关键词

行政/行政复议/内部层级监督/一级复议/督促履职/不可诉

基本案情

2015年7月30日，沈某蓉从四川省泸州市江阳区人民检察院获悉，其房屋被泸州市国土资源局和江阳区人民政府张坝景区办事处强制拆除。同年9月12日，沈某蓉向江阳区人民政府申请对张坝景区办事处的强制拆除行为进行行政复议，江阳区人民政府于同月20日作出泸江复决字〔2015〕第6号《不予受理行政复议申请决定书》。沈某蓉于同月30日向泸州市人民政府提起申请，请求确认江阳区人民政府不予受理行政复议申请的行为违法，责令江阳区人民政府受理行政复议申请。泸州市人民政府作出不予受理行政复议申请决定。沈某蓉遂诉至法院，请求确认：江阳区人民政府、泸州市人民政府分别作出不予受理行政复议申请决定的行政行为违法。

四川省泸州市中级人民法院于2016年3月21日作出（2016）川05行初15号行政裁定：驳回沈某蓉对四川省泸州市人民政府的起诉。后，四川省泸州市中级人民法院在继续审理沈某蓉诉江阳区人民政府不履行复议职责过程中，因沈某蓉无正当理由拒绝宣读诉状或者陈述诉讼请求及事实、理由，四川省泸州市中级人民法院于2016年4月25日作出（2016）川05行初15号之一行政裁定：本案按诉处理。宣判后，沈某蓉提出上诉。四川省高级人民法院于2016年12月14日作出（2016）川行终871号行政裁定：驳回上诉，维持裁定。

裁判理由

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第五条、第九条、第十九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；对行政复议决定不服的，除法律规定为最终裁决的外，可以向人民法院提起行政诉讼；对行政复议机关决定不予受理不服的，应当在收到不予受理决定书之日起十五日内提起行政诉讼。

本案中，江阳区人民政府作为沈某蓉申请复议行政行为的行政复议机关，其作出不予受理行政复议申请决定，若沈某蓉不服该复议决定，可依上述规定向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。沈某蓉对江阳区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定不服，向泸州市人民政府请求确认江阳区人民政府不予受理行政复议申请违法，并责令江阳区人民政府受理行政复议的申请，系请求上级行政机关对行政复议机关行政复议工作履行监督职能，但此种监督职能系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级行政机关不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，并不直接对当事人的权利义务产生实际影响，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益，即沈某蓉可以通过直接向人民法院起诉江阳区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定寻求救济。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。因此，泸州市人民政府是否受理当事人的申请、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法审查范畴。

此外，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政复议机关申请行政复议。申请行政复议是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，但我国实行的是一级复议制度，法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议。沈某蓉对行政复议机关江阳区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定不服，可就此向有管辖权的人民法院提起行政诉讼进行救济，其再次向泸州市人民政府提起行政复议申请显然违反了国家对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排。对于明显违反一级复议制度的申请，行政复议机关可以口头释明，建议依照《中华人民共和国行政复议法》等法律规定维护自己权利；申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。因此，沈某蓉对泸州市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，驳回沈某蓉的起诉并无不当。故法院依法作出如上裁判。

裁判要旨

当事人对行政复议决定不服向行政复议机关的上级行政机关申请行政复议的，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议行为，该行为实际是要求上级机关履行层级监督的职责，上级机关不启动层级监督，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

关联索引

《中华人民共和国行政复议法》（2023年修订）第10条、第20条、第34条、第35条（本案适用的是2009年修正的      《中华人民共和国行政复议法》第5条、第9条、第19条、第20条）

一审：四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初15号行政裁定（2016年3月21日）
      二审：四川省高级人民法院（2016）川行终871号行政裁定（2016年12月14日）