行政机关应以何种方式履行政府信息公开的职责

【要点提示】

《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关具有依法公开其在履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息的职责。涉及被征地人切身利益的相关信息应属于政府信息公开范围，行政机关应当主动公开。

【案例索引】

一审：浙江省慈溪市人民法院（2010）甬慈行初字第62号（2011年1月26日）（未上诉）

【案情】

原告：王国才

被告：慈溪市附海镇人民政府

浙江省慈溪市人民法院经审理查明：原告王国才系慈溪市附海镇东海村村民，在二轮承包中享有该村3.222亩集体土地的承包经营权。2002年，被告慈溪市附海镇人民政府计划预征东海村约830亩的土地，并就预征土地劳力安置费及当年生作物补助费作出了规定。上述预征土地中的部分土地现已被征收，其中浙江省人民政府作出浙土字Β〔2003〕第10803号、浙土字A 〔2006〕一0125号建设用地审批意见所涉建设用地项目征收的集体土地，包含了原告的部分承包地。2010年7月7日，原告向被告提出政府信息公开申请，要求复制附海镇向东海村征地830亩所涉每户的征地安置费，以及2002年至2010年各户青苗补偿费的原始凭证。同月19日，被告作出《关于东海村村民王国才要求信息公开的答复》，认为在土地征用过程中是镇与村签订土地征用协议，村与涉地村民签订协议并由村具体操作，依照协议权利义务相对性关系，原告应当向当时与之签订协议的东海村申请信息公开。

原告诉称：被告慈溪市附海镇人民镇府的行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》），侵害了原告的合法权益。原告要求判令被告向原告提供附海镇人民政府2002年至2010年向东海村征收耕地830亩被征土地劳力安置费、土地青苗补偿费的信息内容。鉴于被告已对原告申请作出答复，在审理过程中，经本院释明，原告变更诉讼请求，请求判令撤销被告于2010年7月19日作出的《关于东海村村民王国才要求信息公开的答复》。

被告辩称：（1）对于原告于2010年7月7日提出的申请，被告根据《政府信息公开条例》第13条规定，按依申请要求政府信息公开进行处理，并于2010年7月19日作出了书面答复。被告的处理，符合《政府信息公开条例》第13条、第24条的规定和要求。（2）由于原告要求获取的附海镇向东海村征地830亩，每户征地安置费和2002年至2010年各户每年的青苗补偿费的信息内容与原告的生产、生活、科研等特殊需要无关。根据《政府信息公开条例》第13条和《国务院办公厅关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》第（14）项规定之精神，被告可以不予提供，即没有必须提供的义务。故被告在2010年7月19日的书面答复中，告知原告可以向东海村申请信息公开，了解相关情况。被告对原告提出的政府信息公开申请的处理及答复，符合上述法律的规定。（3）如果原告仅要求获取本户劳力安置费、青苗补偿费的信息内容，并修正其申请，在原告明确其被征用土地的具体地块面积、被征用土地时间等情况后，被告可以依法予以提供。（4）为实施村镇规划并配合上级政府的产业规划，发展地方经济，被告在2002年筹划用地规划时，对规划区范围内属于东海村的约830亩土地预先作了征用前的准备，并就劳力安置费及当年生作物补助作了规定。但预征不等于征用。自2002年至今，实际征用的土地只有300余亩，且征地组织实施单位并非被告。故原告要求获取830亩土地的每户征地安置费和2002年至2010年各户每年的青苗补偿费的信息内容，因与实际情况不相符合，被告客观上无法提供。（5）原告申请公开的信息不属于政府主动公开的信息。《政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，而原告要求获取的信息内容是2002年预征830亩土地时的征地安置费和2002年至2010年的青苗补偿费。因预征事由发生在2002年，当时没有政府需主动公开前述信息的规定，同时也不存在2002年至2010年每年发青苗补偿费的情况，故原告申请所涉信息不属于政府主动公开的信息。对《政府信息公开条例》实施以前的政府信息，当事人只能通过依申请的方式获取。综上，被告对原告申请已在规定时间内作出了答复，告知了原告获取相关信息的途径和方式。被告的处理行为，符合相关法律规定。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律根据，请求法院依法驳回原告诉请。

【审判】

浙江省慈溪市人民法院认为：根据《政府信息公开条例》第2条、第17条的规定，被告具有依法公开其在履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息的职责。根据该法第12条第（4）项的规定，被告应当获取征收、征用土地及其补偿、补助费用的发放、使用情况的信息。本案中，在原告申请所涉830亩土地中，部分土地已经省政府批准征收，被告作为被征收土地所在地的乡镇人民政府，在履行职责过程中应当获取上述征收土地及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息，并负有依法公开的职责。但被告经原告申请，却作出《关于东海村村民王国才要求信息公开的答复》，告知原告向东海村申请信息公开，实际否定了自身的信息公开职责。同时，因村民委员会系基层群众自治组织，并非政府信息公开机关或被告的职能部门，故不能认定被告的答复告知了原告获取政府信息的方式和途径。在诉讼中，被告辩称，原告所申请的信息与其自身的生产、生活、科研等特殊需要无关，被告可以不予提供；征收土地830亩的事实不存在，被告客观上也无法提供。但被告在答复中并未告知原告上述理由。而且，因原告申请所涉830亩集体土地中，已有部分土地经批准征收，其中包含了原告部分承包地，故原告申请被告公开涉及其承包地的建设用地项目的土地征收补偿、补助费用的发放、使用情况，应认定为基于其自身生产、生活的需要，原告与被告履行该部分信息公开职责之间有法律上的利害关系。被告若认为原告申请内容不明确，应当告知原告更改、补充。被告未履行告知义务，其在诉讼中的抗辩理由不能成立。综上，被告的答复违反《政府信息公开条例》的有关规定，适用法律错误。对原告要求撤销被告所作《关于东海村村民王国才要求信息公开的答复》的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目之规定，判决撤销被告慈溪市附海镇人民政府于2010年7月19日作出的《关于东海村村民王国才要求信息公开的答复》。案件受理费50元，由被告慈溪市附海镇人民政府负担。

一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已经发生法律效力。

【评析】

自《政府信息公开条例》于2008年5月1日正式施行以来，公民对政府公开信息的愿望不断高涨，政府信息公开行政诉讼案件也随之激增。本案的争议焦点为镇政府是否依法履行了政府信息公开的职责。

一、原告要求被告提供的信息是否属于行政机关应当主动公开的政府信息？

《政府信息公开条例》第9条规定了行政机关应当主动公开的信息的基本要求：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。行政机关对符合上述基本要求之一的政府信息应当主动公开。同时，《政府信息公开条例》第17条规定了信息公开的主体：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案原告要求被告提供附海镇向东海村征地830亩所涉每户的征地安置费，以及2002年至2010年各户青苗补偿费等信息，原告作为被征地人之一，上述信息涉及其切身利益，符合《政府信息公开条例》第9条第（1）项基本要求。另外根据《政府信息公开条例》第12条第（4）项之规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于乡（镇）人民镇府应重点公开的政府信息。由此可见，原告要求被告提供的信息属于行政机关应当主动公开的政府信息。

二、被告作出《关于东海村村民王国才要求信息公开的答复》（以下简称《答复》）是否已履行了政府信息公开的职责？

《政府信息公开条例》第21条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（1）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（2）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（3）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（4）申请内容不明确的，应当告知申请人作出变更、补充。本案被告根据原告申请作出《答复》，认为在土地征用过程中是镇与村签订土地征用协议，村与涉地村民签订协议并由村具体操作，依照协议权利义务相对性关系，原告应当向当时与之签订协议的东海村申请信息公开。被告作为政府信息的制作者或保存者，实质上回避了自己应主动公开政府信息的职责；同时，因村民委员会系基层群众自治组织，并非政府信息公开机关或被告的职能部门，故也不能认定被告的《答复》告知了原告获取政府信息的方式和途径。综上，被告作出《答复》并未履行其政府信息公开的职责。

（一审合议庭成员：周红景赞宇童松迪,编写人：浙江省慈溪市人民法院景赞宇,责任编辑：黄斌,审稿人：蒋惠岭）