财新传媒
位置:博客 > 袁裕来 > 内部信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息的司法审查

内部信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息的司法审查

【裁判摘要】

申请人申请公开的信息是作为测定依据的事实材料和法律依据,该信息在行政机关作出测定结果时就已经收集了,不是申请人提出申请后才需要行政机关另行收集的,也并非是该项行政决策、决定作出以前,处于调查、讨论、处理中的过程性信息,即该信息是既定的。该信息申请不属于对事实或政策的咨询,亦不需要行政机关另行收集、汇总、加工或分析,属于《政府信息公开条例》的调整范围。

 

宁波市海曙区人民法院

行政判决书

(2017)浙0203行初62号

 

原告林启友等7人。

委托代理人袁裕来(特别授权代理),浙江之星律师事务所律师。

委托代理人冯英飞(特别授权代理),浙江之星律师事务所律师。

被告宁波市鄞州区发展和改革局,住所地浙江省宁波市鄞州区新城区惠风路568号。

法定代表人曹敬之,局长。

委托代理人蔡祖红(特别授权代理),浙江红邦律师事务所律师。

委托代理人仇港玲(特别授权代理),浙江红邦律师事务所律师。

原告林启友、严法国、曹绒庆、郑志利、曹军岳、金以元、曹金球不服被告宁波市鄞州区发展和改革局(以下简称鄞州发改局)城建政府信息公开一案,浙江省宁波市中级人民法院于2017年5月25日作出(2017)浙02行终179号《行政裁定书》,撤销本院于2017年4月20日作出的(2017)浙0203行初18号行政裁定,并裁定由本院继续审理。本院收到退卷后,于2017年6月9日受理,于2017年6月13日向被告送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年7月25日依法公开开庭审理了本案,原告林启友等七人及其委托代理人袁裕来,被告鄞州发改局的出庭应诉负责人翁亚清,委托代理人蔡祖红、仇港玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年1月10日,被告鄞州发改局收到7原告共同提出的政府信息公开申请。2017年2月7日,被告作出政府信息公开答复,告知7原告所申请公开的信息是被告在日常工作中制作或者获取的内部管理信息、决策过程信息,不属于应公开的政府信息,并提供了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》和《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》两份材料。

原告林启友等七人诉称:7原告不服宁波市鄞州区人民政府鄞政集裁[2016]1号、鄞政集裁[2016]2号、鄞政集裁[2016]3号、鄞政集裁[2016]4号、鄞政集裁[2016]5号、鄞政集裁[2016]6号、鄞政集裁[2016]7号房屋拆迁裁决向宁波市中级人民法院起诉,宁波市鄞州区人民政府提供的证据材料有一份证据是宁波市鄞州区物价局、宁波市鄞州区住房和城乡建设局、宁波市国土资源局鄞州分局的鄞价[2015]5号文件《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》。2017年1月5日,7原告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第十三条规定,向被告申请公开测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件。2017年1月21日,根据被告的补正要求,7原告进一步明确申请公开的是测定2014年10月、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的事实材料和法律依据。2017年2月7日,被告作出政府信息依申请公开答复书,明确了法律依据,但认为7原告要求公开的事实材料信息,是其内部管理信息、决策过程信息,不属于应公开的政府信息。7原告认为,被告拒绝公开测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的事实材料根据的理由无法成立,其既非内部管理的信息,也非决策过程的信息,这些直接关系着行政管理相对人的合法权益,决策过程早已结束。请求撤销被告于2017年2月7日作出的政府信息公开答复,判令限期公开7原告申请公开的政府信息,即测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的事实依据即所收集的材料。

7原告向本院提供如下证据:身份证复印件7份、政府信息依申请公开答复书、政府信息公开申请书、鄞州区人民政府鄞政集裁[2016]1号、2号、3号、4号、5号、6号、7号房屋拆迁裁决、EMS全球邮件特快专递(1005574706121)、查单、政府信息公开补正告知书、原告代理人复函、EMS全球邮件特快专递(1005587742421)、查单复印件各1份,用以证明7原告作为被拆迁人,向被告提出政府信息公开申请,被告作出答复的事实。

被告鄞州发改局辩称:被告于2017年1月10日收到7原告提出的政府信息公开申请后,于2017年1月17日向7原告邮寄送达了《政府信息依申请公开补正告知书》,被告于1月24日收到7原告的《政府信息公开补正说明》,于2017年2月7日作出了《政府信息依申请公开答复书》(附法律依据)并依法向7原告进行了送达,行政行为程序合法。被告认为7原告向被告提出的政府信息公开的申请是被告在日常工作中制作或获取的内部管理信息、决策过程信息,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定,被告所作答复认定事实清楚、适用法律正确。

被告向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据:政府信息依申请公开答复书、政府信息公开申请书、政府信息依申请公开补正告知书附EMS邮寄单、政府信息依申请公开答复书附EMS邮寄单各1份,《信息公开条例》第二十一条、第二十四条;《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条第二款,用以证明被告行政行为合法的事实。

经庭审质证,7原告对被告所举证据的真实性均不持异议,对补正程序持异议,对法律适用持异议,认为7原告申请的信息不属于内部管理信息、决策过程信息。被告对7原告所举证据的真实性、合法性、关联性均不持异议,但认为7原告所举证据恰证明了申请需进一步补正。

本院对上述证据认证如下:原、被告所举证据均符合行政诉讼证据规定,本院均予以认定,对被告所举依据是否适用于本案在下文阐述。

经审理查明,2017年1月6日,7原告共同向被告鄞州发改局提出政府信息公开申请。申请中称,因在与宁波市鄞州区人民政府的诉讼中知悉鄞价[2015]5号《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》。根据《信息公开条例》第十三条规定,申请公开测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件。2017年1月10日,被告鄞州发改局收到7原告提出的政府信息公开申请。2017年1月17日,被告鄞州发改局作出《政府信息依申请公开补正告知书》,认为7原告申请公开的政府信息内容“申请公开测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件”描述不明确。根据《信息公开条例》第二十一条第(四)项的规定,要求7原告于1月27日前提交补正申请材料。2017年1月20日,7原告对补正告知作出书面回复,认为鄞价[2015]5号文件明确了2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格,上述价格是鄞州物价局、宁波市鄞州区住房和城乡建设局、宁波市国土资源局鄞州分局测定的,其测定依法自然是具有事实和法律依据的,申请人申请公开的就是作为依据的事实材料和法律依据。7原告补正内容于2017年1月22日寄送被告。2017年2月7日,被告向7原告作出信息公开答复,认为7原告提出的这项政府信息公开申请,是被告在日常工作中制作或者获取的内部管理、决策过程信息,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条规定,不属于应公开的政府信息。同时,被告提供了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》(宁波市人民代表大会常务委员会公告第41号)和《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》(宁波市政府令第141号)网络打印件。

本院认为,7原告要求公开的信息是测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格所需要的已经收集的事实材料和规范性依据,该信息不属于行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等行政机关单纯履行内部事务的信息。《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》(鄞价[2015]5号)作为一项政府决策、决定,已经明确了2014年10、11月份鄞州区一至四类地段商品住宅平均价格,故7原告所申请公开的信息并非是该项行政决策、决定作出以前,处于调查、讨论、处理中的过程性信息。7原告申请公开的信息属于《政府信息公开条例》的调整范围。被告以7原告申请公开的信息是被告的内部管理、决策过程信息为由,依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定拒绝公开,该行政行为认定事实错误,依法应予撤销。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定,判决如下:

销被告宁波市鄞州区发展和改革局于2017年2月7日作出的《政府信息依申请公开答复书》,被告宁波市鄞州区发展和改革局于本判决生效之日起15个工作日内重新予以答复。

本案案件受理费50元,由被告宁波市鄞州区发展和改革局负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,按对方当事人的人数提出副本,上诉于浙江省宁波市中级人民法院,并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元;如通过银行汇款,收款人为宁波市财政局非税资金专户,账号为37×××92,开户银行为宁波市中国银行营业部;如通过邮政汇款,收款人为宁波市中级人民法院立案室,汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的,应当在上诉期限届满后七日预交,逾期不交,作放弃上诉处理。

审  判  长  贾丰荣

人民陪审员  祝红萍

人民陪审员  阮维芳

二O一七年七月二十八日

代 书 记 员 孙晓芬

 

宁波市中级人民法院

行政裁定书

(2017)浙02行终179号

上诉人(原审原告)林启友等7人。

委托代理人袁裕来(特别授权代理),浙江之星律师事务所律师。

委托代理人冯英飞(特别授权代理),浙江之星律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)宁波市鄞州区发展和改革局,住所地宁波市鄞州区新城区惠风东路568号。

法定代表人曹敬之,局长。

委托代理人张小承(特别授权代理),宁波市鄞州区发展和改革局工作人员。

委托代理人仇港玲(特别授权代理),浙江红邦律师事务所律师。上诉人林启友等7人诉被上诉人宁波市鄞州区发展和改革局城建政府信息公开一案,不服宁波市海曙区人民法院作出的(2017)浙0203行初18号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

被上诉人于2017年2月7日对7上诉人的政府信息公开申请作出《政府信息依申请公开答复书》,内容如下:“1.要求公开的事实材料:你们向本机关提出的这项政府信息公开申请,是本机关在日常工作中制作或者获取的内部管理、决策过程信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条规定,你们所申请公开的信息不属于应公开的政府信息。2.要求公开的法律依据:经查,现提供《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》(宁波市人民代表大会常务委员会公告第41号)和《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》(宁波市政府令第141号)网络打印件。”并告知7上诉人提起行政复议或行政诉讼的权利。

原审法院经审理查明:2017年1月6日,原告林启友等7人共同向被告提出政府信息公开申请。申请中称,因在与鄞州区人民政府的诉讼中知悉鄞价[2015]5号《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》。根据《信息公开条例》第十三条规定,申请公开测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件。1月10日,被告收到7原告提出的政府信息公开申请。1月17日,被告作出《政府信息依申请公开补正告知书》,认为7原告申请公开的政府信息内容“申请公开测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件”描述不明确。根据《信息公开条例》第二十一条第(四)项的规定,要求7原告于1月27日前提交补正申请材料。1月20日,7原告对补正告知作出书面回复,认为鄞价[2015]5号文件明确了2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格,上述价格是鄞州物价局、宁波市鄞州区住房和城乡建设局、宁波市国土资源局鄞州分局测定的,其测定依法自然是具有事实和法律依据的,7原告申请公开的就是作为依据的事实材料和法律依据。7原告补正内容于1月22日寄送被告。2月7日,被告向7原告作出被诉答复。为查明该案事实,原审法院依法调取鄞价[2015]5号《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》文件。

原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,有权依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织就有关事项向行政机关提出咨询,行政机关对该咨询的答复行为,并不增减公民的权利义务,故不会对其权利义务产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。该案中,7原告以申请政府信息公开的名义,向被告提起了对商品住宅价格问题的咨询,即要求获得鄞价[2015]5号《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》文件中商品住宅平均价格的测定依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件。该咨询实质是要求行政机关为其收集、制作、整理涉案商品住宅平均价格形成的材料,并对价格的测定过程及最终结果作出分析、解释,同时提供决策内容的规范性依据。根据《政府信息公开条例》第二条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(三)项规定,公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关予以拒绝的,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,人民法院不予受理。故7原告对特定事实、政府政策的咨询,不属于政府信息公开范畴。被告所作答复,不会对当事人的权利义务产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。综上,该院认为7原告对该行为提起的行政诉讼不符合起诉条件,依法应当不予受理;已经受理的,依法应当裁定驳回起诉。据此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定,裁定驳回7原告的起诉。

7上诉人上诉称:原审裁定驳回起诉的理由是7上诉人的政府信息公开申请“实质是要求行政机关为其收集、制作、整理涉案商品住宅平均价格形成的材料”,该认定歪曲事实,上诉人申请的是现已形成的信息,并非要求被上诉人收集、制作、整理政府信息。首先,7上诉人在申请时已经表述的很清楚,要求公开测定“2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件”,7上诉人在补正答复中再次明确,鄞价[2015]号文件明确了鄞州区2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格。上述价格是宁波市鄞州区物价局、宁波市鄞州区住房和城乡建设局、宁波市国土资源局鄞州分局测定的,其测定依法自然是具有事实和法律依据的,申请人申请公开的是作为依据的事实材料和法律依据。其次,在被诉答复中,被上诉人也未否定涉案政府信息存在,即并没有认为7上诉人是“要求行政机关为其收集、制作、整理涉案商品住宅平均价格形成的材料”,只是主张7上诉人要求公开的事实材料信息是内部管理信息、决策过程信息,不属于应公开的信息。综上,原审裁定认定事实错误,请求二审法院撤销原裁定,指令继续审理。

被上诉人答辩称,7上诉人要求公开的信息属于被上诉人及其他职能部门在日常工作中制作或者获取的内部管理信息、决策过程信息,不仅仅涉及被上诉人,还涉及其他部门,故7上诉人要求被上诉人提供上述信息,其实质是要求被上诉人为其收集、制作、整理涉案商品住宅价格形成的材料,并对价格的测定过程及最终结果作出分析、解释。根据条例的规定,内部管理信息、决策性信息不属于应公开的信息;行政机关亦不承担为申请人汇总、加工或者重新制作政府信息,以及向其他行政机关、公民、法人或其他组织收集信息的义务,故被诉答复并无不当。7上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据,故请求二审法院依法驳回上诉,维持原裁定。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致,本院予以确认。

本院认为,本案7上诉人要求公开的信息为“测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据,包括所收集的材料和所依据的规范性文件”。结合7上诉人的补正答复可以看出,上诉人认为,被上诉人既然已经作出《关于测定公布2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的通知》(鄞价[2015]5号文件),明确了2014年10、11月份鄞州区一至四类地段商品住宅平均价格,其前提是已经收集了作为测定依据的事实材料和法律依据;该信息是既定的,不是7上诉人提出涉案申请后才需要行政机关另行收集的。本院认为,上诉人要求公开的是测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格所需要的已经收集的事实材料和规范性依据,该信息申请不属于对事实或政策的咨询,亦不需要被上诉人为7上诉人另行收集、汇总、加工或分析,属于《政府信息公开条例》的调整范围。原审法院认定7上诉人的涉案申请属于咨询,不属于政府信息公开范畴,据此认为被诉答复对当事人权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼受案范围,系认定事实错误。7上诉人上诉主张成立,本院予以支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定,裁定如下:

一、撤销宁波市海曙区人民法院于2017年4月20日作出的(2017)浙0203行初18号行政裁定;

二、本案由宁波市海曙区人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  陆玉珍

审 判 员   孙 雪

代理审判员尹婷婷

二O一七年五月二十五日

书 记 员  袁丹蓉

推荐 0