然要求管护单位加强观察，发现马缨丹再次生长后立即铲除，但未对管护单位的观察及防治情况进行跟踪、监督，未穷尽监督管理手段。

从履职效果看，某区城管局未有效保护社会公共利益。经某区检察院多次勘查现场，案涉6地中仍有5地生长有马缨丹（其中4地由某区城管局进行绿化养护），部分植株已开花，可见案涉马缨丹未得到全面清除，社会公共利益受侵害状态仍未消除。虽然受多重因素影响，行政机关履职效果存在延时性和不确定性，但某区城管局清除马缨丹植株并观察，不受时间、气候、温度、期限、技术条件等客观因素限制，本案中不存在阻碍履职的事由。

需要特别强调的是，生物安全风险具有不确定性，风险大小也并非一成不变，这就要求通过经验累积和反复修正的风险评估程序不断回顾、检视现有防控措施是否适当，这也是适用风险预防原则的关键所在。若国家对外来入侵物种名录进行调整，或者针对马缨丹制定新的防控措施，或者马缨丹的入侵危害出现重大变化，某区城管局应当适时调整防控措施以适应外来入侵物种防控的新需要，建设更加安全、健康的城市绿地，以高效能治理助推高品质生活、高质量发展，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

综上所述，某区检察院诉请某区城管局继续履行防控外来入侵物种职责的事实清楚，证据确实、充分，诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项规定，判决如下：

责令被告重庆市某区城市管理局继续履行防控外来入侵物种马缨丹的法定职责。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。

审　判　长  黄　晨
审　判　员  任韵霖
审　判　员  陈　果
人民陪审员  牟思全
人民陪审员  纪　锐
人民陪审员  刘　锋
人民陪审员  文谋琼
二〇二五年三月二十八日
法官　助理  曾　浩
书　记　员  刘燕妮