政府将KT公司土地使用权证范围内的部分土地，重复核定给了HD公司。KT公司不服，提出复议申请。公权力开始发飚。政府发出更正登记，决定将核发给KT公司的土地使用权证进行更正……

传票

2011年3月26日，宁波KT汽车塑料有限公司（下称KT公司）忽然收到慈溪市人民法院传票，东面宁波HD汽车零部件有限公司（KT公司）向法院起诉，请求判令其“停止侵权，拆除其建造在原、被告东相邻界线东侧土地使用权归属原告的约362平方米土地上的房屋”。法院定于2011年4月19日开庭审理本案。

KT公司紧急召集公司法律顾问某律师事务所律师商议，律师到法院复制了相关案卷材料，发现HD公司起诉的主要依据是慈国用（2009）第171009号国有土地使用权证。该土地使用权证将在慈溪市人民政府核发给KT公司的慈国用（1996）第170076号国有土地使用权证核定的土地范围内的362平方米土地，又核定给HD公司。KT公司碰上“一地两嫁”的事情了。

随着开庭日期的临近，公司法律顾问越来越认识到，要在民事诉讼中直接否认慈溪市人民政府核发给HD公司的慈国用（2009）第171009号国有土地使用权证的合法性，难度很大。起诉慈溪市人民政府吧，自己又不大熟悉行政诉讼。这是一位很负责任的律师，不愿意为了多赚些代理费硬上，于是向KT公司推荐了我。

案情

2011年4月1日，KT公司一位姓舒女士打电话给我，说有案件请我打官司。我听似乎是件小案，就很直接告诉她，如果是小案件，我肯定没有时间代理。对方说，不是小案件。

这几年，我代理的案件主要是两类，一类是集团纠纷，一类是企业为当事人的案件。一方面是考虑到自己的经济效益，另一方面则是因为集团诉讼更有社会意义也更刺激。不过，也代理了不少亲朋好友等介绍过来的小案。

当天下午，小舒、总经理和另一位女士来到我办公室。我看到争议的是362平方米土地，就说这么小的案件，我恐怕代理不了。总经理说，虽然只涉及362平方米，但是这362平方米是公司出入口，如果这362平方米保不住，将直接影响公司的生产经营。

接下来，3位介绍了事情的由来。

KT公司是中法合资企业，是慈溪汽车塑料总厂和法国一家公司合资设立的。慈溪汽车塑料总厂是以15亩土地使用权出资的。2009年，慈溪汽车塑料总厂将15亩以外的其他土地，约19000多平方米转让给了HD公司。

很快，HD公司发现，实际上慈溪汽车塑料总厂转让给KT公司的不止15亩，多了362平方米。HD公司认为，这362平方米应该是属于该公司。

小舒说，她们公司犯了个严重错误，2009年慈溪市人民政府给HD公司核发国有土地使用权证，国土资源部门进行界址调查时，两公司“界址线位置”处，慈溪市国土资源局横河国土资源所填写的内容是“他墙外侧往东10.2M，邻：宁波KT公司汽车塑料有限公司”，KT公司竟然将公章盖了上去。

小舒她们认为，按照这一界址内容，两公司地块界址似乎在KT公司围墙内10.2M处了。图片的斜线部分面积正好是362平方米。

后来，慈溪市人民政府核发HD公司的慈国用（2009）第171009号国有土地使用权证宗地图就是这样确定的。HD公司也是凭此起诉KT公司的。

申请复议

了解了案情后，我告诉当事人，从法律上来说，这起案件是不成问题的，但是，目前民告官环境很糟糕，因此我无法保证案件会有多少胜算。KT公司特别问到了胜算把握问题。

另外，我也坦率地说，一旦我接手案件，打起行政官司，当地政府压力会很大，政府可能会动用各个部门找公司麻烦，譬如，税务局来公司查税，公司是否顶得住。否则，我接了案件，公司顶不住了，或者公司让政府弄得人仰马翻，大家都会弄得不开心。

她们回答，这个不会有问题，公司都是依法纳税的。她们还说，KT公司规模在当地虽然排不上号，但纳税在当地却一直排在前几位。她们还说，很多内资民营企业，却总在设法偷税，政府官员却更喜欢偷税企业。我说，这个不难理解，税收是进国库的，偷税者则会将偷逃的一部分税款行贿官员，有钱进入官员私人口袋，官员自然高兴。

接下来，我们签订了委托代理合同。

2011年4月5日，我代理KT公司向宁波市人民政府提出复议申请，请求撤销慈溪市人民政府为HD公司核发慈国用(2009)第171009号国有土地使用权证的行政行为。

我在《行政复议申请书》中主要从两个方面对慈溪市人民政府核发慈国用(2009)第17100 9号国有土地使用权证行为提出了质疑：

    一、KT公司和HD公司界址是清楚的，没有争议。涉案362平方米土地，慈溪市人民政府向核发慈国用(1996)字第170076号国有土地使用权证时已确定给KT公司，这是经过地籍调查，依法确定的。

慈溪市人民政府将已经确定使用权给KT公司的土地，重复确权给HD公司，没有事实和法律依据。

二、根据查阅档案材料，慈溪市人民政府为HD公司慈国用(2009)第171009号国有土地使用权证唯一依据，是KT公司在宗地界址调查表上“界址线位置”处，“他墙外侧往东10.2M，邻：宁波KT公司汽车塑料有限公司”，加盖了公章。

但是，这一盖章行为不足以证明界址就在KT公司外墙内，也即在核发给HD公司的慈国用(2009)第171009号国有土地使用权证确定的位置：

    1、“他墙外侧往东10.2 m”，表述不清。“他墙外侧”，对HD公司来说，指的似乎是KT公司墙外侧，也就是说，应该是在KT公司外侧。

2、即使KT公司疏忽大意盖了章，也不足以证明双方界址就在那里。KT公司盖章充其量只是确定界址位置的证据之一。慈溪市人民政府核发给KT公司的慈国用(1996)字第170076号国有土地使用权证确定的界址很清楚。

3、慈溪市人民政府以盖章行为来确认KT公司同意将该362平方米土地转让给了HD公司，为HD公司办理土地使用权证登记手续，也不能成立。这是KT公司提出的顾虑，或许也是HD公司的主要理由。

《城市房地产转让管理规定》第7条明确规定“房地产转让，应当按照下列程序办理：(一)房地产转让当事人签订书面转让合同；(二)房地产转让当事人在房地产转让合同签订后90日内持房地产权属证书、当事人的合法证明、转让合同等有关文件向房地产所在地的房地产管理部门提出申请，并申报成交价格；(三)房地产管理部门对提供的有关文件进行审查，并在7日内作出是否受理申请的书面答复，7日内未作书面答复的，视为同意受理；(四)房地产管理部门核实申报  的成交价格，并根据需要对转让的房地产进行现场查勘和评估；(五)  房地产转让当事人按照规定缴纳有关税费；(六)房地产管理部门办  理房屋权属登记手续，核发房地产权属证书。”本案显然不符合这一规定。

我在《行政复议申请书》还特别提到，另据查阅档案材料发现，慈溪市人民政府向HD公司核发慈国用(2009)第171009号国有土地使用权证，是将HD原先三本国有土地使用证合而为一。这一做法，不符合法律规定。每一本国有土地使用权证都有自己的土地使用条件或者说规划设计条件，是根据国有土地使用权出让合同和建设用地规划许可证确定的。将三本国有土地使用权证合而为一，必将引起土地使用条件变更，依法应该重新办理规划、出让手续。

这最后一点，是以攻为守。我认为，应该是比较有力的。

2011年4月13日，宁波市人民政府受理本案。4月13日，宁波市人民政府向慈溪市人民政府发出了行政复议答复通知书。

我等待着慈溪市人民政府的反应。

更正登记通知

可是，反应来得特别慢。现行各级人民政府，尤其是县级以上人民政府，行政复议案件特别多，行政复议机关工作人员人数却严重不够。因此，很多行政复议案件，往往到了法定期限届满了，复议机关才开始复议。本案大概就是如此。慈溪市人民政府反应自然就很慢。

直到2011年8月1日，慈溪市人民政府才有了反应。慈溪市国土资源局向KT公司送达一份《关于土地更正登记的通知》：

根据慈溪市土地勘测规划设计院有限公司的土地勘测成果，你公司持有的慈国用（1996）字第170076号国有土地使用权证界址与面积、宗地图不相一致。现本局书面通知你公司在本通知送达之日起十五日内持原土地权利证书及土地勘测成果资料向慈溪市国土资源局办理更正登记，逾期本局将启动更正登记程序。

接到这一通知，KT公司自然很紧张。《通知》的吊诡之处在于，没有明确国土资源局将会如何更正登记，是按照界址确定面积、制作宗地图，还是按照面积确定界址、制作宗地图，还是按照宗地图确定面积、确定界址。

行政行为内容不明确不具体，是不合法的。但是，现在几乎全中国国土资源部门发现登记错误，都是这么操作的。就是因为内容不明确不具体，国土资源局才显得大权在握。

不过，小舒却说，慈国用（1996）字第170076号国有土地使用权证界址与面积、宗地图是一致的。

2011年8月7日，我代理KT公司向慈溪市人民政府提出复议申请，请求撤销上述通知。

2011年8月12日，慈溪市人民政府作出慈政复决字[2010]16号不予受理决定：

本机关认为：《浙江省土地登记实施细则》（浙土资办〔2009〕143号）第四十四条规定：“土地登记后，土地登记机构发现土地登记簿记载的事项确有错误或有下列情形之一的，应当书面通知当事人在15日内持原土地权利证书申请更正登记；当事人逾期不申请办理的，土地登记机构可启动更正登记程序，报经县级以上人民政府批准后，更正土地登记簿记载的错误事项或更正（撤销）已核准的登记。……”据此，被申请人作出的该通知行为仅仅是后续的更正登记行为的一个中间性程序，对当事人的权利没有产生实质性影响，故不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定如下：

不受理申请人的行政复议申请。

慈溪市人民政府不予受理的理由，显然是不能成立的，甚至可以说是未经认真思考的。

国土资源局通知当事人限期办理更正登记，已经认定了事实适用了法律，也已经明确对当事人设定了义务。至于，如果当事人逾期不办理，将报经人民政府批准后，将启动更正登记程序，实际上是说，国土资源局将强制更正登记。这一强制更正登记和国土资源局通知更正登记相比，倒是没有增加新的义务。因此，真正影响当事人权利义务的是国土资源局通知更正登记行为，而不是强制更正登记行为。强制更正登记行为，应该定性为强制执行，是在当事人不履行行政协助义务情况下，政府的强制行为。当然，这种强制执行，在《行政强制法》施行了，如何处理就是一个问题。《行政强制法》确定的强制执行方式中没有此种类型，由《行政强制法》规定只有法律才能设定行政强制执行。

另外，《浙江省土地登记实施细则》第44条规定的措词，更是让人莫名其妙。既然是土地登记机构发现土地登记簿记载的事项确有错误的，依职权主动更正登记就行了，当然事先应该听取当事人意见。为什么还要当事人申请更正登记呢？“申请”的含义是土地登记机构需要审查，是否符合法定条件。而且，如果更正登记的结果不利于当事人，又如何期待他们申请更正登记呢？

但是，慈溪市人民政府的观点，在司法实践上却具有相当的普遍性。在宁波地区，一直来允许提出复议申请和提起诉讼的都是人民政府强制更正登记行为。

那么，我为什么会建议当事人针对慈溪市国土资源局提出复议申请呢？一是为了更加保险，我无法预料实践中什么时候“拨乱反正”了，改成了要求针对国土资源局通知更正登记行为提出复议申请和提起诉讼了。不过，主要的目的则是，针对国土资源局通知提出复议申请，继而提起诉讼，之后再针对人民政府强制更正登记行为提出复议申请、提起诉讼，自然就更能将道理讲清楚讲透彻。而且，在针对国土资源局更正登记通知提出复议申请，继而提起诉讼环节中，能够将事实和法律问题讲清楚的话，人民政府就很有可能放弃强制更正登记程序。这比等人民政府作出强制更正登记后，再提出复议申请或者提起诉讼，效果就要好得多。在目前的司法环境下，一旦人民政府真作出了强制更正登记行为，行政复议机关和人民政府未必能够纠正人民政府的错误行为。

2011年8月30日，我代理KT公司向宁波市中级人民法院提起诉讼。

2011年9月13日，宁波市中级人民法院作出（2011）浙甬行辖字第37号行政裁定：

原告宁波KT汽车塑料有限公司诉被告慈溪市人民政府其他纠纷一案，属于本院管辖的第一审行政案件，鉴于本案的实际情况，为便于案件的公正审理和及时审结，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第一款之规定，裁定如下：

本案移交余姚市人民法院审理。

中级法院将应该一审管辖的行政案件，移交基层法院管辖，是为了案件的公正审理？现在的法院真是随便什么理由都扯得出来。

2011年9月23日，余姚市人民法院受理本案。10月21日，余姚市人民法院公开开庭审理本案。庭审焦点和上文中论述的一样。

让我特别感兴趣的是，慈溪市人民政府代理人在法庭上说，慈溪市国土资源局正在积极协调，估计一个星期以后能够解决问题。

庭审后，我和主审法官交流时，她告诉我，开庭之前，KT公司曾经希望她，能不能不将开庭的事情通知我，说是由公司派人出庭，说这样可以省一些差旅费。

为了省差旅费，当然是不可能的，从宁波到余姚，即使讨出租来回也不可能600－700元。我估计是慈溪市人民政府和国土资源局现在协调，希望KT公司保密。或者，是KT认为我没有出庭，就可以退些律师代理费。

结局

回过头来，再看看宁波市人民政府的行政复议。

2011年6月10日，宁波市人民政府作出甬政复延字[2011]86号行政复议决定延期通知书，以“情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定”为由，“行政复议申请。行政复议决定延期30日作出。”

不过，我感觉到此时宁波市人民政府才真正开始行政复议。

2011年7月8日，宁波市人民政府作出甬政复中字[2011]86号行政复议案件中止通知书，以“因情况复杂，需要向上级部门请示有关问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止行政复议。”《行政复议法实施条例》第41条第1款第8项规定内容是“行政复议期间有‘其他需要中止行政复议的情形’，影响行政复议案件审理的，行政复议中止”。

这一做法让我很恼火。本案并没有需要向上级部门请示的问题。宁波市人民政府的《通知书》也没有明确，什么问题需要向上级部门请示。这是一种实践中正在蔓延的很恶劣的做法，复议机关以种种理由中止行政复议，拖延履行法定职责。申请人提起诉讼，法院又以中止行政复议对当事人权利义务不产生实际情况为由不予受理。申请人就无可奈何。我已经多次碰到这种事情。

于是，我拨通了宁波市人民政府法制办行政复议处有关负责人的电话。对方告诉我，他们是想尽量协调解决问题，并不是故意拖延。

后来发生的事情，说明此话不假。上文中已经叙述，2011年8月1日，慈溪市国土资源局向KT公司送达了《关于土地更正登记的通知》。显然，宁波市人民政府法制办向慈溪市人民政府方面施加了压力。慈溪政府方面，则在寻求对策，可能认为KT公司是以慈国用（1996）字第170076号国有土地使用权证为依据提出复议申请的，对于该土地使用权证作出更正登记就可以掏空KT公司申请行政复议的基石。

这一策略，显然是不成立的。我们不妨分析一下，这一《更正登记通知书》的内在含义，或者说，是应该具有的内在含义。

《更正登记通知书》的内容是，KT公司“持有的慈国用（1996）字第170076号国有土地使用权证界址与面积、宗地图不相一致。”

根据原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》（TD1001—93）规定，核发土地使用权证，应该是先确定界址，然后绘制宗地图，最后才计算面积。虽然，慈溪市国土资源局作出的通知书没有明确这一点，但这一顺序是必须遵守的。那么，本案更正以后又如何呢？显然，挽救不了慈溪市国土资源局和慈溪市人民政府的被动局面，因为，慈溪市人民核发给KT公司的慈国用（1996）字第170076号国有土地使用权证确定的界址是正确的。最终，慈溪市人民政府向HD公司核发慈国用(2009)第171009号国有土地使用权证行为，依然必须依法撤销。

何况，根据现行《行政复议法》规定，行政复议是一种复审，审查的对象是被申请人作出具体行政行为时有没有足够的事实和法律依据，被申请人作出具体行政行为时没有搜集的证据材料，是不能用以证明具体行政行为合法依据的。结合本案，慈溪市人民政府向HD公司核发慈国用(2009)第171009号国有土地使用权证时，KT公司的慈国用（1996）字第170076号国有土地使用权证并没有被注销，因此，慈溪市人民政府的的行为是不合法的。

但是，协调工作不可能一蹴而就。2011年9月21日，KT公司小舒打电话给我，说慈溪市国土资源局和HD公司都愿意协调，但需要时间，让我跟宁波市人民政府法制办说说，因为慈溪市人民政府跟宁波市人民政府法制办说了，宁波市人民政府法制办不同意再长复议期限。

我再三提醒小舒一定要慎重，千万不可上了政府的当。小舒说，不会有问题。2011年9月21日，我就向宁波市人民政府法制办提交了一份《延期作出行政复议决定申请书》，内容是，几方已经就主要事实达成了共识，相关事项需要进一步协调、落实，申请行政复议决定延期两个月作出。

2011年11月中旬，在慈溪市国土资源局的主持下，KT公司和HD公司终于达成了初步协议。小舒将初步协议传真给我，我认真地进行了修改。最后确定的协议的内容是，两公司确认了原先的界址，KT公司向HD支付多余的土地使用权的价款。既然转让给KT公司的土地使用权面积计算有误，支付差价是理所当然的。

2011年11月14日，KT公司打电话给我，希望向余姚市人民法院撤回起诉。此时，KT公司尚未拿到更正后的土地使用权证，我仍然劝说KT公司要慎重，但也说明主要的案件是在宁波市人民政府行政复议的那一起。我坚持公司自己去法院撤诉，尽管该公司给我的是特别授权。我担心到时候说不清楚。

KT公司自己向余姚市人民法院提出了撤诉申请。当天，余姚市人民法院作出（2011）甬余行初字第35号行政裁定，准许撤诉。

2011年11月28日，小舒打电话给我，说公司已经拿到了新土地使用权证，要求我向宁波市人民政府撤回行政复议。我要求公司发一份传真给我，明确要求撤回行政复议申请的意思。之后，我向宁波市人民政府提出撤回行政复议申请。2011年12月5日，宁波市人民政府作出甬政复决字[2011]86号行政复议终止决定书。

至此，本案就圆满划上了句号。本案是一起普通的行政案件，缺乏曲折的情节，也没有多少复杂的法律关系，甚至写成办案手记也没有多少吸引人之处。然而，现实中大多数案件就是这样，平平常常的。而且，如果宁波市人民政府不予制止，法院又不敢依法裁决的话，慈溪市人民政府或者慈溪市国土资源局就会无所顾忌、为所欲为，很多案件的事故和情节就是这样形成的。