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省高院案例:行政机关在行政诉讼过程中向法院提交的单位证明材料,应由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定,行政诉讼法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第一百一十五条第一款规定,“单位向人民法院提出的证明材料,应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章,并加盖单位印章。……东城街道办事处以单位身份出具书面情况说明,无单位负责人及制作人员签名或盖章,形式上本身不具备证据要件,对其证明力不应认定。在未与房屋权利人签订安置补偿协议,且无其他证据相佐证的情况下,不能证明拆除行为系基于房屋所有人自愿处分权利而实施。因此,沈丘县人民政府主张不存在强制拆除行为,本院不予采信。沈丘县人民政府组织对涉案房屋实施拆除的行为应认定为由沈丘县人民政府运用行政强制力实施的强拆行为。

 

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)豫行终1853号

上诉人(一审被告)沈丘县人民政府。

法定代表人刘国庆,县长。

委托代理人李云峰,河南千字文律师事务所律师。

委托代理人李晓强,沈丘县人民政府工作人员。

被上诉人(一审原告)于海全,男,汉族,1967年12月24日生,住沈丘县。

委托代理人张晓东,北京锟涵律师事务所律师。

于海全诉沈丘县人民政府强拆房屋行为一案,沈丘县人民政府不服河南省周口市中级人民法院(2020)豫16行初144号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

周口市中级人民法院一审查明,于海全在沈丘县东城街道办事处大于楼建有房屋一处,土地性质为集体土地。2018年11月5日,沈丘县人民政府作出《关于东城街道办事处棚户区房屋征收决定的通告》,决定对东城办事处大于楼居委会宁洛高速以北,征合高铁站以南,阙庄居委会以西,G220沈郸快速通道两侧的地上建筑物及附属物实施征收。2019年1月10日,河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土(2019)8号),同意沈丘县征收北城街道等3个街道(镇)北马庄居委会等5个集体经济组织建设用地36.6504公顷,作为沈丘县2018年度第一批城市建设用地,建设用地明细表显示征收大于楼居委会建设用地为16.9737公顷。2019年2月21日,沈丘县人民政府作出征收土地方案通告,将征收土地方案的内容和有关事项进行了公告。于海全的房屋土地在上述通告及批复征收范围之内,征收过程中未就征收补偿事宜达成一致意见,2019年4月6日,沈丘县人民政府组织对于海全房屋实施了强制拆除。

一审另查明:于海全等人不服河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土[2019]8号),于2019年6月18日向河南省人民政府申请复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决[2019]2538-2543号《行政复议决定书》,撤销了上述批复中批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。

周口市中级人民法院一审认为:一、对于海全家房屋实施的拆除行为是否系强制拆除行为。沈丘县人民政府称拆除于海全家房屋是于海全腾空房屋后自行配合征收部门拆除的,但于海全对此予以否认,双方在拆除于海全家房屋之前,未就安置补偿问题达成一致;拆除现场视频显示,在拆除现场拉有警戒线,有警车、警察等大量工作人员在现场维持秩序。从以上情况可以看出,对于海全家房屋实施的拆除行为明显为行政强制行为。二、关于拆除行为的合法性问题。涉及于海全所在村土地房屋的征收,沈丘县人民政府在河南省人民政府批准文件下发之后,是依照集体土地征收程序进行的,但沈丘县人民政府提供的无论是征收决定通告以及征地批复文件中涉及于海全所在村部分,均已经被依法撤销,实施征收行为没有事实依据,那么其之后进行的强拆行为更是没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”在集体土地征收过程中,行政机关并不具有强制拆除被征收土地上房屋的权力,即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下,征收机关若要实现强制搬迁和拆除,也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中,沈丘县人民政府既没有依法作出责令交出土地决定,也没有依法申请人民法院强制执行,在未达成安置补偿协议的情况下,直接组织对于海全房屋实施了强制拆除,违反法律规定,超越职权且程序违法。因该行为系事实行为无可撤销内容,应确认该强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认沈丘县人民政府于2019年4月6日组织实施强制拆除于海全房屋的行为违法。案件受理费50元,由沈丘县人民政府负担。

沈丘县人民政府不服一审判决上诉称:一、(2020)豫16行初144号行政判决认定事实错误。1、认定被上诉人于海全并没有合法的土地使用证,不是合法的权利主体。根据一审庭审时,被上诉人提交的证明及申请出庭作证的证人于某证明,被上诉人的宅基是在行政村已经对其分配了两处宅基的情况下,未经法定程序、未取得行政村授权的情况下,私买私卖而来。购买后也未依法申请办理土地使用权证。其当庭出示的行政村证明与证人证明内容相互矛盾,不能证实被上诉人于海全享有合法的宅基地使用权。公民的合法权利应当受到法律的保护,但是被上诉人于海全的土地来源非法、使用的土地违反《土地管理法》一户一宅的规定,该违法行为不应受到法律的保护。基于该违法行为,于海全不属于合法的权利主体,故其诉讼请求应当驳回。2、上诉人并未对被上诉人的合法房屋实施强制拆除的行政行为,一审将被上诉人配合拆迁的行为,认定为是上诉人实施的行政强制拆除行为错误。在一审庭审期间,上诉人提交了沈丘县东城街道办事处的证明一份、提交了拆迁与补偿协议书、选房证明、征收补偿款打款凭证、腾空验收证明等证据。上述证据能形成完整的证据链条,证明在2019年1月10日河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土(2019)8号)后,上诉人作为实施机关,依法对土地批复范围内的土地,合法实施拆迁的事实。2019年4月6日,对本案诉争的房屋实施拆除行为,是征收过程中,被上诉人及家人自愿配合拆迁的行为。从庭审中被上诉人及妻子描述的拆除过程和拆除前已经将房屋内的物品自行办理等事实,也能印证拆除房屋的行为是配合征地拆迁的行为,并不是“行政强制”行为;此外,对于该处房屋上诉人在2019年4月2日也已经将房屋的征收补偿款打入了被上诉人的个人账号,被上诉人的家人也已经按照拆迁安置补偿规定,选择了安置房屋,上述事实证明上诉人已经实际履行的征地补偿义务,被上诉人已经实际获得了补偿款并实际使用,拆除其房屋的行为就是被上诉人自愿接受、配合征地拆迁的行为。何况,从举证责任看,被上诉人也没有提供任何的证据,证明上诉人对其合法房屋,实施了“行政强制”的行政行为。一审法院仅凭主管推断,就错误将被上诉人配合征地拆迁的行为认定为是行政强制行为错误。二、被上诉人于海全的起诉已超过行政诉讼法规定的诉讼时效,其诉讼请求应当驳回,一审法院对此未审查,程序违法。《行政诉讼法》第四十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。该条是法律规定的行政诉讼提起的时效期间,超过时效提起诉讼不予受理,已经受理的应当驳回起诉。本案,退一步讲假设被上诉人有合法的房屋,而上诉人也实施征收行为,拆除房屋的行为发生在2019年4月6日;根据被上诉人诉状中自认的事实,即“2019年4月6日,在没有与原告就拆迁补偿达成一致,且没有履行任何法律手续的情况下,被告组织相关人员,对原告房屋进行了强制拆除”;此认可内容说明,被上诉人在2019年4月6日就已经知道了拆除行为违法,那么起算诉讼时效的起点应在2019年4月6日。至上诉人起诉之日2020年1月16日,已超过6个月的诉讼时效期间,被上诉人的诉求应当驳回。

本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。

本院认为,首先,一审法院确认沈丘县人民政府于2019年4月6日强制拆除于海全涉案房屋的行为违法,并无不当。(一)沈丘县人民政府提交的证据不能证明被诉拆除行为系因权利人自愿交付其处置。沈丘县人民政府提供的东城街道办事处出具的情况说明,不能作为证据采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定,行政诉讼法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第一百一十五条第一款规定,“单位向人民法院提出的证明材料,应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章,并加盖单位印章。……东城街道办事处以单位身份出具书面情况说明,无单位负责人及制作人员签名或盖章,形式上本身不具备证据要件,对其证明力不应认定。在未与房屋权利人签订安置补偿协议,且无其他证据相佐证的情况下,不能证明拆除行为系基于房屋所有人自愿处分权利而实施。因此,沈丘县人民政府主张不存在强制拆除行为,本院不予采信。沈丘县人民政府组织对涉案房屋实施拆除的行为应认定为由沈丘县人民政府运用行政强制力实施的强拆行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定,依照土地征收组织实施程序进行的强制拆除行为,须由县级以上政府土地主管部门责令交出土地,当事人拒不交出的申请人民法院强制执行。可见,征地批复合法仅是强制拆除行为合法的前置条件之一,并非唯一判断基础,仍需结合具体实施过程中的相关程序法律规定加以审查。即便有合法征地批复作为前置程序,强制拆除责令交出土地,也应由土地部门作出责令交出土地决定,并申请法院执行,沈丘县人民政府并无职权进行强制拆除。目前涉案征地批复已被撤销,也即该批复自作出之日即丧失法律效力,基于该批复作出的强制拆除行为欠缺法定前提,且强制拆除实施时也未由职权部门按照法定程序进行,该强制拆除行为应被确认违法。

其次,上诉人的起诉并不超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案拆除房屋的行为发生在2019年4月6日,上诉人沈丘县人民政府称于海全的起诉超过起诉期限,应适用一般起诉期限六个月,但沈丘县人民政府并未提供相关证据证明拆除房屋行为作出时已告知于海全起诉期限,故本案应适用知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的起诉期限。于海全于2020年1月16日起诉,并未超出上述司法解释规定的起诉期限。

综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,依法应予维持。沈丘县人民政府的上诉理由不能成立,其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人沈丘县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长  别志定

审判员  苗春燕

审判员  李 娟

二〇二〇年九月二十三日

书记员  郭建花

 



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