关键词

行政/行政赔偿/破坏性方式/违法建筑强制拆除/价值减损/赔偿责任

基本案情

毕某于2017年在山东省荣成市宁津街道办事处（以下简称宁津街道办）某村建有占地2.4亩的建筑物一处，未取得用地手续和建工程规划许可证，亦未办理设施农用地审批手续。2018年3月9日，宁津街道办作出《关于限期拆除违法建设的通知》，告知毕某其某村一处违法建设列入整治范围，要求其于3月12日前自行拆除，逾期未能拆除的，将进行强制拆除。2018年3月24日，宁津街道办将涉案建筑强制拆除。2018年3月28日，毕某向被告荣成市人民政府申请行政复议，请求依法确认宁津街道办强制拆除其房屋、毁损其物品的行为违法，责令宁津街道办赔偿因违法强制拆除给毕某造成的经济损失116万元，包括：房屋96万元、小库房15万元、毁损库房存储物资（包括PVC管、电机设备、2个冰箱、3台电视机、养殖设备一宗）5万元。毕某又于2018年4月16日向荣成市人民政府请行政复议，要求确认宁津街道办作出的《关于限期拆除违法建设的通知》违法并予以撤销。荣成市人民政府经审查后认为，违法建筑依法应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门查处，宁津街道办并非城乡规划主管部门，不具有查处违法建筑的法定职权，其作出的《关于限期拆除违法建设的通知》责令毕某在规定期限内自行拆除，超越法定职权，依法应予撤销，但涉案建筑已被强制拆除，执行完毕，即便撤销该通知，也无法将涉案建筑恢复原状，不具有可撤销内容，故应确认该通知违法，同时，因宁津街道办拆除涉案建筑未侵犯毕某的合法权益，毕某亦未提供证据证明其其他物资受损，其提起赔偿请求不符合国家赔偿法规定的赔偿条件，于2018年6月8日，作出荣政行复决字[2018]第XXX号行政复议决定书，确认宁津街道办2018年3月9日作出的《关于限期拆除违法建设的通知》违法，同日，又作出荣政行复决字[2018]第13号行政复议决定书，确认宁津街道办2018年3月23日强制拆除涉案建筑物的行为违法但驳回毕某请求国家赔偿的复议申请。毕某不服，就荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2018]第XXX号行政复议决定书向山东省威海市中级人民法院（以下简称威海中院）提起行政诉讼，请求法院撤销宁津街道办2018年3月9日作出的《关于限期拆除违法设的通知》，对荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2018]第13号行政复议决定书向山东省荣成市人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2018]13号行政复议决定书，判令宁津街道办赔偿毕某经济损失116万元。

针对荣政行复决字[2018]第XXX号行政复议决定书形成的诉讼，威海中院于2019年7月16日作出（2018）鲁10行初85号行政判书，驳回毕某的诉讼请求，判决书确认，毕某涉案建筑位于荣成市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，相关部门对此已经作出认定，同时，因涉案建筑不符合设施农用地相关规定和申办程序，未取得规划许可，毕某主张其建房行为不需经过规划部门审批，理由不能成立。毕某不服向山东省高级人民法院（以下简称山东高院）提起上诉。2019年11月12日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1862号行政判决书，驳回上诉，维持原判。

本案审理期间，毕某主张其损失包括房屋损失（包括彩钢瓦、承重梁）96万元、屋内小库房3万元、物资损失17万元。根据庭审，荣成市人民法院确认毕某的彩钢瓦、承重梁可以拆卸保留其使用价值，因宁津街道办采取破坏性拆除方式，降低其价值，经法院委托的第三方鉴定机构出具的鉴定意见为：涉案彩钢瓦、承重梁保护性拆除后价值约238751元，破坏性拆除后价值约10744元，拆费用约22755元。针对毕某主张的物资损失，法庭确认毕某的损失客观存在，因原、被告均不能提供证据证明其损失的具体情况，故不能通过鉴定等方式确定其损失数额。

2019年12月25日山东省荣成市人民法院作出 （2018）鲁1082行初39号行政判决：一、撤销荣成市人民政府荣政行复决字[2018]13号行政复议决定书的第（二）项，即驳回申请人请求国家赔偿的复议申请；二、判令宁津街道办赔偿毕某经济损失225252元；三、驳回毕某其他诉讼请求。宣判后，毕某与宁津街道办均提起上诉。在二审期间，二上诉人均撤回上诉。山东省威海市中级人民法院于2020年5月25日作出（2020）鲁10行终66号行政裁定：准许上诉人毕某、宁津街道办撤回上诉。

裁判理由

法院生效判决认为，本案争议的焦点是宁津街道办的拆除行为是否侵犯毕某的合法权益。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案宁津街道办的强制拆除行为已被荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2018]第XXX号行政复议决定书确认违法。根据威海市中级人民法院及山东高院生效判决确认的事实，毕某涉案建筑需办理建设工程规划许可证而未办理，故应当认为为违法建筑，毕某虽对涉案违法建筑不具备合法利益，但其中彩钢瓦、承重梁可与建筑物分离并继续使用，因宁津街道办采取破坏性的拆除方式，降低其价值，对价值减损部分，宁津街道办应承担赔偿责任，根据鉴定意见，宁津街道办应赔偿毕某彩钢瓦、承重梁损失205252元（238751-10744-22755）。宁津街道办的拆除行为，客观上造毕某库房内的物资损毁，因损毁的数额难以通过鉴定等方式确定，结合在卷证据，法院酌定宁津街道办赔偿毕某物资损失20000元。荣成市人民政府在复议过程中虽依法定程序履行复议职责，并确认宁津街道办的拆除行为违法，但对毕某符合国家赔偿法规定的损失未责令宁津街道办赔偿，不符合法律规定。

裁判要旨

行政机关及其工作人员对违法建筑采取破坏性方式进行强制拆除的，虽然受害人对违法建筑不具有合法利益，但是建筑中可分离并可继续使用的部分，若因破坏性强制拆除行为降低价值的，对价值减损部分，行政机关应承担赔偿责任。

关联索引

《中华人民共和国国家赔偿法》第2条第1款
      《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第47条第3款

一审：山东省荣成市人民法院（2018）鲁1082行初39号行政判决（2019年12月25日）
      二审：山东省威海市中级人民法院（2020）鲁10行终66号行政裁定（2020年5月25日）