关键词

行政/行政许可/老旧住宅/电梯增设异议/实质审查

基本案情

重庆市某区稻香路32号A、B栋与32号1、2单元系同一楼栋，共有业主56户。包括周某某等36户在内的某区稻香路32号A、B栋50户业主向重庆市某区规资局申请增设电梯规划许可，并提交了增设电梯申请书、申请人对增设电梯事项（安装、维护等）的书面同意意见、业主书面同意意见（电梯示意图）、费用分摊明细情况说明等资料，具体提交时间不详。因提交规划审批的加装电梯示意图中电梯及廊道位置靠近A-4-1业主刘某一侧而非楼栋凹形的居中位置，原本不反对加装电梯的A-4-1业主刘某知晓后与其他业主发生议。后某区稻香路32号A、B栋的50户业主修正了加装电梯示意图的失误，调整为楼栋凹形的居中位置。

2019年9月6日至9月12日，重庆市某区规资局将《关于某区董家湾稻香路A、B栋增设电梯的公示》、书面申请、调整后的增设梯示意图、同意增设电梯业主名单及书面同意意见在某区董家湾稻香路A、B栋宣传栏进行公示。
 2019年9月9日，稻香路32号A栋4-1号业主刘某以“电梯廊道遮挡其厨房、厕所采光，在房子墙面加装钢钉或者钢梁柱头影响房屋价值”为由提出异议。2019年9月12日，稻香路32号A栋4-1号业主刘某又以“增设电梯会产生噪音、影响采光、影响消防”等提异议，并称根据第一次电梯公示图其受到了欺骗。

2019年9月19日，重庆市某区规资局作出渝规涪陵﹝工程﹞复函﹝2019﹞0518号《建设项目规划管理报建审查复函》（以下简《复函》）周某某等：“报来的稻香村A、B栋增设电梯项目建设工程规划许可的申请材料收悉。在该项目公示期间，我局收到稻香路A栋4-1号业主提出的关于加装电梯将影响其房屋采光等问题的异议，根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条之规定，请你们与有异议的业主协商，待达成一致意见后，再向我局申请办理规划手续”。周某某等36人不服，诉请撤销渝规涪陵﹝工程﹞复函﹝2019﹞0518 号复函，并责令重庆市某区规资局在法定期限内作出规划许可。

重庆市南川区人民法院于2020年10月15日作出（2020）渝0119行初41号行政判决：一、撤销重庆市某区规资局渝规涪陵﹝工程﹞复函﹝2019﹞0518号《建设项目规划管理报建审查复函》；二、责令重庆市某区规资局在本判决生效之日起按照《中华人民共国行政许可法》规定的期限重新作出行政行为。重庆市某区规资局不服，提起上诉。重庆市第三中级人民法院于2020年12月21日作（2020）渝03行终167号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

生效裁判认为：本案的争议焦点是：1.复函是否可诉；2.复函是否合法。

对于复函是否可诉的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”本案被诉复函虽然是在行政许可程序中要求申请人补充异议协商材料的通知行为，但从事实上将案涉增设电梯申请停留在协商阶段，终止了行政许可程序，因此具有可诉性。

对于复函是否合法的问题。关于《复函》的合法性问题。老旧住宅增设电梯有利于改善业主居住生活条件，也有利于提升老旧住宅的价值，符合《中华人民共和国民法典》“物尽其用”的精神实质，是一项社会所需、居民期盼的民生工程，应予提倡。在现行法律法规没有对旧住宅楼加装电梯决策程序作出明确规定的前提下，应遵循《中华人民共和国物权法》关于建筑物区分所有权、相邻权的有关规定及《中华人民共和国民法典》的相关立法精神。相关职能部门在进行许可审批时，既要考虑到多数业主的重大事项决定权，也要考虑维护少数人的正当合法利益，避免以“少数服从多数”为由侵犯公民依法享有的通风、采光等相邻权，以维护“方便生活、团结互助、公平合理”的相邻关系。基于此，《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条对增设电梯的建设工程规划许可程序作出了明确规定。根据该规定要求：1.申请人在确定增设电梯工程设计方案时，要充分协商，在方便大多数的同时也要兼顾相邻业主的合法权益，尽量减少对相邻住宅采光、通风的不良影响，避免纠纷发生，保持邻里关系和睦；2.少数业主对加装电梯有异议，在确定增设电梯直接影响异议人房屋专有部分使用或房屋采光、通风的前提下，城乡规划主管部门不得审批；3.少数业主对加装电梯有异议，但增设电梯并不直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风，或者相关影响在国家标准和行业标准允许范围内的，异议人有必要的容忍义务，城乡规划主管部门应予审批。本案中，异议业主提出增设电梯会产生噪音、影响采光、消防和房屋价值等问题，重庆市某区规资局应积极协调化解申请人与异议人之间的矛盾，对异议人的异议进行调查，如有必要应进行勘验、鉴定，并根据调查结果决定是否批准。重庆市某区规资局未充分考量增设电梯的利民性质，在未对异议人的异议进行调查情况下，作出被诉《复函》，简单要求双方必须协商一致，终止行政许可程序，没有事实和法律根据，应予撤销。

裁判要旨

老旧住宅增设电梯许可审批中，业主对增设电梯不能达成一致意见的，行政机关应对异议进行实质调查，有必要的还应进行勘验、鉴定，以确定增设电梯是否存在侵害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益以及其他不予许可的法定情形。行政机关在未对异议进行调查的情况下，作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序，没有事实和法律根据。

关联索引

《中华人民共和国行政许可法》第14条第1款、第15条第2款
      《中华人民共和国民法典》第278条第2款、第288条、第293条

一审：重庆市南川区人民法院（2020）渝0119行初41号行政判决（2020年10月15日）
      二审：重庆市第三中级人民法院（2020）渝03行终167号行政判决（2020年12月21日）