袁裕来注：非常感谢章剑生教授认真地阅读了我的几本办案手记，并以此作为素材研究行政诉讼中的“法”与“理”。不懂其研究结论如何，对我来说，都很荣幸的事情。章教授是行政法学界很有影响的学者。

两三年前，章教授论文草稿完成后，曾经发给我让我提些意见。我给他发短信，希望相互间多鼓励多打气。不管怎么说，5本办案手记中的绝大多数案件还是解决了的。我感到章教授的文字基调似乎太悲观，我个人认为当时的环境似乎并没有如此让人绝望。让人遗憾的是，最高人民法院领导班子由王某当家后，行政诉讼的环境急剧恶化。不知道这是否是章教授预期中的事。　 

章剑生按：今天是《行政诉讼法》实施20周年，作为多年研习并偶而也在实践《行政诉讼法》的学者，或多或少地见证了《行政诉讼法》的生成过程。说行政诉讼到了今天已陷入绝境，虽然有点言过其实，但与真实情况的距离也不算远。在政府主导型的经济与社会发展模式中，法院是没有它应有的地位的，即便被称之为国家权力机关的各级“人民代表大会”的地位也好不了多少。当下法治进程的原地打转甚至倒退的事实，想必法界人士都是深有感受的。我以为当下法治进程中的基本矛盾是由权贵结成的利益集团秉持的“依法治民”与广大低层民众诉求的“依法治官”之间的矛盾，今天所有与法治有关的不良事件都是这个基本矛盾的集中体现。人民的选票不能决定所有权力的去留，人民的法庭不能审判所有权力的胡乱，人民的日报不能公开所有权力的真相……。这些作为现代法治的基本要素，我们并没有备齐。在这样的国情下，法律越多，并不意味着人民的权利越有保障，它最终只可能会导致这样的一个结果：“治法存，法治亡！”今天开始在这里连载的是我两年前为了《行政诉讼法》实施20周年而写的论文。我想论证的一个基本命题是“法院在行政诉讼中因个案的“特殊情况”效应，经常动摇其规范意义上中立地位，致使原告难以基于当下的规范预测诉讼结果，结果是原告的非理性诉讼活动不断增加，弱化了法院解决纠纷的功能。”]

为纪念《行政诉讼法》实施20周年而作

行政诉讼中的“法”与“理”（1）

　　　　　　——基于《民告官手记》（Ⅰ—Ⅴ）提供的素材*

章剑生**          

一、引言

二、为权利而斗争

（一）社会底层的“弱势者”

（二）“踩线不越线”

（三）“见好就收”

三、艰难的“治理者”

（一）为了“面子”

（二）政府与法院“共舞”

（三）难治的“被治理者”

四、尴尬的法院

（一）政治逻辑

（二）“和为贵”

（三）法官的境地

五、诉讼程序中的“齿轮”

（一）“软压力”

（二）“利用”媒体

（三）学会自保

六、结语

一、引言

自上个世纪70年末、80年代初启动的国家级“法制建设”工程以来，国家立法机关（包括具有立法权的行政机关）从西方法治先发达国家中大规模地搬运了许多现代法律制度，以资我国改革开放之急需。“行政诉讼”便是其中一例。包括行政诉讼在内的这些正式的法律制度通过国家权力的协助大规模地介入中国社会，尤其是广大尚未完成现代化过程的乡土社会，对“秋菊们”其所产生的内心震荡是前所未有的。不过，这种震荡的基本面是积极的、向上的，与国家拟定的法制建设目标也基本一致。

不过，我们也发现，许多正式的法律制度与乡土社会中人们日常的生活逻辑并不一致，有时甚至是冲突的，但是，民众也没有产生强烈的过度排斥，倒是在与国家权力发生冲突时，正式的法律制度常常成为乡土社会中民众抵抗国家权力滥用的常规武器，如被俗称“民告官”的行政诉讼，常常被民众赋予了这一功能。当然，面对运转中的强大国家机器，民众不到万不得已，他们也是不会轻易动用这种“武器”的。因为，在他们计算动用这种“武器”所需要的成本时，历史的知识和他人的经验往往是具有决定性意义的；“靠天吃饭”的生存逻辑所形成的实用理性，今天已塑成了一群在国家眼中十足的“刁民”。当然，“这里所谓“刁民”当然不是指那些违法乱纪者，而是指那些惯于利用体制与政策的不接轨以及在基层治理能力弱化的情况下有意以违规行为来进行博利者。”[1]《民告官手记》所描述的正是这样一群生存在社会底层的“博利者”。与他们的祖先一样，他们“谨小慎微、老成持重，同时又深闭固拒。但是，他们还具有坚毅独立的性格，天生就热爱和维护自己的正当权利，并且就像其他任何民族一样，在捍卫自己的权利方面决不会含糊和犹豫迟疑。他们也许采取与他人不同的独特方式，然而殊途同归，可以达到与他们所追求的相同目的。”[2]

从上个世纪末开始的中国城市化进程中，政府与城市国有土地使用者（拆迁户）、农村集体土地使用者（农民）之间因为土地的征收所产生的巨大冲突，迄今尚未终止。面对如此强大的一级地方政府，作为利益关系者的民众不断地动用行政诉讼，将政府、法院、开发商、上级相关职能部门等拖进法律程序，演绎出了一场场“春秋大战”。此外，民众还不断地使用其他正式的法律程序，如信访、申诉，以及某些潜规则，如利用社会关系寻求高层领导的关注等，辅之以正在展开的行政诉讼。当然，除了因土地征收引发的行政诉讼外，社会转型时期官民矛盾的复杂性，也拓展了行政诉讼的适用面，从而使行政诉讼呈现出丰富多彩的一面。  

本文基于《民告官手记》所提供的法律素材，试图论证这样的一个命题：法院在行政诉讼中因个案的“特殊情况”效应，经常动摇其规范意义上中立地位，致使原告难以基于当下的规范预测诉讼结果，结果是原告的非理性诉讼活动不断增加，弱化了法院解决纠纷的功能。

*《民告官手记》（Ⅰ-Ⅴ）作者系浙江之星律师事务所袁裕来律师，该书已由中国检察出版社分别在2003年、2004年、2006年、2008年和2009年出版。

** 章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。Email: jslaw@zju.edu.cn

[1] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第625页。

[2] [美]何天爵：《真正的中国佬》，鞠方安译，光明日报出版社1998年版，第22-23页。

行政诉讼中的“法”与“理”（2）

　　二、为权利而斗争

权利是需要通过斗争才能获得，这个道理对于有过行政诉讼经历的人来说，可以说是千真万确的。但无论如何，在行政诉讼中，为争取权利而斗争的一方所处的社会地位总是弱势的。“行政诉讼解决的是强势组织与弱势群体之间的冲突。”[1]正因为他是弱势者，所以他需要借助于法律争取他的权利，社会的强势者一般来说是不需要  通过法律争取他的权利的，因为在法律之外他有足够的路径、资源来实现自己的目的。权利意识是人与生俱来的，是人自我保护的一种本能。人不愿意行使权利的根本原因不是人的权利意识淡薄、丧失，而可能是国家围绕权利所建立的各种制度无法吸引人们去行使权利，因此，任何意义上的普及法律知识都可能难以达到所谓“提高公民的权利意识”，更遑论积极的“维权行动”。浙江省高级人民法院行政庭的一位法官在与笔者交谈时，曾多次说到“行政诉讼是社会弱势者的诉讼。”他解释说，社会强势者一旦与行政机关发生行政争议，一般都可以通过非诉讼途径解决问题，只有无权无势无钱的人，才会选择行政诉讼维护自己的合法权益。我以为这话虽然有几份偏颇，但也道出了当下行政诉讼中某些真相。的确，居于社会弱势地位的人往往是没有相当的社会人脉关系及其关系资源，一旦涉及行政争议，朴素的公正信念往往促使他们选择去法院诉讼、上访等，或者忍气吞声地放弃自己的权利。所以，“弱势者”的权利诉求必须纳入我们关注的视野。

（一）社会底层的“弱势者”

如果要圈定当下社会中的“弱势者”群体，我以为大致是农村的农民（尤其是失地的农民和进城的“农民工”）、城市中的下岗职工和未能就业的大学毕业生。在这三个群体中，农民更是弱势群体中的“弱势者”。“农民是弱势，这种弱不仅表现在自身的经济境遇以及由现行城乡二元结构所带给他们的不公正地位，而且还在更为根本的意义上表现为他们在实质上没有办法支配和拥有那本是作为他们赖以养家糊口根基的土地。”[2]在许多行政诉讼的个案中，一旦农民的承包的土地被政府“相中”后，无论他们如何强力抗争，如何充分据理，即使通过行政诉讼获得了胜诉的判决书，他们仍然会失去手中的土地，并强迫领取有限的土地补偿费。如果他们还是不服，只好求助于那不可能有预期结果的“上访”或者“行政诉讼”了。

在当下社会中，还存在着一个另外意义上的“弱势者”。与上述那三个弱势群体不同，他们有稳定的职业，过着无忧的小康生活，或者他们经营着庞大的产业，家底丰厚，并小心翼翼地经营着自己的那份产业。尽管如此，如果他们没有一个过硬的社会关系通进政府的办公大楼，那么在与行政机关的发生争议时，他们仍然是一个“弱势者”。这样的“弱势者”能依法经营、依法纳税，但在如何疏通“关系”方面往往是比较“弱智”的，有时会“一根筋”地考虑问题，争执的结果也就可想而知了。

1．担心报复。如果是一个祖祖辈辈一直生活在社会底层的民众，如农民，他一般并不会担心提起行政诉讼之后可能招致行政机关的报复。因为对于他来说，无论行政机关事后如何对待他，总不能连他在自己的一亩三分地上耕作的权利也给剥夺了。但是，在《户口迁入小城镇之后》中，对于方××夫妻这样的农民来说，就必须充分考虑这个问题了。方××夫妻身份是农民，他们各自在宁波城里找到了一份“驾驶员”和“清洁工”工作，所以，面对土地被征用却没有安置补助资格的政府决定是否要向政府讨“说法”时，他们内心充满着不安与焦虑：如果政府把他们赶回农村怎么办？

“经过与方××夫妻商量，4月18日晚起草了行政起诉状，等待方××来签名。可是，方××却告诉我，他们不准备告宁波市人民政府，他们担心丢了工作。”[3]

方××夫妻的担心不是没有道理。因为，他们毕竟已经在宁波城里购买了房子，并找到了相对稳定的工作，也有相当稳定的收入，10岁的儿子也正在宁波城里接受着比在农村更好的教育。对于他们来说，眼下的状况要比做农民强得多，犯不着为了那点土地征收“补偿费”丢掉工作，更重要的是儿子能够在宁波城里接受好的教育，将来有所出自息。所以，他们退却了。不过，在另一个案件中，与方××夫妻社会地位相距甚远的一个“亿万富翁”，在与行政机关对簿公堂时也表现出这样的忧虑，让我们对社会“强势者”的处境有了一个新的认识。在行政争议中，财富并不表明其所有者一定具有强势的社会地位，能够绕开通过行政诉讼解决与行政机关之间的争议：

“在目前之中国，如果说普通老百姓告官是需要一定勇气，那么一个亿万富翁状告主管部门就有些大逆不道了。王斌的医药公司要在奉化办下去的，最好还是不要得罪主管部门。得罪了主管部门，即使以后不会给你‘穿小鞋’，在相互的合作中总也会难免有一种不开心的感觉。”[4]

“不要得罪主管部门”，可以说是当下许多经营实业者恪守的一条潜规则。王斌懂得这个潜规则，所以，尽管他在诉讼中占据着极为有利的地形，但他总是有理、有节地控制着诉讼的进程。最后，在“没有方案也能解决问题”的情况下，他向法院提交了撤诉申请，给了他的主管部门一个过得去的“脸面”。王斌并不追求法庭上那种势如破竹的快感，因为他知道只要自己还做着手中的那份实业，那么眼下坐在被告席上的行政机关还是他的“领导”，他的手中操持着对他的生杀大权。王斌是一个“拎得清的”人。

2．拉不着“关系”。中国是一个熟人社会，所以“熟人关系”是基础性的社会关系，即使国家与社会现代化了几十年，但这样的传统基调仍然没有改变。“中国人的生活，既一向欹重于家庭亲族间，到最近方始转趋于超家庭的大集团；‘因亲及亲，因友及友’其路仍熟，所以遇事总喜托人情。你若说‘公事公办’，他便说你‘打官话’。法治不立，各图侥幸。秩序紊乱，群情不安。当然就痛感到民族品性上一大缺点，而深为时论所诟病了。”[5]

在一般人的观念中，办事先找“关系”，尤其是与政府打交道时，“关系”更是重要无比，即使是办理“合法正当”的事项也不能例外；事后再找关系，往往是相当被动的。所以，在与行政机关发生行政争议时，民众一般会选择找“关系”来疏通某些关节，以便在不“伤筋动骨”的情况下解决问题。如果这一招奏效了，即使他破一点财也是心甘情愿的，民间所谓“花钱买平安”讲的就是这个道理。如果他找遍所有的关系还没有办法解决问题，那么出路可能有两条：要么忍气吞声接受行政机关开出的全部条件——无论合法的还是不合法的；要么铤而走险，将行政机关推上法庭，讨个说法。前一条路可能换来宁人息事的“好汉不吃眼前亏”，后一条路则可能会柳暗花明——当然这样的概率是相当低的。在《采石场的命运》中，李老板们在穷尽了所有的“关系”后，选择了后面那条路：

“一旦碰到难题，首先想到的是拉关系，这也是中国老百姓的传统思路，采石场也不例外。但是，所有亲朋好友的‘路数’都用上了，还是没有能够说动东钱湖度假区的有关部门，采石场依然关闭着。慢慢地，李老板他们终于死了心。李老板和另外一个采石场——国良采石场的老板终于还是‘豁出去了’。他们找到了我。在目前的法制环境下，一个有着几百万投资的老板，要下决心民告官实在是极不容易的。”[6]

在《注销土地证》中，老潘也是如此：

“老潘父女俩来找我时，已经下了决心要委托我打官司。由于老潘曾经担任过村支书，因此也认识了个别县里领导。为了注销土地证的事情，他也托过一些关系，但没能解决问题。作为曾经的村支书，还开着一家工厂，打行政官司压力着实不小。”[7]

“老潘父女俩收到决定书后，并没有马上提起诉讼，而是继续运用各种关系说情。4月18日，还向宁海县国土资源局递交了一份《关于要求收回（宁土资发[2007]4号）的申请》。一切努力失败后，父女俩又找到了我。[8]

李老板们的选择是相当无奈的。对于“打官司”这样在一般民众看起来是“出格”的举动，对做生意的李老板们看来则是“犯忌”的，更何况是与“官”打官司。“对传统中国的乡民来讲，由于他们在道德上贬抑诉讼，所以产生了‘厌讼’或‘贱讼’的态度，然而，他们对诉讼的基本态度则是‘惧讼’，这是一种基于各种利益考量而后产生的诉讼心理。”[9]然而，对于李老板们来说，这样的选择是弱势者退到了绝境而作出的一种求生本能的反应，已无关乎于道德层面上民众将会作出什么评介。更何况，“人”至将死，所谓道德上的“贬抑”已经没有了任何现实意义。

3．走投无路。与“李老板们”不同的是，在《公安机关插手经济纠纷与司法审查》中的“朱老总”，并没有依照传统的路数想动用“关系”来解决自己的问题，而是很有“法制”观念地通过诉讼解决涉及他的公司担保的民事纠纷。无奈的是，民事诉讼并不能解决他的法律问题：

“在民事审判中让法庭直接确认公安局刑事侦查行为及其取得的笔录不合法，是根本不可能的事。经过激烈而艰苦的思想斗争，朱老总终于抛开了几十年的观念——‘穷不与富斗，民不与官斗’，毅然决定状告江北公安分局。”[10]

尽管此案以“朱老总”撤诉告终，但他仍然处于“走投无路”的境地，因为撤诉并没有改变他在民事诉讼中的劣势地位。这一切都归结于他相信了让他撤诉的“有关领导”的承诺。他似乎陷入了一张无形的“法网”，在挣扎得遍体鳞伤之后仍然只有接受这样的结果，他才能重新获得某种“安宁”。

上述个案中所展示的法制情景是，“无论是处于强势地位的官还是处于弱势地位的民，法律之于他们，与其说是用来进行相互约束的一种硬性的制度规范，不如说更多时候是用来扩张自身利益和削弱对手的武器。”[11]但是，当法律作为一种“武器”使用的时，经常需要其他“资源”的匹配，方可产生预期效用。作为社会底层的“弱势者”却并没有这样的条件，他们要么没有多少“资源”可用，要么在用尽了“资源”之后才去搬出法律这一“武器”，有时已经过了最佳时机。所以，最终的效果总是没有预想得那么好。

一般情况下，如果法律这一“武器”不能解决问题，那么，民众如要继续抗争下去，上访往往是他的第一选择。因为“上访又是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，是当代中国公民维护正义的最后一道防线。”[12]这种贴近于社会底层民众的诉求机制与迄今为止依然具有政治正确的“青天”思想的两者完美结合，构筑了一个中国式的社会底层“弱势者”释放“怨恨”的管道，它在一定程度上起到了稳定社会的作用。这大概也是官方至今仍然不肯放弃且又不断强化“上访”的原因吧。

（二）“踩线不越线”

“理想”高于一切年代过去之后，民众开始变得现实起来了。在限定条件下如何谋求自己最大利益，已成为民众为人处世处事的“基本准则”。为此，民众有时会用社会可以容忍的非理性举动，以实现自己预期的利益，即使在行政诉讼过程中也不例外。如不断地提起一个又一个可能为法院驳回的行政诉讼，或者是根本没有胜诉可能性的行政诉讼，所有的目的只是一个：“烦死”行政机关，进而迫使行政机关在经济利益上给予让步。这种民众维权方式，被称之为“踩线不越线”。

“踩线不越线”所描述的社会现象是，民众为自己利益所进行的抗争行为止步于法律所划定的红线之上，不在法律之外采取抗争行为。或者说，他是恰到好处地用尽所有合法的抗争手段，使官方找不到任何责难的理由。用比较规范的学术表达，即“以法抗争”。[13]正如有学者所说：“法律对于乡土社会而言并非有什么神秘之处，当法律成为一个流行话语并通过各种传播渠道深入人心以后，法律权威便成为村民最乐于诉求的一种权威，他们开始分辨清楚在遇到利益争执的时候如何去找法院，并能够借助律师的帮助来用法律语言跟各级政府对话，而不再像以前那样，动辄就去县政府门前‘讨个说法’”。[14]无论如何，我们都应当把这种社会现象看作是一种社会进步。

现在的民众抗争已经学会了“以法”，这在一定程度上反映出了国家法律在社会中的规范意义。但是，这种“以法”并不是以“信法”为前提的，更多情况下是民众为了自保而作出的一种在他们看来最为明智的选择。因为，在强大的国家机关面前，民众已经从他人的经验中深知“违法抗争”的结果：只会导致自己深陷法网，而鲜有成功之先例。所以，他们恪守“踩线不越线”之规则，尽最大限度维护着自己的合法权益。正如有学者所说：“上访是一个由肇事者来处理肇事者的怪圈。要突破这个怪圈，要靠运气，靠某位高官的批示。但这种运气万人不遇。因此，就诞生出了一种可以被称之为‘踩线不越线’的‘问题化’技术——在向政府诉苦的同时运用有节制的‘闹事’的手段，边缘性地触响秩序的警铃，有分寸地扰乱正常的生活，以危及安定团结的信号来唤醒官员们解决问题的诚意。”[15]

当然，对于民众来说，那根“线”在何处，的确是个根本问题。因为，如果在抗争时没有踩到那根“线”，那么抗争的效果就不会明显，或者根本就没有任何效果；但如果在抗争中踩过了那根“线”，那么他的抗争不仅可能无功而返，有时反而会招来官方的法律制裁。这种得不偿失的举动，对于一些精明的抗争民众来说，往往是被看作“下下策”，是愚蠢之举。不过，我们也可以看到，“虽然这些依法抗争事件有时会因为各级政府官员的打压而遭受挫折，以至于暂时打击了抗议领头人和普通村民的政治效能感，但整体而言，农民的依法抗争在以上各方面都产生了积极的影响。尤其是中央和某些省级政府利农政策的出台，在很大程度上是对逐年增加的农民依法抗争事件的回应。”[16]在《民告官手记》中，我们至少可以找到这样几类“踩线不越线”情形：

1．国家重点工程。这几年，因国家重点工程建设需要征收集体土地所引发的争议并不少见，地方政府官员对于由此引起的农民抗争往往作“如临大敌”之戒备，唯恐因处理不当引发严重事端，影响了自己良好的仕途。所以，对于由此而引起的农民抗争，首先的策略往往以“国家重点工程”的名义形成一种客观上“不可逆转”的高压势态，尽可能打掉抗争农民的某些侥幸心理。当然，已经见多识广的抗争农民也清楚地知道这一点，也因此经常把它看作是解决自己问题的一个重要契机：把事情的影响弄大，尽可能惊动高层领导。所以，只要有一丝丝可以制造“事端”的机会，他们是不会轻易放弃的。比如，在《扣人心弦的杭州湾大桥征地补偿案》中，抗争的农民就想利用“温家宝总理也要出席奠基仪式”这个契机，来迫使政府解决他们的被征收土地所产生的补偿问题：

“6月8日杭州湾大桥工程举行了奠基仪式。5月底，慈溪市不少农民来到我的办公室，告诉我决定6月8日那天，到大桥工地去闹一闹，因为他们听说那一天，温家宝总理也要出席奠基仪式。我竭立地劝阻了他们。我站在他们的角度告诉他们，‘这样做事对事情解决绝对没有好处。而且很可能还会被抓起来，吃眼前亏’。他们终于听取了我的建议。”[17]

农民是相当现实的，这是他们千百年来从无数个案中归纳出来的生存经验。对于“被抓起来”这样“吃眼前亏”的事，他们总是会退避三舍的，更何况“集体行动的逻辑”也让他们懂得了如何保护自己而又不失利益的道理。所以，他们放弃了在这样一个好时机“闹一闹”的想法，转而另辟其他抗争途径。这常常是他们遇到强劲对手时的另一种选择。在律师的指导下，他们能够较好地把握自己的脚步应该着落在何处，又该从何处起步。此案最终的处理结果，抗争的农民满意的，在这个前提下，我们又看到了他们“崇高”境界：

“他们也十分体谅政府的难处。修建杭州湾大桥毕竟是为民造福的千秋大业。他们以及他们的子孙甚至可能是主要受益者。”[18]

本案中抗争农民态度的转变如此巨大，这并不是说他们真的有了这样的思想认识，更多的情况下是，在官方满足了他们的利益要求后，他们重复了一些从电视、广播或者是领导讲话中学来的“政治大话”而已，并非是官方所期盼的农民在政治上的“觉悟”。因为，他们心中是有“底线”的，这个“底线”就是国家不能以他们不认同的理由，拿走他们认为应当属于他们自己的利益。当然，有时他们之所以抗争能获得成功，“还在于农民‘恰到好处’地运用了两件武器，一是以法不责众的行为逼使政府承认事实，二是以‘弱者的武器’无视社会规则。”[19]

2．逐级上访。上访是中国民众传统的一种权利抗争手段。“就像绝大多数案件一样，本案的农民们首先想到的也是信访、上访。虽然上访十分辛苦，受到冷遇时更会使人感到尊严扫地。但上访又有一种告御状的快感，而且成本较低，颇受基层百姓的欢迎。”[20]上访在古时称“京控”或者“进京告御状”。统治者之所以设置“京控”这样的救济管道，在相当程度上是为受冤的民众一个“盼头”，而不至于在走投无路之下“逼上梁山”。在一般民众心目中，皇帝是公正无私的。“无论何种情形，京控人的目的是一样的，即争取皇帝对本案的关注。既然皇帝似乎的仁慈之心，倾向于接受京控，这种希望就不完全是遥不可及的。他们的推理是，如果不是地方官确实无能或歪曲真象，人们不会使自己遭受因长途跋涉进京告状而产生的在经济和身体上的磨难，然后启程回家（在监督之下）接受地方高级官员或钦差大臣的审判。”[21]这样的解决问题方法，多少也能满足京控者的心愿。

1949年之后，我们“继承”了这一“民告官”的传统并通过立法保留至今。但是，上访并非是一种无拘无束的抗争行动，它也是有不可以越出的界线。比如，禁止越级上访。尽管《信访条例》并没有明确禁止越级上访，但是在各地的实践中，越级上访往往是在官方的禁止、否定之列。[22]由于没有行之有效的监督审查规范性文件合法性的机制，如“禁止越级上访”之类的“土政策”一直横行于基层社会，成为民众上访的一根禁止踩点红线。所以，清醒的上访者在当地官员的反复训斥下，已经多少明白了这个道理：要让政府解决问题，必要时也得“听”一点政府的话，否则上访到最后可能会沦于人财两空的境地。如在《为妇女的土地承包权而战》中，老郑就是一个这样的明“理”人：

“作为父亲的老郑无法容忍女儿受到这样的歧视。从第二轮土地承包方案实施之日起，倔脾气的老郑就开始不断在奔波于奉化市第二轮土地承包办公室、奉化市政府以及宁波市政府、浙江省信访局及有关主管部门之间，这些部门都给以极大的重视。章猛进副省长还专门为此作了重要批示，要求奉化市有关部门抓紧落实郑氏两姐妹的土地承包权。事情引起了奉化市有关方面高度重视，江口镇政府也当然不敢怠慢。”[23]

这是老郑为女儿应得的“责任田”而进行的一场法律之战。“‘宅基地是自己的，责任田是集体的’，农民的这种民间法意识，表现了宅基地权属关系的历史连续性，尽管村干部和基层法院的法官有时会称之为‘落后的小生产意识’。”[24]从实际情况看，这种指责除了增加解决问题的难度外，还充分表现出这些“村干部和基层法院的法官”对中国近现代史的无知。这样的“老郑”们在当下上访队伍中并不少见，他们懂得官员的心理，并且能够善于地利用官员的某些弱点，比如，通过合法的上访把事情弄得大一点，惊动高层的官员，如能从他们手中获得领导的“重要批示”，那是最为省力的解决问题之道。所以，上访民众总是希望“通过顽强的甚至是不计后果的努力去争取有利于解决自己问题的‘长官意志’。”[25]在法治尚未形成的时候，这种“长官意志”往往可以决定一切，救民众于“苦海”之中。

3．相信上级机关的公正性。如同中国古代“只反贪官，不反皇帝”的农民起义者一样，今天普通民众也深信不疑：在国家机关中职位越高的官员越公正。正是在这样的想法驱使下，他们常常做出令官方头痛不已的“越级上访”。他们总是认为中央和上级的政策都是好的，是为他们着想的，是下面的一些“贪官污吏”没有执行好政策，甚至搞针对好政策的“歪政策”，导致自己的合法权益受到侵害。所以，他们并不相信下面的官员能够公正地解决他们的问题。如在《水库非法用地》中，这种朴素的信念可见一斑：

“就像碰到这种情况的绝大多数中国农民一样，本案的农民们也开始不断地上访、信访。他们认为除了侵犯他们权益的国家机关之外，所有的国家机关都是公正的，都能够帮他们解决问题。” [26]

即使在提起行政诉讼时，民众也总是想方设法提高法院的级别管辖，让更高级别的法院来审理自己的案件。这种现象在行政诉讼中是相当普遍的。因为，在他们看来，本地法院是政府的一个部门，总是面向着政府的，他们根本不相信本地法院能够公正审理自己与政府之间发生的案件。所以，他们在提起行政诉讼时总是寻求提高管辖权的种种办法，比如，凑足集团诉讼的法定人数，以便可以在中级法院提起行政诉讼。

“踩线不越线”作为民众维权抗争中的一种自卫策略，是民众基于当下中国法律现实的一种无奈选择。他们基于自身的社会弱势地位，并借助于中国特有的“父母官”文化传统，用足法律给予他们的这一维权抗争合法空间。正如有学者所说：他们“要上京告状，要与政府抗衡，但是，他们这样做的目的却始终不是为了将政府置于自己的对立面，而是为了引起政府的重视，并最终依赖政府解决问题。这很有些象一个家庭之中的父子冲突，儿子顶撞父亲，使父亲难堪，未必真的就是要断绝父子关系，而是希望做父亲的能够尊重自己的意见，顾及到自己的利益。”[27]作为行政诉讼救济程序的一种补充机制，上访制度的存在有时也的确能够解决一些问题，并满足民众的维权抗争的诉求。所以，“我们应该认识到，鉴于现行行政诉讼制度本身的诸多缺陷，司法独立尚待实现、司法腐败依然严重，地方关系网的无所不在、神通广大，现行的行政诉讼体系在程序正义中很可能包含了实体正义的一面。尽管要实现这种实体正义不仅仍然是非常艰难的，而且还是非常偶然的，但是，在健全行政诉讼制度、树立法律至上权威的漫长过程中，信访救济无论对于仍对行政诉讼持怀疑态度的行政相对人来说，都具有重要意义。”[28]

（三）“见好就收”

在我看来，行政诉讼可以解读为民众有秩序地“造反”，但是，这种“造反”的底线也就是国家的容忍底线是，它所产生的破坏性能量不能瓦解当下的基本秩序。如果民众天真地认为在行政诉讼中“有理就可以走天下”，那么最后的结果可能是“人财两失”。所以，在行政诉讼中，民众如懂得“得饶人处且饶人”道理是非常重要的。

所谓“见好就收”，在一定程度上是以政府失掉一点“面子”为前提的解决问题之策略，没有这个前提，民众见不得“好处”，当然也就不会罢休的。所以，拿捏失“面子”和得“好处”之间的分寸，是事关纠纷能否得以平和解决的关键。在这种情形下，无论是民众还是官员都因为自身利益之所在而难以作出这样的判断，所以，作为第三者的法官在其中的作用就突显出来了。需要指出的是，民众之所以相信法官在中间作一些调和，与其说他是相信法院的公正性，倒不如说是他基于熟人社会关系中对法官个人人格的认同。正是有了这样的心理基础，由法官出面的调和之时，也往往是他“见好就收”的最佳时机。在这一点上，外国人有时比较我们自己看得更清楚：“中国人在这种争吵后，安排和事佬进行调解，目的并不在于能有一个公正的裁决，即使这种裁决很需要，它在中国人之间也不可能达成，但是，和事佬角色的安排，却在一定程度上会促使有关各方在‘面子’上达成平衡。在官司的裁决中，也常实行这样的原则，因此中国人的官司往往是一场不分胜负的游戏。”[29]

“　　见好就收”是民众与政府抗争过程中的一种策略，具有以退为进之功能，更具有博得社会其他民众道义上支持的效果。本来民与官之争就是一场“武器不平等”的战争，现在民众退却了，如果官方还要步步紧逼，当然会失去社会民众的支持，更何况中国人历来有同情“弱者”的心理倾向，即使民众有一万个“不是”，社会一般人在道义上也容不得官方“欺人太甚”。“见好就收”一般有如下两种情形：

1．撤诉。用民间语言来表述，撤诉即“到法院拿回状子”。在行政诉讼中，虽然法律规定原告申请撤诉是否准许需要由法院裁定，[30]但法院对于原告的撤诉申请往往是“照准”不误，以免被行政机关指责为“多管闲事”。在《镇政府不承认强迁了花木》中，我们可以看到了这样的一幅司法图景：

“贾法官在详细调查了案情之后，在当事人之间进行了协调。协调工作并得到了慈溪市人民法院行政庭的支持。最后，庵东镇政府在可能面临败诉的压力下，同意赔偿鲁班花木庄园20万元，老鲁向宁波市中级人民法院提出了撤诉申请，同时向慈溪市人民法院作出承诺不再坚持另外提起的三起诉讼。”[31]

我们可以想象主审法官在当事人之间所做的种种工作，有的工作甚至根本不是法官职责范围内的事，但只要有助于原告撤诉，他们也会去做的。所以，在某种意义上比较法有时的确是没有价值的，参照外国的法官的形象来指点评判中国的法官，显然是极其愚蠢的想当然。在许多情况下，尤其是基层的司法中，与高高在上，一本正经的“西洋”式法官相比，中国“父母官”式法官可能更容易为民众所接受。对于中国当下的社情民意来说，民众可能更需要这样的“贾法官”们。

撤诉的原因有时是复杂的。在上述《镇政府不承认强迁了花木》中，政府因面临败诉才同意答应原告的要求，原告因满足了自己提出的要求而同意撤诉。但是，在其他案件中也有原告在权衡利弊得失之后，才作出同意撤诉的申请。如在《感受异地管辖》中原告的选择具有一定的代表性：

“当事人电话通知我，要求撤回上诉。给我的理由是两个，一个原因是镇党委领导班子马上要换了，现任书记与他们关系不好，等新书记到位后再说；另一个原因是说高先生前不久把别人打伤了，现在正取保候审。取保候审的前提是，他撤回对本案的上诉。” [32]

在行政诉讼中，当被告分析了案情或者听到了法官意见之后感到本案不可能胜诉时，通过满足原告提出的要求让他撤诉，往往是被告的第一选择方案。因为，被告深知原告提起行政诉讼一般是为“钱”而来的，只要原告不是漫天要价，被告是有支付能力的。即使涉及到实物的给付，如土地、房屋等，由于被告具有相当的裁量权，同样也可以让原告“满意”地撤回诉讼。同时，我们也可以看到，在一些征地补偿案件中，当国家要将农民视为“命根子”的土地收归国家所有时，绝大多数农民是深感无助的，但是，农民们也知道这是与“过了这个村没有那个店”一样的机会：与国家讨价还价，尽可能获得更多的补偿利益。

2．协调。协调是由法院居中做一些说服、解释工作，促使行政诉讼中双方当事人和解，从而终止正在进行的行政诉讼程序。协调的结果是撤诉，但撤诉并不一定原于协调，所以，有单列讨论之必要。行政诉讼中的协调在法律规范上是没有依据的，但是多少年来各级法院都在采用这种工作方法消解许多行政争议案件，并获得了官方高层的认可。所以，从事行政审判法官除了精通法律外，还需要有相当的协调能力，才能胜任中国的行政审判工作。在《采石场的命运》中，这位王立平的行政庭长当属行政审判法官的楷模：

“当时的行政庭长王立平，具有极强的协调能力。接到诉状后，就展开了协调工作，据说后来甚至法院的正副院长亲自出面跟东钱湖管委会及其下属职能部门进行了沟通。同时，还先后走访了鄞州区矿管处等专业部门，了解了有关的规定和实践中的做法。来来往往的，直到2004年2月底，东钱湖管委会终于作出承诺：同意两上采石场在3月1日重新开业，期限是1年2个月。”[33]

通过王庭长的协调，采石场的业主们获得了重新开业的机会，尽管开业时间被限定为1年2个月，但是，对于他们来说这是一个可以接收的结果了，否则的话，有关政府部门可以随时找出许多合法理由收回他们手中的《采矿许可证》。与其这样，采石场的业主们不如退而求其次，接受有期限开业的条件。

“见好就收”作为一种维权抗争的策略，在当下行政诉讼中是常见的一种法律现象，尤其是在农村征收土地的纠纷中，这种充满着机会主义色彩的策略，更是为农民当事人所常用。农民以其特有的社会地位与国家抗争，甚至采用一些并不正当的手段来为自己寻得与政府讨价还价的有利地位，正如有学者所说：“农民以种种不合作、违规、越轨、钻空子、打擦边球、耍阴谋、耍无赖、反行为乃至非法的手段来传递自己的声音，维护自己的权利，这些手法虽然不太能摆上桌面，并且都仍然无法从根本上帮助他们改变自己在整体上的弱势地位，但是却有可能以一种弥散和无组织的社会行动构成对既定社会游戏规则的冲击，使这些规则部分失效，进而形成特定时空场域中的反弱为强，以减少农民自身的净损失，甚至也可能因为成功地钻了政策的空子，利用政府的责任心与社会的同情感而使一部分农民捞上一把。”[34]

除此之外，民众还通过合法的复议、诉讼程序，将案子的影响尽可能扩大到上一级政府，并恰当地让新闻媒体介入，从而将案子的影响进一步扩大，以求得更多民意的支持。在抗争的民众看来，这种支持与影响有时成为可以迫使政府退让并解决问题的巨大压力，有时实际的效果也是如此。“我们诉讼的目的，就是为了给公安局增加一些压力，制造一些麻烦，以达到迫使其放弃处罚老仇的打算。”[35] 当然，这种方法的结果有时难以预期，充满着许多不确定因素。比如，某一案件因偶然的机会获得了高层领导的关注，并给出了一个“批示”，这对案件的解决往往产生决定性作用。但是，这种情形下政府的退让也并非没有底线，如果抗争的民众忘乎所以，步步紧逼，不能见好就收，那么之前的努力往往会付之东流。

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*《民告官手记》（Ⅰ-Ⅴ）作者系浙江之星律师事务所袁裕来律师，该书已由中国检察出版社分别在2003年、2004年、2006年、2008年和2009年出版。

** 章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。Email: jslaw@zju.edu.cn

[1] 李国光：《行政审判应当妥善处理七大关系》，载《行政执法与行政审判参考》（2001年第1期[总第2辑]），法律出版社2001年版，第2页。

[2] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第279页。

[3] 《户口迁入小城镇之后》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第318-319页。

[4] 《异地经营=无证经营？》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第44页。

[5] 梁漱溟：《中国文化要义》，学林出版社1987年，第65页。

[6] 《采石场的命运》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第360页。

[7] 《注销土地证》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅴ），中国检察出版社2009年版，第111页。

[8] 《注销土地证》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅴ），中国检察出版社2009年版，第115页。

[9] 徐忠民：《传统中国乡民的法律意识与诉讼心态》，《中国法学》2006年第6期。

[10] 《公安机关插手经济纠纷与司法审查》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅰ），中国检察出版社2003年版，第263页。

[11] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第168页。

[12] 张清：《农民阶层的宪政分析》，《中国法学》2005年第2期。

[13] 于建嵘：《当前农民维权抗争活动的一个解释框架》，《社会学研究》2004年第2期。

[14] 赵旭东：《纠纷调解与法律知识》，载《中国研究》（2005年春季卷，总第1期），社会科学文献出版社2005年版，第57页。

[15] 应星、汪庆华：《涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性》，吴敬琏、江平主编：《洪范评论》（第3卷第1辑），中国政法大学出版社2006年版，第207页。

[16] 祁冬涛：《政治参与视角下的集体上访和村民自治》，载《乡村中国评论》（第2辑），山东人民出版社2007年版，第198页。

[17] 《扣人心弦的杭州湾大桥征地补偿案》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第289页。

[18] 《扣人心弦的杭州湾大桥征地补偿案》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第300页。

[19] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第277页。

[20] 《这场官司算打赢了吗？》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅴ），中国检察出版社2009年版，第349页。

[21] 高道蕴、高鸿钧、贺卫方编：《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版，第477页。

[22] 如有的地方公开在信访制度中规定“禁止越级上访”，如云南省水富县的《信访工作十项制度》，http://zt.xxgk.yn.gov.cn/sfx/88958200203902976/20080418/5980.html（最后访问时间：2008年8月10日）；有的地方行政机关专门发文，将“越级上访”列入集中整治的范围，如山东省忻南县国土资源局的《关于开展重复上访、越级上访、重复来信集中治理活动的实施方案》（沂国土资发〔2007〕70号），http://www.yngtzy.gov.cn/showarticle.asp?id=327&sort=%C1%AE%D5%FE%D6%AE%B4%B0（最后访问时间：2008年8月10日）；更有对“越级上访”者实施行政拘留甚至追究刑事责任的，《一百多名警察和城管扑上来 两个拆迁户的上访命运》，http://kaye.cn/HouseInfo/JiaoDian/2008-1/2008125973.htm（最后访问时间：2008年8月10日）。

[23] 《为妇女的土地承包权而战》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅰ），中国检察出版社2003年版，第330页。

[24] 张佩国：《乡村纠纷中的国家法、民间法与村规民约》，载《乡村中国评论》（第一辑），广西师范大学出版社2006年版，第1页。

[25] 应星、汪庆华：《涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性》，吴敬琏、江平主编：《洪范评论》（第3卷第1辑），中国政法大学出版社2006年版，第193页。

[26] 《水库非法用地》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第312页。

[27] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第545页。

[28] 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

[29] [美]明恩溥：《中国人的特性》，匡雁鹏译，光明日报出版社1998年版，第9-10页。

[30] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第51条。

[31] 《镇政府不承认强迁了花木》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第137-138页。

[32] 《感受异地管辖》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第146页。

[33] 《采石场的命运》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第393页。

[34] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第281页。

[35] 《村支书卢派出所长之争》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第452页。

行政诉讼中的“法”与“理”（3）

三、艰难的“治理者”

由政府主导下的改革最劣质的副产品，就是改革所产生的矛盾全部聚集到政府身上，政府成为全社会矛盾的焦点。政府必须抽出身来解决这些纠缠于身的矛盾，但由于政府经常是这种矛盾的另一方当事人，使得政府解决矛盾的各种方案、策略实施变得异常艰难困苦。政府成了艰难的“治理者”。

政府置身于社会各种矛盾的中心，甚至成为“与民争利”的一方当事人，那么过去一直戴着头上的“为人民服务”的光环，在民众的心目中必然会黯淡下来，更不可能再唤起民众对政府圣徒般情结的顶礼崇拜。这就是所谓的当下的“公共机关合法性危机”。当下中国，公共机关的合法性危机是严重存在的。人们不再信任公共机构，至少对它的信任度已大大降低，这种社会心理使得公共机构作出的各种公共政策在实施过程遇到了重重阻力。法律的强制力虽然仍没有从它的特征中消退，但是它对于法律的实施的保障功能已大打折扣。如果公共机构仍然自以为是，那么通过高压的手段形成统治秩序就不可避免，但这样做的结果是相当危险的。民主政治它需要一个不受压制的、可以自由交流思想的保障性制度，“偶语弃市”式的统治政制下，不可能内生这样的制度。没有民主政治的结果是政府用心良苦的政策，往往受到公众毫无理由的抵制。

中国市场经济的发展过程，是个人脱离组织独立生存、发展的过程。这个过程的当然结果是，多元化的利益主体格局逐步形成，西方国家中的“政府国家与公民社会”二元结构体制在当下中国也初露端倪。在国家权力一统天下的年代，政府的决策执行凭借着强大的国家权力保障畅通无阻。公民社会的出现与日益强大，逐渐改变了这种国家独大的权力格局，政府的决策制定与执行不能如以前那样无所顾忌，必须关注或者考虑民众的感受。所以，“对于政府而言，公民社会是一把双刃剑：政府的政策法规和行为措施得当，就容易使民间组织与政府合作，有利于社会的和谐与稳定；反之，民间组织与政府的合作就很困难，甚至会走到政府的对立面，危害社会的团结与稳定。”[1]

行政诉讼制度的确立，客观上增加了政府治理的难度，同时也给了民众一个合法挑战政府的程序性制度保障机制。由于法治乃当今世界之潮流，对于作为法治标志之一的行政诉讼制度，政府也只能逆来顺受，即使心存不满也不能当众发泄，公开抵制。在行政诉讼中，政府永远只能作被告，等着民众将自己告上法庭，政府在行政诉讼中少有主动抽身转体的机会，而民众在行政诉讼中可以说是进退自如。这种局势也多少加剧了政府治理的艰难，从而使政府对行政诉讼制度是“旧恨”未了，又添“新仇”。如在征收征用集体土地过程中引发的农民集体抗争，使政府许多事先良好的“预谋”都化为泡影，即使通过种种策略使“预谋”成为了现实，也添加了巨额经济与社会成本。如果没有行政诉讼制度可供民众作防御性武器使用，这些难题都是不存在的。只要一纸命令，政府要多少土地就有多少土地，谁敢说一个“不”字？然而，这样的年代毕竟已经过去了。

好在现在的法院并没有完全成为“第三者”，所以，当民众把政府推上了被告席之后，在制度缺陷的缝隙中，政府仍然可以找到相当大的权力回旋空间，有时甚至可以化被动为主动，坐等原告上门“负荆请罪”，在作点必要的训斥之后，宽宏大度地施几点小小的“恩惠”，有时竟会让原告自感理亏得赶紧向法院申请撤诉。这背后究竟发生了什么样的故事，外人是不可能知道的，全凭着从不断更新的坊间传说版本中，能隐隐约约让好奇的人猜出几分真相罢了。

（一）为了“面子”

中国人好“面子”，这是公认的事实。“如在普通的中国人看来，如果做错了事，又被别人指出来，那是很‘丢面子’的，因此，无论别人的证据多么确凿，他也必须行政抵赖，极力否认自己的错误，以此来挽回‘面子’。”[2]政府也是由普通人组成的，当然也是要“面子”的，更何况政府在民众面前总是以“父母官”自居，在“子女”前面认错在“父母官”们看来是万万不可的，否则“父母”的尊严从何而来。正是这样的传统官文化，使得政府在涉及行政诉讼时所作所为，也往往都是为了保全作“父母”的“面子”。

自从“稳定压倒一切”以来，地方秩序的稳定一直是政府倾力关注的，它成了本管辖区内第一领导人对其上级负责的第一要务。在他的上级领导眼里，地方秩序是否稳定往往是判断当地政府负责人政绩的重要标准之一，有时甚至高于GDP的增长率，因为没有稳定就不可能有经济的良好成长，也不可能有民众正常的生活。行政诉讼本质上是公民挑战行政机关权力合法性的行动，对现行秩序具有一定的颠覆性，如面对阳光下的玻璃幕墙，行政诉讼对政府具有极强的不良感官刺激，当然会引起政府对原告一时难解的厌恶感。当然，“被告”之称谓也不仅让政府感到丢了“面子”，而且行政诉讼在政府的潜意识里，经常被当作是地方秩序不稳定的根源，尤其是人数众多的共同诉讼。为了“面子”，政府在行政诉讼中经常使用的对策是：

1．搅浑一池“浅水”。 浙江一位资深的中级法院行政庭庭长曾对笔者谈起他对行政诉讼的一些感受，其中有一段故事让我也随之感慨不已。他说，当地有一个村民委员会因土地使用权争议状告市政府（县级），诉状到了市法院之后，市政府派人到法院说，此案不能受理，否则会产生严重后果的，到时法院也难以收拾。市法院非常为难，报告到他那儿，他看了材料之后认为没有什么大不了事，要求市法院依法受理。后来，市法院受理了，结果也没有发生市政府所预言的“严生后果”。事后，这位庭长总结说：这样的案子如同一池清清浅水，政府先把它搅浑了，然后对别人说这水很深，千万不要趟过去，其实呢，池中的水还没盖到脚背。在《户口迁入小镇之后》中，这样的场景也出现在此案的行政诉讼过程中：

“对于一旦碰到行政诉讼，行政机关总会提出连锁反应的说法，我实在是已经见怪不怪了，一方面当然是确有其事，但会引起连锁反应只能说明行政机关执法存在的问题太多。行政机关不仅不应该回避，而且应该积极面对积极解决。而另一方面，我认为也是行政机关担心败诉失了面子，从而寻找的一种策略。”[3]

又如，在《遭遇当事人投诉》中，那一池“浅水”也被搅浑了：

“只要案件涉及了重大工程，政府总会无一例外地隆重推出这一理由（‘撤销该项目行政许可，严重损害浙江电网建设，严重损害浙江省、温州市的社会经济发展和人民生活。’——引者注）。而这一理由也总是能够发生极大的威慑力。法官和法院会立刻感受到巨大的压力，甚至当事人和代理律师也常常会丧失必要的信心。”[4]

在这里，“搅浑一池浅水”被“连锁反应”所替代，但它的实际效果是相同的：此事到此为止，如果深究下去会产生不良的社会后果。政府的“连锁反应”首先是针对法院的，它希望法院能够认识到手中的案件一旦走完行政诉讼程序，将会产生法院难以承受的“不良后果”，影响当前稳定大局。如果此时的法院被政府所编织的“不良后果”所唬住了，并转而积极地协助政府来做原告的工作，让原告丧失继续诉讼的信心，最好是向法院申请撤诉，那么政府的“搅浑一池浅水”或“连锁反应”的策略就成功了。由于目前法院对政府有着过度的依赖，因为，政府手中拿捏了法院的命根子：人与财，所以，法院必须在行政诉讼中恰到地回应来自政府的各种“暗示”——“搅浑一池浅水”便是政府向法院发出的一种“暗示”——从而使自己获得来自政府更好的“照顾”。其次，政府的“连锁反应”也针对原告的代理律师。在行政诉讼中，政府总是希望原告的律师要以“大局”为重，协助政府做好原告的工作，最好让原告撤诉。政府总是自信地认为，律师无论怎么“牛”，总是跳不出它的掌心——律师都受它的司法机关管理。而具有“二政府品行”的律师自治组织的不独立地位，使个体律师的生存环境极其脆弱，根本经不起政府权力的挤压。在政府“搅浑一池浅水”面前，原告律师退缩一步往往是自我保护的最好选择。如果再给原告律师施加一点“连锁反应”的压力，往往能够达到更加理想的预期目的。所以，只要通过“搅浑一池浅水”或“连锁反应”的策略让法院、原告的律师产生相当的心理压力，那么，即使是“病入膏肓”的行政案件，政府也可以保持不输的“面子”。然而，政府并不知道也不需要知道，自己的“面子”保住了，但法律的“面子”却被它丢得干干净净。

2．政治任务。政者，政权；治者，治理，两者合一，即为政治。这政治原本并不复杂的问题，但在中国却变得非常吊诡。上个世纪80年代法学复兴之初，“法律与政治”之间的关系是“法学基础理论”中的基本问题之一。法律与政治到底谁服从谁，这是一个原则问题。后来大家思想解放了，西方的一些法治理念也开始在中国流行开来后，这个问题的答案也逐渐明朗起来了。在法学学界谁要是再争这个问题，似乎是极不明智或者是愚蠢的。但是，在体制内这个问题是绝对不能含糊的：政治当然高于法律。如果不明白这个道理，那么他根本就不会知道某一天自己头上的乌纱帽是怎么丢掉的。

政府的活动当受法律的约束，这是法治政府的一项基本原则。但是，今天仍然还有许多人认为，如果是政治的需要，那么法律必须让位于政治，因为，法律与政治是对立的，即使不是对立的，法律也应当是为政治服务的。的确，政治是什么，体制内能作准确表述的人是不会很多的，但是，体制内的一般人尤其是领导干部都知道不讲“政治”的后果是严重的。在许多情况下，“政治”被诠释为上下级关系之间的命令与顺从的关系，或者是下级能否从上级的讲话中听出弦外之音。在实务中，有时上级领导一句话，可能会被他的下级当作一种“政治任务”加以落实。在《采石场的命运》中，我们看到了这样的“政治”情景：

“东钱湖管委会的成立主要目的就是为了更好地保护环境，塑造一个优美的环境。新官上任三把火，加上当时的宁波市主要领导在视察东钱湖时，说了一句边上的采石场光脱脱的有碍观瞻，东钱湖管委会的领导班子觉得这简直就是政治任务，绝不能马虎，认为采石场必须关闭。”[5]

那个采石场的业主们是有合法采矿许可证的，现在上级领导的一句“采石场光脱脱的有碍观瞻”的话，被他的下级解读为一项“政治任务”，从而成为采石场必须关闭的“法律依据”。从法律上讲，合法经营的采石场并不是不能关闭，只要政府能够给出正当、合法的理由。《行政许可法》第8条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”但是，从此案的后续发展情况看，政府并没有依法行政。因为在这样的“政治任务”面前，凡有碍于该“政治任务”完成的条条框框都必须打掉。之后在采石场的业主们为此提起的几个行政诉讼案件中，我们可以清晰地看到法院的不少法官们为了协助政府完成这一“政治任务”的忙碌身影。

3．法律争议政治化。如上所述，政府通过借用“政治任务”之名义，在履行管理职责时取得了压倒一切的优势地位，即使目的与法律规定相悖也不例外。这里想进一步叙述政府把法律争议政治化的问题。我们知道，在法治相对成熟的国家中，一般都有一套较为发达的法律程序，它能够将价值性质的政治争议转化为技术性质的法律争议，从而在法律框架内获得平和解决，如美国总统选举的计票争议。与此相反的是，我们的政府有时为了某种法律之外的目的，总是企图将纯粹的法律争议转化为一个政治问题，从而驱使法院必须依照“政治问题”的解决逻辑来处理行政案件。因为在“政治问题”之下，原告主张的权利将变得非常渺小、猥琐，在道义上也失去了支持，而实施了违法行为的被告则变得“理由”十分充足，言行不可指责。在《没有尽头的拆迁纠纷》中，政府施展的“法律争议政治化”策略是成功的：

“被申诉人代理人慷慨激昂地说，他认为本案的处理结果将涉及宁波市十一县、市、区的拆迁大局，他甚至大胆在指责浙江省人民检察院对本案提起抗诉，不够慎重。我之所以对被申诉人代理人这一发言，留下了深刻的印象，是因为行政机关在行政诉讼中，总是喜欢强调法院审理的案件绝不是个案，案件的裁决结果将影响社会稳定大局，尤其是涉及重点工程的案件中更是如此。这样一强调，案件就不再是法律问题，而变成了政治问题。”[6]

“政治化”的另一种表现是政府代理人在法庭上的言行“错位”，把自己定位于国家“公诉人”角色。如在《擅自进口固体废物？》中，我们看到了这样的场景：

“那次，庭审有一点，给笔者留下了深刻的印象。北仑出入境检验检疫局的代理人在法庭上活脱脱一个公诉人，他把宝升公司当成了被告人，而且在法庭上几次把原告说成了‘被告人’。我先后三次指出：‘今天宝升公司是原告，北仑出入境检验检疫局才是被告’，并强调在行政诉讼中原告和被告地位是平等的，如果一定要确定一个违法嫌疑人的话，那也是北仑出入境检验检疫局。被告代理人始终未能完成角色转换，尤其是法庭辩论之前还慷慨激昂地讲了一番大道理，诉说了不实申报的危害性，活脱脱一篇很长的公诉词。好在念到一半时，审判长及时制止了。”[7]

的确，面对政府代理人在法庭上所述的这番话，法官是不能听而不闻的，即使承办法官认为这种“连结”过于牵强，但法官的领导们或许并不这样看，所谓“横看成林侧成峰”大概就是这个意思。一般而言，政府在行政诉讼中施出这一策略，往往是行政案件依正常的诉讼程序审理可能是要败诉的，但找遍现行所有的法律规定都寻不得支持其主张合法性的依据。所以，政府必须通过这一诉讼策略的使用，以期获得审案法院的配合与协助，才能保持它不能输的“面子”。因为在体制内的同道为官，政府知道法官在“政治问题”面前必须与“政治要求”保持一致，如果法官不明白这一点，那么体制是容纳不了他的。《没有尽头的拆迁纠纷》中的行政案件最终以申诉人败诉而告终，似乎也能说明一点。

（二）政府与法院“共舞”

一般而言，在分权体制架构内，法院是政府旁边的法院，但在集权体制下，法院则是政府的法院。前者，法院的职责是静悄悄地在政府的旁边不动声色地监视着政府的一举一动；而后者，法院则成为政府的一个“职能部门”，必要时，法院要为政府分忧解愁，荣辱与共。就我国目前法院与政府之间的关系状况而言，它大致属于后者，虽然这样的状况并没有法律规范上的依据。

政治权力的高度集中虽有助于国家机关整体的步调一致，能够“办大事”，但是这种高度集权的政制最后往往不可避免以专制政治而告终。政治文明本身蕴含着政治权力的适当分化，从而形成互相制衡的机制。这是通向民主宪政的必由之路。中国传统政治文化中并没有当下宪政理念中的“分权”观念，皇帝之下“三省”、“六部”之类的职能部门，与前述“分权”之观念南辕北辙，不可同日而语。这种貌似“分权”的“三省”、“六部”始终是以一个金字塔形的皇权为前提的；只要如此结构的皇权存在，在它之下的任何所谓的“分权”或者“分工”，都是达不到前述宪政意义上“分权”的功能。1912年之后我们的祖先曾经有过宪政理念下“分权”的实践，但由于许多主、客观的原因堆积、发醇，最终仍然无法摆脱昙花一现的命运。1949年之后我们仍行“千年秦王制”，即使到了今天也尚未有更为实质性的改观。正如有学者所说：“体制捆绑与职能分离的权力结构使我国行政体制与政党、社会、经济等体制处于一种横向既捆绑又分离的状态，权力与职能在政治治理的需求下可以随时调整；而现代国家的权力结构则应于国家主导下，在一系列基本国家制度的规范下，达到权力与职能的基本统一。”[8]正是这种“基本统一”，一方面为政府治理社会提供了高效的体制保障，另一方面则由于弱化了制约机制使得政府的活动时常得不到有力的法院的监督。在法院主动喊出的“为政府……保驾护航”的阵阵口号中，我们不难感受到“基本统一”体制的内化凝聚力。当然，这里也不排除法院为了某种部门利益而向政府的主动发出的“示爱”。

当政府与法院在同一个政治舞台上翩翩起舞时，我们也不难想象在行政诉讼中政府与法院将会做出什么样的举动来。虽然表面上政府与法院是“依法行事”，但是民众的眼光是难以深及政府和法院的办公室，在那里，天知道已经发生、正要发生或者将会发生什么事，更何况在通信极为发达的当下，所谓“偏面接触之禁止”规则早已失去了它的功能。当外在的规则失去了原有的规范效果之后，剩下的只有那并不可靠的“良知”，守护着民众心目中那少得可怜的法律权威。所以，在行政诉讼中，政府和法院时常处于“同一条战壕中的战友”，如果原告能够看到这一点，那么行政诉讼对于他来说是没有多大吸引力的。通常情况下，他会寻求上访，尽管他仍然在体制内寻求救济，但他相信只有跳出当地那“基本统一”的权力体制格局，它的问题才有获得公正解决的希望。

1．政府的“法律顾问”。此处“法律顾问”并非《律师法》意义上的、为客户专门提供法律服务的执业律师，而是法院在职的从事行政审判的法官为政府“出谋划策”的另一种身份。由于法院尤其是基层法院的法官一般都是本地人，即使是从外地调入、招考进来的法官，随着工作年份的增加，加之同学、战友、亲朋好友等种种社会关系的作用，与政府的工作人员相互熟悉程度也随之不断加厚。有了这样的社会关系基础，政府在治理社会过程中遇到法律问题，有时会借助于这种社会关系，将法律问题送进法官办公室，请法官提供处理意见，以保证在将来可能发生的行政诉讼中立于不败之地。在《“非典”时期，销售假药》中，这样的“法律顾问”的确起到了预期的作用：

“有一次一位行政机关法制科的科长在法庭上和我对庭之后，回到单位之后公开承认，该局的执法确实存在很大问题，处罚决定是应该撤销的。可是，最后法院却维护了处罚决定。该局胜诉的原因竟然是，该局在处罚决定创造出之前，曾经征求过行政庭长的意见。”[9]

从正当程序基本要求看，此案中的“行政庭长”已经涉嫌“先入为主”，应当回避对本案的审理。不过，这种正当法律程序观念在当下诉讼程序中还是相当稀薄的，根本起不到约束诉讼程序主导者的行为。政府毫无顾忌地把行政庭的法官当作“法律顾问”使用，而在当下的体制下，行政庭的法官没有任何可以依托的制度来屏蔽从政府那里传递过来的不良信息的“干扰”。在这样一个熟人社会中，要法官们一本正经地拒绝政府这样的“要求”，显然是勉为其难的。更何况，政府和法院的领导们在不同的场合已经对法院要“为政府……保驾护航”达成了共识，作为行政庭的法官们没有理由不作出积极的回应。

在实务中，除了上述案件所涉的现象外，具有“法律顾问”相同功能的形式还有不少，如法官受邀请到政府部门进行专题讲座，参与政府部门决策论证等。这种形式虽然不同于法官在上述案件中担当的“法律顾问”，但在功能上也是比较接近的。不仅如此，“法官受邀请到政府部门上课方式”因为具有“法制宣传”的正当性，“参与政府部门决策论证”因为没有个案处理决定如何作出问题，往往掩盖了“法律顾问”的实际功能，使得这样的“法律顾问”更具有隐密性。

出现这样的“法律顾问”，或许也是中国所特有的一种法律现象，以至于我们一时还难以作出价值判断。或许作为社会治理者的政府，在如何更好的治理社会过程中所遇到的困难实在是太多了，如果有这样的“法律顾问”随时能够为其提供“法律意见”，或许能够减轻政府在治理社会中的巨大压力。如果我的这一个假设能够成立的话，那么政府的法制办、司法局为什么不发挥这个“法律顾问”的作用呢？所以，我只能推定政府找法院行政庭的法官作“法律顾问”，有“不良”的企图。

2．审判工作“行政化”。当下法院体制行政化已成为事实，鲜有人加以否定。所谓“法院体制行政化”是指法院的审判权（司法权）如同行政权一样置于一个官僚层级制中运作，由相当高层级的权力决定案件处理的最终结果。与此不同，这里所指的审判工作“行政化”是指法官在审理行政案件过程中，除了做好本职的案件审理之外，有时还需要做大量的案件审理之外“行政工作”，从而使审判工作染上了浓重的行政色彩。在《“杀猪屠”官司打出法律“漏洞”》中，我们可以看到正忙碌于法庭外工作的法官们疲备的身影：

“在法律不甚完美的情况下，宁波市中级人民法院主审法官的做法是，维持象山县工商分局的处罚决定同时，在庭外还是做了不少协调工作，要求工商局减免了一定罚款。法官的做法在法律上不一定有依据，但却是十分务实的。屠工们没有提出申诉。”[10]

在当下，法官们这样的庭外工作或许是没法回避的，尽管这样的庭外工作在学者们眼里是多余的，是影响法官尊严的，但是这种“在法律上不一定有依据”的做法，却被穿行于法官与当事人之间的律师看来，却是“十分务实的”，因为屠工们对判决“没有提出申诉”。由此引出的问题是，法官的审判工作是否有边界？如果有，那么当在何处立起这个界桩？我相信，在当下体制下，没有一个人是能够给出这个问题的答案的。在此案中，法官的工作当止于“维持象山县工商分局的处罚决定”的判决作出之时，但是，法官却替上诉人向被上诉人工商局求情，要求工商局减免一定罚款。当然，对于工商局来说，法官这个面子是不能不给的，因为在一定程度上法官是在帮助它一起治理“上诉人”。如果上诉人不交罚款，工商局依靠自己的力量是没有办法解决问题，它还是需要求助于法院强制执行的。对于这样可能出现的局势，工商局心里是相当清楚的。所以，法院审判工作的“行政化”本质上是协助政府治理社会的行为。

3．主动帮助。所谓“主动帮助”是指法官单方主动地为政府在行政诉讼中出谋划策，以期谋求在行政诉讼中获得不败之地。如果审判工作“行政化”还有一定的可取之处，那么法官的“主动帮助”就显得有点过分了。且不说法官“主动帮助”可能会把自己沦落于政府的“法制工作人员”，失去法官应有的尊严，单就法律上的中立地位而言，这种“主动帮助”也应当予以否定。但是，在实务中这种现象依然如同早晨的太阳必然从东方升起一样无法避免。如在《采矿权转让之后》中，就有这样的情景：

“行政诉讼，对于一般老百姓实在是太陌生太专业了，不像民事诉讼，根据生活的事理也能了解个大概。这一事实，实在有些让我失望。其实，在行政诉讼中，类似的事情经常会发生。很多时候，法官会站在行政机关一边，甚至会想方设法地帮助行政机关。如果代理律师对于行政诉讼业务不熟，又没有坚强的意志来坚持原则，常常会被法官牵着鼻子走。”[11]

又如，在《擅自进口固体废物？》中，我们看到的则是另一幅景象：

“8月9日晚上，我接到了新闻界朋友的电话，说宁波市中级人民法院通知他们参加旁听，这个案件将当庭宣判。结论当然是判我败诉。据说，北仑海关已经5年没有当被告了，对于我的起诉，非常恼火，憋足了劲想教训教训我。”[12]

对于“法官会站在行政机关一边”的情景，一般民众都已经是见怪不怪了，时间长了，见识多了，也就没有多少脾气了。因为在民众观念中，政府是“官”，法官也是“官”，“官官”当然是要“相护”的。这一传统的观念并不因为我们多喊几声“为人民服务”而被消解掉的，更何况实务中不断出现的“官官相护”个案，怎么能让民众改变这样的观念呢？然后，对于“甚至会想方设法地帮助行政机关”这样的举动，的确已经越出了常人正常的思维之外。在行政诉讼中，政府与法院“共舞”到这样的紧密程度，民众除了憎恶之后的无奈之外，似乎也没有多大的力量去改变这样的局势。

我们设置行政诉讼制度的目的，并不是为了心安理得地旁观政府与法院之间的恶斗，而是借助于法院的司法权适度制约行政权，旨在保护民众的合法权益不受公权力的侵害。但是，这样的良好愿望需要一个良好的体制加以保障方可实现。对于当下的国家体制而言，我们并没有这样的制度可供使用。“在一个政治与行政权力自上而下源出一体的社会结构中，法律本身的运作逻辑也得服膺于官僚化权力。”[13] 所以我判断，在今后相当一段时间里，政府与法院还会继续这样“共舞”下去的。

（三）难治的“被治理者”

自古以来，历代统治者都是遵循着儒家圣祖的“民可使由之，不可使知之”之遗训，[14]施以“愚民”之策略，将民众压制成一群没有思考力、判断力的“盲众”、“顺民”。推翻帝制之后，知识被自由传播，民众因为获得知识而开始思考，一旦民众开始思考，统治的方式必须随之改变。凡是依循旧制而统治的统治者，尽管有一时的成功，但没有一个能够长治久安的。1949年之后，我们进入了一个全新的社会，但是，直到1978年我们所采用的统治方式仍与旧制有暗合之处，致使民众积贫积弱，国家不盛反衰。改革开放30年之后，作为国家权力主体的民众所发生的心智变化，引发了我们制度层面上的巨大变迁。

当下政府所面对的并不是30年之前的民众。自1985年起开始的、由国家主导的“把法律交给人民”的“普法”活动，经过了四、五个“五年普法”周期之后，民众已经学会了用法律与政府“过招”。他们不再是一群在政府面前低眉顺眼的臣民了，其中的一部分则是时常令政府感到头痛不已的“刁民”。当政府施政时，那种“政府振臂一呼，万众应者”的激动人心的场面已不再现，更多的场景则是有利害关系的民众连续不断的质疑与反诘，以及无利害关系民众的冷漠与侧目。这是一个令人深思的问题。

作为“被治理者”的民众变得难治了，这或许是一种社会进步。因为，一方面民众在宪法上是国家权力的主体，是政府权力的天然约束力量，另一方面民众会利用法律强制政府在预定的规则内活动。这两个方面的原因让原来习惯于“自由”的政府感到浑身不自在，时常感叹现在政府“难管”事了。如在集体土地征收引起的行政案件中，“农村土地集体所有制的规定，尽管并不能够阻碍政府的进入与支配，但却给农民表达自己的想法和维权提供了武器，加之近年来中央的政策越来越趋向于鼓励对农民权利的维护，这样，这种法律规定没有成为解决问题的工具，却好像成了专门制造麻烦的武器。”[15]若果真如此，我以为这并不是一件坏事，因为，法治本意就是为了让政府管事不易，比如，行政诉讼、国家赔偿等制度，都是为此宗旨而设置。

1．信息的力量。“知识就是力量”。信息也是一种知识，所以信息也是力量。在行政诉讼中，尽管法律上民众与政府是具有平等的诉讼法律地位，但实际上两者根本不可能有这样的地位。处于弱势的民众如要提升自己的地位，需要解决诉讼费用和法律帮助两个问题。前者与本论无关，后者则涉及民众如何获得相关“信息”的问题。

与刑事、民事案件相比，行政案件更具有专业性，民众如没有律师的帮助，提起行政诉讼有时是很难展开的。即使有律师帮助，民众仍然会面临两个问题：（1）能否找到擅长行政诉讼的律师？（2）本地律师不接行政案件时如何找愿意承办此案的律师？在《让人担忧的征地纠纷》中，这两个问题突现了出来：

“报道触动了‘土地公公’的神经，之后的相当长一段时间里，我每天都能接到从各地打来的咨询电话十几个，多的时候甚至达到几十个。除了当地农民外，我甚至接到许多从绍兴、上虞、温州等地方打来的电话，说他们那里情况大抵如此。浙江台州一农民还特地跑到宁波，要求我帮他们打官司，当地律师迫于压力无人敢接。打电话给我的还有不少是律师。我实在是应接不暇。”[16]

新闻报道显然是为解决这两个问题提供了途径。尽管我们实行了比较严格的新闻管制，但是，对于此类的“法制报道”管制还是比较宽松的，所以，借助于报纸、电视、广播和网络等媒介，民众可以从中获得一些他们所需要的信息。实务中，民众的许多有关行政诉讼的知识经常是通过这样的方式获得的。随着民众知识的增加，政府的有些治理方式已经失去了效用，如掩饰事实真相，因为民众手里拥有了可以揭开政府谎言的手段，如互联网。有了这样的信息，民众可以找到擅长于行政诉讼代理的律师，即使本地律师由于种种原因不接自己的案子，他们也可以到外地去聘请律师，为自己提供法律帮助。

由于政府已经没有正当理由控制这样的信息自由传播，客观上使自己失去了可以控制行政诉讼进程或者结果的某种优势。现在，政府既然允许这样的“法制报道”自由传播，也允许执业律师的合法存在，那么，这如同打开了潘多拉魔盒，政府只好认同并忍受由此产生的结果。

2．借高压下。所谓“借高压下”，意指原告利用行政诉讼法的有关规定将被告的上级行政机关推上法庭，从而达到上级行政机关给下级行政机关施加压力，迫使其满足原告要求的目的。“把事情弄大”则是这种方法的另一种表述。行政机关是一个由层级构成的执行系统，上一层级的行政机关对下一级行政机关具有绝对的命令权。所以，原告利用上一级政府担心败诉等心理，将它拉进行政诉讼，有时对解决问题会产生意想不到的效果。在《高压线穿过住房》中，原告通过起诉国家发展改革委员会、国家环保总局之手段，通过这两家中央国家机关向浙江省、宁波市有关部门施加压力，最终达到了诉讼目的：

“国家发改委被告上法庭之事，媒体上也时有所闻。但被34户村民一起告上法庭，恐怕还是第一次，国家发改委显然感受到很大的压力。压力很快传递到宁波市，笔者的主管部门宁波市司法局的领导接到了宁波市主要领导的指令，要求过问此案。同时，浙江省环保局也受到了来自国家环保总局的压力。据说，国家环保总局准备撤销浙江省环保局和环评批复。”[17]

同样的情况也发生在《一次拆迁引发8起连环行政案》中，身陷行政诉讼之中的浙江省人民政府采用停止审批海宁市征地指标的办法，要求海宁市政府必须解决本案所引发的征地补偿纠纷。这对于一个急需建设用地的地方一级政府来说，当然是一件头等大事。所以，此案进程急转直下，海宁市政府方面派人主动与代理律师联系，使当事人有了一个可以与政府讨价还价的有利机会，最后海宁市政府给出了一个“老朱们”满意的解决方案：

“期间，政府的态度发生了激剧的变化。海宁市人民政府与老朱他们就事情如何解决进行了商量。由于老朱坚持事情的解决必须征求我的意见，海宁市政府方面派出了一位得力干将先后两次找到了我，一次是在杭州，我正在参加浙江省律师协会行政法专业委员会的2003年年会；还有一次则特地从海宁直接来到宁波。因为我的要求，老朱两次都在场。其实，律师的身份就是代理人，只要当事人满意，律师实在没有从中作梗的道理。……老朱告诉我，政府方面曾经告诉他，政府方面的态度之所以会发生这一变化，并不是因为他们怕了，而是上面要求他们这么做。后来，我获悉，浙江省人民政府停止对海宁市征地的审批已经两个多月了，而且海宁市如果处理不好征地补偿安置纠纷，不仅将撤销本案所涉两个批次的批准文件，对海宁市所有征地审批还将继续停止，海宁市政府怎么能不急呢？”[18]

这种借高压下的方法，使得原告在地方政府面前变得极为主动，倒是涉案的地方政府处于十分不安的境地。一方面地方政府如不解决原告提出来的问题，就可能无法从上级政府那里获取更多的可供地方发展经济的资源，另一方面地方政府有关领导也知道，上级政府对自己的仕途有时也具有决定性的影响，得罪上级政府对自己的发展绝对是没有好处的。在如此严重的利害关系中进行权衡，地方政府选择的答案是可想而知的。由于这样的办法有时效果显著，它被一些民众视为行政诉讼“秘笈”之一。

3．“为了让行政机关难过”而诉讼。以这样的心态提起行政复议或者行政诉讼，多少有点令人费解，甚至可视其为非理性的行为也不过分。在政府看来，原告居于这样的心态提起行政诉讼，显然并不是为了解决问题，而是想弄出一点是非来，给政府一点难堪，这样做多少有一点“刁民”的痞气，所以，政府也不会认真地理会他们所提出的解决问题。但是，这样的局面走势又不是掌控在政府手里，政府有时还必须认真对待。在《执法“瑕疵”引发一场行政争议》中，我们可以较为清晰地看到当事人这样的心理状态：

“当事人却道出了惊人之语，他打官司不是为了赢，而是为了让行政机关难过。行政复议根本不收费，行政诉讼每件只收80元诉讼费。一旦申请复议或提起诉讼，事实证据和法律依据又都是由行政机关提供的。更加重要的是，一旦复议或诉讼，社会又总是会站在行政机关的反面，甚至相对人败诉后，人们也会怀疑很可能是行政干预的结果。而有关办案人员呢，恐怕得花上九牛二虎之力再三向领导解释，最后说不定还得接受严厉的批评。”[19]

原告这样的心态对待行政诉讼，是不是对行政救济制度的失望而产生的情绪化言行呢？我手头还没有足够的材料，以支持我作出肯定还是否定的结论。但是，说它是一种不正常的现象，应该说是可以获得多数的人共识的，因为它背离了一般人提起行政诉讼的常理。从更深层次上分析，原告有这样的心态，近乎于顽童的“恶作剧”，倒可以看作是因他争斗不过的“大人”所发泄不满。民众有时在政府面前，由于“父母官”情结的作用，的确会施出这样的顽童式“恶作剧”，让政府不胜其烦，有时只好满足他的要求。当然，这种“单相思”的“恶作剧”是否能够奏效，在很大程度又取决于政府的忍耐程度。[20]

[1] 闫健编：《民主是个好东西——俞可平访谈录》，社会科学文献出版社2006年版，第196-197页。

[2] [美]明恩溥：《中国人的特性》，匡雁鹏译，光明日报出版社1998年版，第10页。

[3] 《户口迁入小镇之后》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第315页。

[4] 《遭遇当事人投诉》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅴ），中国检察出版社2009年版，第400页。

[5] 《采石场的命运》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第388页。

[6] 《没有尽头的拆迁纠纷》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第361页。

[7] 《擅自进口固体废物？》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅴ），中国检察出版社2009年版，第57页。

[8] 马翠军：《行政改革的逻辑思考》，《读书》2004年第4期。

[9] 《“非典”时期，销售假药》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅲ），中国检察出版社2008年版，第172页。

[10] 《“杀猪屠”官司打出法律“漏洞”》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅰ），中国检察出版社2003年版，第42页。

[11] 《采矿权转让之后》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第301-302页。

[12] 《擅自进口固体废物？》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅴ），中国检察出版社2009年版，第37页。

[13] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第301页。

[14]《论语·泰伯篇》

[15] 吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，三联书店2007版，第56页。

[16] 《让人担忧的征地纠纷》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅰ），中国检察出版社2003年版，第358页。

[17] 《高压线穿过住房》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅳ），中国检察出版社2008年版，第231页。

[18] 《一次拆迁引发8起连环行政案》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅱ），中国检察出版社2004年版，第410页。

[19] 《执法“瑕疵”引发一场行政争议》，载袁裕来：《民告官手记》（Ⅰ），中国检察出版社2003年版，第93页。

[20] 袁裕来律师在阅读本文时，写下了这样一段感想：“我个人倒是认为，带着这种心态提起行政诉讼，反而应该是社会进步到一定阶段的常态，或者说是，这些人有着比较高档次的追求。我认为，精神上的追求更应该值得肯定。社会上确实有不少人信奉“树活一张皮，人活一张脸”，因为基层政府不尊重老百姓，老百姓就不断地提起诉讼，让政府官员难受，其实质上是为了赢得政府的尊重，寻求一种更加平等的地位，甚至可以说是为了寻求活着的尊严。在当事人中，我反而比较尊重这类当事人。或者，我自己就是具有这种性格的人。”