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第二届全国法院百篇优秀裁判文书(16):宗建方诉濮阳市华龙区人民政府行政赔偿案

【裁判要旨】人民法院审理行政赔偿案件,对赔偿义务机关的不予赔偿决定合法性进行审查的同时,应重点审查行政赔偿请求是否成立。行政机关强制清除地上附着物的行为往往造成财产灭失,导致当事人在诉讼中对损毁财产种类、数量、价值等方面的举证困难,人民法院可以本着有利于受害人和全面赔偿等原则,通过正确分配举证责任,综合考虑涉案证据及当地征地补偿政策,认定具体损害事实及赔偿数额,合理运用裁量权对案件作出恰当地处理。

 

河南省濮阳市中级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

(2018)豫09行赔初114号

原告宗建方,男,汉族,1955年6月1日出生,住河南省濮阳市华龙区。

委托代理人郇耀邦,北京盈科(天津)律师事务所律师。

被告濮阳市华龙区人民政府,住所地濮阳市中原路295号。

法定代表人高尚功,区长。

委托代理人安晚霞,濮阳市华龙区人民政府法制办工作人员。

委托代理人刘晓庆,濮阳市华龙区人民政府法制办工作人员。

原告宗建方诉被告濮阳市华龙区人民政府(简称华龙区政府)行政赔偿一案,本院于2018年9月12日立案受理后,依法组成合议庭,于2018年10月18日公开开庭审理了本案,原告宗建方及其委托代理人郇耀邦,被告华龙区政府委托代理人安晚霞、刘晓庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称:原告系濮阳市华龙区濮东街道办事处昌湖村村民,在本村有8.3亩承包地。《河南省人民政府关于濮阳市2013年度第四批次乡镇建设征收土地的批复》(豫政土〔2014〕609号)将原告承包地征收。2017年4月7日相关部门对原告承包地制作了《现场勘查记录》,原告对该记录不认可,未在该勘查记录上签字。原告对69000元每亩的征地补偿安置费无异议,但对地上附着物补偿标准不同意。原告承包地上的经济林木应当按照《河南省林业厅关于调整国家建设征收占用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》(豫林经〔2017〕2号)的规定予以补偿,由于安置补偿标准太低,原告未签订安置补偿协议。2017年9月26日,原告的8.3亩承包地被强行清理,濮阳市中级人民法院判决确认被告清理行为违法,被告上诉后,河南省高级人民法院判决驳回上诉,维持原判。原告依法向被告申请国家赔偿,被告在2018年9月5日作出(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定,认为不属于国家赔偿范围,决定不予赔偿。该赔偿决定认定事实不清,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第(四)项规定,被告清理行为已被法院判决确认违法,应当予以赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的协调及裁决程序是在合法征收的前提下适用,被告未按法定程序作出安置补偿及责令交出土地决定书,该规定不适用本案。原告诉讼请求:撤销被告在2018年9月5日作出的(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定,判决被告赔偿原告因违法强制清理行为给原告造成的损失5377500元。

庭审中,原告明确的请求赔偿数额为6508038元,明确的赔偿项目、数额及计算方法如下:

1、桃树5.3亩450棵,树龄9-12年,桃树平均每棵产桃300斤,5.3亩桃树年产量135000斤,市场售价平均3.5元每斤,该5.3亩桃树的平均年收入472500元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计4252500元。

2、苹果树2.5亩250棵,树龄8年,每棵产果200斤,年产量共计50000斤,市场售价平均2.5元每斤,该2.5亩苹果树年产值125000元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计1125000元。

3、核桃树0.5亩50棵,树龄5年,平均每棵年产果50斤,50棵核桃树年产量2500斤,市场售价平均20元每斤,该0.5亩核桃树的平均年收入50000元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计450000元。

4、在苹果树和桃树行间套种金银花2.5亩,种植8年,亩产金银花200斤,2.5亩年产金银花500斤,每斤市价70元,2.5亩金银花年收入35000元,按照年收入的九倍计算,共计315000元。

5、两边两行夏香花树龄9年,种苗购买时7000元,现值8000元,要求赔偿8000元。

6、5.8亩桃树中间套种牡丹,树龄5年,行距35厘米、株距45厘米,每亩牡丹年产牡丹籽600斤,每斤12元,5.8亩年收入41760元,按照年收入的九倍计算,共计375840元。每亩丹皮一次性产值800斤,5.8亩产量4640斤,市价45元每斤,损失208800元。

7、桃树中间还有一行杂果树,包括:(1)枣树4棵,树龄20年,地径分别为13.6厘米、12.6厘米、17.6厘米、14.6厘米,每棵枣树年产200斤,每斤3.5元,四棵枣树年收入2800元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计25200元;(2)杏树2棵,树龄14-15年,地径20厘米,每棵杏树年产200斤,每斤3元,两棵杏树年收入1200元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计10800元;(3)石榴树4棵,树龄10年,地径均为24厘米,每棵石榴树年产50斤,每斤6元,四棵石榴树年收入1200元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计10800元;(4)柿树1棵,树龄10年,地径18厘米,年产200斤,每斤2元,柿树年收入400元,损失按照经济林补偿标准的年产值的9倍计算,共计3600元。

8、两间砖墙彩钢顶水泥地面的看护房共32平方米,每平方米价值2400元,共计76800元。

9、看护房内有价值5673元的生产生活用具,包括:电视机购买时3200元、沙发800元、1.6米×2.1米的床价值300元、喷雾器38元、铁锹两把20元、锄头30元、铁耙20元、三斗松木办公桌120元、两把椅子100元、气罐150元、气炉60元、锅40元、碗20元、灯15元、电线80元、两床新被子400元、饮水机280元,上述共计5673元。

10、铁丝网东西长78.9米、南北宽68米,共计293.8米,每米高1.8米,铁丝网合计528.84平方米,每平方米30元,共计15865.2元。

被告华龙区政府答辩称:被告庭审前提交两份答辩状,当庭明确以2018年10月8日提交的答辩状为准。1、征地补偿款已足额发放,原告请求行政赔偿没有法律依据。《河南省人民政府关于濮阳市2013年度第四批乡镇建设征收土地的批复》(豫政土〔2014〕609号)同意征收包括原告承包地在内的35.6441公顷集体土地作为濮阳市2013年度第四批乡镇建设土地。土地被依法征收后,濮东产业集聚区委托评估公司于2015年11月26日、2017年6月19日先后两次对涉案土地进行地上附着物评估,被告严格按照被征收土地农户地上附着物明细表记载,依据《濮阳市人民政府关于调整国家建设征地上青苗和附着物补偿标准的通知》(濮政文〔2014〕69号)、《河南省林业厅关于调整国家建设征收占用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》(豫林经〔2017〕2号)之规定,计算原告征地补偿款金额,并于2017年9月26日将征地补偿款打至原告银行账户。2、2018年4月1日原告向被告递交征地补偿协调申请书,要求协调支付其综合地价、地上附着物补偿及相关补助,同时按照豫林经〔2017〕2号的补偿标准对其经济林进行补偿,同年5月15日,被告将协调结果予以告知。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定,原告对征地补偿标准有异议,不服协调结果的,可向批准征收土地的人民政府申请裁决。综上,原告所涉土地被依法征收,且征地补偿款已足额发放,原告赔偿请求不能成立,请求驳回原告诉讼请求。

原告庭审中围绕其明确的诉讼请求出示以下证据:

1、户口本复印件一份,证明原告农业户口需要安置;

2、粮食补贴存折,证明原告及户下的人口依靠承包地生活;

3、《河南省人民政府关于濮阳市2013年度第四批次乡镇建设征收土地的批复》(豫政土〔2014〕609号),证明原告承包地被征收,因被告违法清理行为,赔偿数额应不低于补偿数额;

4、强制清理行为违法一、二审行政判决书,证明被告清理行为违法,应当承担赔偿责任;

5、赔偿申请书、地上附着物清单,证明原告向被告申请赔偿数额及赔偿内容;

6、不予赔偿决定书,证明被告没有履行行政赔偿责任,该决定书应当撤销;

7、2007年第五组分地记录四张,证明原告有8.3亩土地。

被告庭审中围绕原告明确的诉讼请求出示以下证据:

1、《河南省人民政府关于濮阳市2013年度第四批乡镇建设征收土地的批复》(豫政土〔2014〕609号);

《濮阳市人民政府征收土地方案公告》(〔2014〕21号);

《华龙区人民政府关于濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地征地补偿安置方案的批复》(华龙政文〔2016〕10号);

《华龙区国土资源局征地补偿安置方案公告》(〔2015〕20号);

《华龙区人民政府关于对濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地(新东路东、任丘路北地块)调整征地补偿费用的批复》(华龙政文〔2017〕93号);

《华龙区国土资源局关于濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地(新东路东、任丘路北地块)调整征地补偿费用的公告》

证据1-6证明涉案土地被依法征收,并进行了一次公告、二次公告。

7、《濮阳市人民政府市长办公会议纪要》(〔2011〕28号),证明如果被征地农户进行了评估,便不再享有该会议纪要规定的补偿标准;

8、2015年地上附着物明细表、濮东产业集聚区地上附着物评估总表(新东路东、任丘路北);

9、濮东街道办事处宗昌湖村民委员会关于濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地(新东路东、任丘路北)项目评估的情况说明、评估公司出具的说明、评估报告摘要;

10、2017年地上附着物补偿明细表、新东路东任丘路北项目(宗昌湖村)地上附着物评估明细表(增补);

11、文化苑二期宗昌湖村补偿款明细;

12、现场勘验记录、照片;

13、宗建方征地补偿款明细、昌湖村委会出具的各户补偿金额计算表;

证据8-13证明评估公司对涉案土地地上附着物进行了两次评估,以及评估明细,补偿金额明细、原告征收地亩数。

14、濮东街道办事处关于濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地(新东路东、任丘路北)资金拨付情况说明一份(内含5张票据);

15、银行回单2份;

证据14-15证明:征地补偿款已经拨付至原告账户,不存在损失。

16、区政府通知及其附件、送达回证。证明原告对征地补偿标准不服,向被告申请土地补偿协调,被告作出书面回复。

17、2015年11月份地上附着物面积勘探成果图。证明征收原告土地面积和地上附着物面积一致,与证据13的各户补偿金额计算表中原告征地亩数一致。

原、被告庭审出示的证据经过质证,本院作如下认定:

原告证据1、2具有真实性,但原告提出的证明原告农业户口需要安置及原告户下人口依靠承包地生活的证明目的与本案行政赔偿诉讼请求不具有关联性,对其该证明目的不予采纳。原告证据3是河南省人民政府征地批复,用于证明原告承包地被征收,被告对该证据的真实性及证明原告承包地被征收的证明目的的无异议,本院予以采信。原告证据4是人民法院生效行政判决书,能够证明被告清理原告地上附着物的行为违法及被告应当承担赔偿责任,予以采信。原告证据5、6系能够证明原告曾向被告申请行政赔偿及被告决定不予赔偿的事实,予以采信。原告证据7是其村民组2007年的分地单,不能直接证明原告被清理地上附着物的面积,但可以作为确定原告被清理地上附着物面积的参考依据。

被告证据1、2、3、4、5、6能够证明涉案土地被依法征收,予以采信。被告证据7,系濮阳市人民政府关于征地地上青苗和附着物补偿标准的会议纪要,明确载明本纪要适用于城市规划区华龙区内国有建设用地征收,适用于本案土地征收的地上附着物补偿,亦可作为本案赔偿的参考依据。被告证据8、9、10、11、12、13能够证明评估公司进行了两次评估,能够证明原告地上附着物的登记情况、评估情况及补偿款发放情况。被告证据14与本案赔偿不具有关联性,本案中不予认定。被告证据15能够证明相关补偿款拨付至原告账户,但不能证明原告不存在损失。被告证据16能够显示原告向被告申请过协调的情况,因本案属于因违法清理地上附着物的行政赔偿诉讼,该证据与本案行政赔偿诉讼不具有关联性,本案中不予认定。被告证据17能够印证原告评估地上附着物面积,被告关于征地土地面积的证明目的与本案不具有关联性,本案中不予认定。

庭审后,被告向本院提交以下证据:

1、2015年11月26日《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内地上附着物补偿价值评估报告》豫远评字〔2015〕第41号和2017年6月19日《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内地上附着物补偿价值评估报告》(豫远评字〔2015〕第41号报告增补)豫远评咨字〔2017〕第41号,庭审中被告仅出示了上述两份评估报告的部分摘要内容。证明按照评估标准对原告地上附着物依法进行了评估。

2、2017年8、9月份,第二次评估之后,远东评估公司出具的《新东路东、任丘路北项目(宗昌湖村)地上附着物评估明细表》,证明各户评估地上附着物评估价值的计算方法。

庭审后,原告向本院提交以下证据:

1、2018年10月23日宗照刚(宗昌湖村会计)事情说明一份。证明对六原告按照评估面积进行补偿,并未实际测量原告承包地面积,也未按照实际测量面积进行补偿,存在遗漏土地面积补偿情况。

2、2017年8月23日、10月8日,远东评估公司两次对原告地上附着物评估情况解释的现场录像视频一份(两次视频进行了合并刻录)。证明评估报告与评估公司解释的内容不一致,评估报告并未按原告果树等种植物的实际情况进行评估,评估报告每户果树等种植物的产量、市场单价与视频中评估公司解释的内容不一致。

3、六原告市场调查材料,证明树龄在4-20年的苹果树亩产量在8000斤左右,苹果的市场价格每斤2.5元左右,被告评估报告是按照每斤1.5元,与实际价格相差较大。

本院对原、被告庭审后提交的证据予以接收。为进一步查清案件事实,本院于2018年12月11日对被告进行了调查,并制作了调查笔录。并于2018年12月20日组织原、被告对双方庭审后提交的证据进行了质证,并对本院2018年12月11日制作的调查笔录听取了双方的意见。对双方庭审后提交的证据认证如下:

被告庭审后提交的证据1是2015、2017年两份评估报告全部内容,两份评估报告的部分内容已经在庭审中举证,被告提交两份完整的评估报告能够证明对原告的部分地上附着物进行了评估。被告庭审后提交的证据2《新东路东、任丘路北项目(宗昌湖村)地上附着物评估明细表》,被告称该评估明细表是远东评估公司于2017年8、9月份制作的,该评估明细表包含原告的部分地上附着物的评估价值计算方法等情况。对被告庭审中提交的证据1、2反映出的评估方面的问题将在下文中予以阐述。

原告提交的证据1宗昌湖村会计宗照刚2018年10月23日的事情说明与本院在2018年12月11日对被告调查笔录中的陈述内容能够相互印证,能够证明被告征地过程中未实际测量原告承包地面积,存在遗漏土地面积补偿情况,予以采信。原告提交的证据2是远东评估公司两次对原告地上附着物评估情况解释的现场录像视频,具有真实性,能够反映出评估报告中果树等种植物的产量、市场单价与视频中评估公司人员解释内容有不一致之处,予以采信。原告提交的证据3系原告自行对某一果园进行的市场调查,不能确定其真实性,也与本案不具有关联性,不予采信。

本院经审理查明:原告宗建方系濮阳市华龙区岳村乡宗昌湖村村民,在本村有承包地,原告长子为宗超杰,次子为宗留杰(又名宗英杰)。2014年5月23日河南省人民政府作出《关于濮阳市2013年度第四批乡镇建设征收土地的批复》(豫政土〔2014〕609号),批准征收包括华龙区岳村镇昌湖村在内的集体土地共计35.6441公顷,原告有承包地在被告征收范围内。为实施上述批复涉及土地的征收工作,2014年6月23日濮阳市人民政府发布《征收土地方案公告》(〔2014〕21号),2015年12月华龙区国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》〔2015〕20号,2017年7月10日华龙区国土资源局作出《关于濮阳市2013年度第四批乡镇部分建设用地(新东路东、任丘路北地块)调整征地补偿费用的公告》。征地过程中,濮阳市濮东产业集聚区管委会委托河南远东资产评估有限公司对新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的林木等补偿价值进行了两次评估。

第一次为以2015年11月20日为评估基准日,河南远东资产评估有限公司于2015年11月26日作出豫远评字〔2015〕第41号《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的林木补偿价值评估报告》,该评估报告第六项评估依据第(三)分项取价依据分别是:1、《濮阳市人民政府关于调整国家建设征地地上青苗和附着物补偿标准的通知》(濮政文〔2014〕69号);2、《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》(豫林经〔2013〕48号);3、参考濮阳市林木植物价格、市场调查;4、评估人员现场勘查的详细记录、核实、拍照等资料。该评估报告中《濮东产业集聚区地上附着物评估总表(新东路东、任丘路北)》显示宗超杰、宗英杰附着物名称、种植亩数、补偿标准、补偿金额如下:1、宗超杰果树套种牡丹,数量0.195亩,补偿标准每亩27250,补偿金额合计5314元;2、宗超杰果树套种金银花,数量1.686亩,补偿标准每亩33800元,补偿金额合计56987元;3、宗超杰果树套种牡丹、经济作物,数量2.078亩,补偿标准每亩38000元,补偿金额合计78964元;4、宗英杰果树套种红枫、芍药等,数量1.545亩,补偿标准每亩39900元,补偿金额合计61646元;5、果树套种牡丹、红枫等,数量1.861亩,补偿标准每亩36800元,补偿金额合计68485元。被告提供的2015年宗超杰、宗英杰地上附着物补偿明细表除上述豫远评字〔2015〕第41号评估报告的《濮东产业集聚区地上附着物评估总表(新东路东、任丘路北)》中载明的上述5块土地地上附着物的评估价值外,宗超杰2015年地上附着物补偿明细表的第4、5项还显示了以下地上附着物的数量、补偿标准和补偿金额情况:4、铁丝网围墙,数量276平方米,补偿标准每平方米10元,补偿金额2760元;5、彩钢复合板顶房,数量28.8平方米,补偿标准每平方米100元,补偿金额2880元。

第二次评估为以2017年6月19日为基准日,河南远东资产评估有限公司于2017年6月19日作出豫远评咨字〔2017〕第41号《新东路东、任丘路北项目土地征收范围内的林木补偿价值评估报告》(豫远评字〔2015〕第41号报告增补),该评估报告第六项评估依据第(三)分项载明的取价依据与第一次豫远评字〔2015〕第41号评估报告载明的取价依据基本一致,其中第2项取价依据是《河南省林业厅关于调整国家建设征用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》(豫林经〔2013〕48号)。该评估报告中《新东路、任丘路北项目(宗昌湖)地上附着物评估明细表(增补)》显示宗超杰、宗英杰地上附着物名称、种植亩数、补偿标准、补偿金额及增补补偿金额如下:1、宗超杰桃树、金银花、桃树桩,数量1.686亩,评估亩单价39200元,补偿金额合计66091元,增补补偿金额合计9104元;2、宗超杰桃树、牡丹、夏香花,数量2.078亩,评估亩单价49400元,补偿金额合计102653元,增补补偿金额合计23689元;3、宗英杰桃树、牡丹、夏香花,数量1.861亩,评估亩单价49400元,补偿金额合计91933元,增补补偿金额合计23449元;4、宗英杰苹果树、枣树、石榴树、杏树等,局部套种金银花,数量1.545亩,评估亩单价51900元,补偿金额合计80186元,增补补偿金额合计18540元;备注现被征收人为宗建方。5、宗英杰桃树、牡丹,数量0.182亩,补偿标准38900元,补偿金额7080元。

载明产权持有人为宗建方的现场勘察记录显示勘查日期2017年4月7日,该现场勘查记录记载了桃树、金银花、牡丹、苹果树的占地及株距行距等相关情况,记录了砖墙复彩顶,核桃树,枣树,石榴树,杏树和铁丝网的数量及相关情况,现场该现场勘查记录中有评估公司人员、华龙区濮东办事处人员和昌湖村委会成员签字,原告在勘查现场。

另查明:2011年3月29日濮阳市人民政府办公室印发《濮阳市人民政府市长办公会议纪要》(〔2011〕28号),该会议纪要载明,“为进一步规范征地补偿工作,便于操作,提高效率,制止私搭乱建,抢栽抢种现象的发生,最大限度的照顾被征地农民的利益,维护我市征地秩序,会议同意在濮政〔2010〕36号文件基础上,对部分补偿项目补充和规范,有关问题明确如下:一、关于定额补助问题。在濮政〔2010〕36号文件明确的国家建设征地范围内,实行定额补助,标准为20900元/亩。具体补助项目和标准如下:(一)水利、电力等农田设施补助:1800元/亩(包括机井、水渠、地上地埋管道、地上地埋电缆等设施)。(二)村集体公共支出及公共设施补助:2000元/亩(包括村集体公共支出及村公共设施修建等)。(三)公墓补助:100元/亩(包括村公墓修缮、扩建等)。(四)附着物补助:17000元/亩。附着物补助主要是提高被征地农民生活水平的生产生活性补助,解决地上零星附着物核算问题,杜绝在拟征土地上私搭乱建,抢栽抢种现象,无论地上有无附着物,均享受此标准。如果按照濮政〔2010〕36号文件规定核算的,不再享受此标准”。会议纪要还载明“本纪要适用于城市规划区华龙区、高新区范围内国有建设用地征收”。华龙区政府庭审中称,对涉案批次征地土地补偿标准为按照区片地价每亩69000元,对地上附着物补偿标准为:地上附着物不需要评估的,按照上述〔2011〕28号会议纪要每亩定额补偿20900元,加上地上附着物农作物的种类、收获季节每亩补偿1200元或1400元青苗费;地上附着物需要评估的,按照评估报告确定的价值作为一项补偿内容,加上对〔2011〕28号会议纪要定额补助中的水利电力补助1800元、村集体公共支出公共设施补助每亩2000元和公墓补助费每亩100元,即是地上附着物的补偿价值。2017年9月26日,华龙区濮东街道办事处宗昌湖村民委员会将征地补偿款共计908287.31元支付至原告之子宗超杰和宗留杰的账户,原告认可收到了该款项。上述908287.31元款项包括原告家庭7.547亩承包地征地款520743元;地上附着物补偿金额353257元(0.195亩地上附着物评估金额5314元,1.686亩地上附着物评估金额66091元,2.078亩地上附着物评估金额102653元,1.861亩地上附着物评估金额91933元,1.545亩地上附着物评估金额80186元,0.182亩地上附着物评估金额7080元);水利水电等补助29433.3元;铁丝网围墙276平方米搬迁费2760元;彩钢复合板顶房28.8平方米2093.76元。

为查清案件事实,本院在庭审后于2018年12月11日对被告进行了调查,被告在调查中称:其提交评估报告中的《地上附着物面积勘探成果图》显示的土地面积不是各户征收土地的面积,该图与原告征地面积无关,征收土地面积需由村委会、办事处人员参与,被征地人及四邻指认确定。并称原告的被征收土地面积是进行地上附着物评估的土地面积和没有进行地上附着物评估的土地面积之和,在征地过程中,对评估金额达不到附着物每亩17000元补偿标准的地上附着物没有进行评估,对原告征收土地总面积不清楚。在本次调查中,本院告知被告限其在2018年12月17日前提交原告涉案批次征地过程中征收原告土地面积的证据,但被告未按期提交。

又查明:2017年9月26日被告对原告承包地上的地上附着物进行了强制清理,原告不服强制清理行为向本院提起行政诉讼,本院于2018年3月28日作出(2018)豫09行初25号行政判决,判决确认华龙区政府清理原告地上附着物的行为违法。被告不服提起上诉,2018年6月27日,河南省高级人民法院作出(2018)豫行终1652号行政判决,判决驳回上诉,维持原判。2018年7月14日原告以强制清理地上附着物造成其损失为由,向华龙区政府提出行政赔偿申请,2018年9月5日华龙区政府作出(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定,决定对原告的行政赔偿请求不予赔偿。原告不服,向本院提起行政赔偿诉讼。

本院认为:一、本案属于行政赔偿案件的受案范围,对(2018)濮华龙不赔字第5号不予赔偿决定应予撤销。行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中给行政相对人合法财产造成损失的,应当承担赔偿责任。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。被告强制清理原告地上附着物的行为已被人民法院生效判决确认违法,原告先行向被告提出行政赔偿申请,2018年9月5日被告对原告提出的行政赔偿申请作出(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定书,以原告的请求事项已经司法程序处理,属于补偿标准争议可向批准征收土地的人民政府申请裁决为由,决定对原告的行政赔偿请求不予赔偿。原告不服被告不予赔偿决定,向本院提起行政赔偿诉讼,符合国家赔偿法关于提起行政赔偿诉讼的程序规定,属于行政赔偿诉讼的受案范围。被告关于本案属于补偿标准争议不属于行政赔偿范围的理由不能成立。

原告曾向本院提起行政诉讼,请求确认被告强行清理原告承包地上附着物的行为违法,并请求责令被告返还土地并恢复原状,返还土地和恢复原状属于行政赔偿的方式,本院曾作出(2018)豫09行初25号行政判决,判决驳回了原告关于返还土地和恢复原状的赔偿请求,但并不意味着原告不能对其财产损失提出赔偿金方面的行政赔偿申请,被告不予赔偿决定认为原告申请赔偿损失不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围没有法律依据。故对原告请求撤销(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定的诉讼请求应予支持。

二、关于原告主张的地上附着物损失赔偿问题。

本案系因被告实施征地过程中清理地上附着物行为违法而引起的行政赔偿诉讼,本案的审理不涉及原告被征收承包地的土地补偿问题,仅涉及原告地上附着物被清理的财产损失赔偿问题。本案被告应当支付的地上附着物水利水电等补助款项每亩3900元(包括水利电力等农田设施补助每亩1800元、村集体公共支出及公共设施补助每亩2000元和公墓补助每亩100元),是按照濮阳市政府征地补偿政策对地上附着物按照评估价值补偿情况下,对被征收土地农户支付的附着物定额补助,该项补助款是原告与其他被征地农户同样有权享有的附着物补偿权益,本案中一并予以考虑解决。被告已于2017年9月26日将原告征地补偿款共计908287.31元支付至原告之子宗超杰、宗留杰(宗英杰)银行账户,其中地上附着物补偿款共计387544.31元。被告已支付的地上附着物补偿款中包括7.547亩果树等种植物类附着物补偿款共计353257元(分别为:0.195亩地上附着物补偿款5314元、1.686亩地上附着物补偿款66091元、2.078亩地上附着物补偿款102653元、1.861亩地上附着物补偿款91933元、1.545亩地上附着物补偿款80186元、0.182亩地上附着物补偿款7080元),铁丝网围墙276平方米搬迁费2760元,彩钢复合板顶房28.8平方米补偿款2093.76元。上述被告已经支付原告的地上附着物补偿款将在本案被告应当承担赔偿数额中予以扣除,对已支付地上附着物补偿款不足以弥补原告损失的部分将在本案中予以判决赔偿。

(一)关于原告被清理地上附着物的土地面积、地上附着物种类和数量的问题。

原告承包地在2014年5月23日河南省人民政府作出《关于濮阳市2013年度第四批乡镇建设征收土地的批复》(豫政土〔2014〕609号)的征收土地范围内,但被告诉讼中不能提交证据证明原告被征收土地的总面积。被告诉讼中称,被征地面积应当是进行地上附着物评估的土地面积与未进行地上附着物评估的土地面积之和,涉案评估的仅是被征收土地中原告地上附着物评估金额超过每亩17000元标准的土地上的地上附着物,对评估金额达不到每亩17000元标准被征收土地的地上附着物未进行评估。被告是征收原告土地的征地实施单位,其应当对原告地上附着物种类、数量及被征收土地的面积承担举证责任,被告诉讼中仅提交了证明原告被评估地上附着物种类、数量及占地面积的证据,但不能提交证明原告未经评估地上附着物的种类、数量及占地面积的证据,被告应当承担举证不能的后果。

被告在清理原告地上附着物之前,河南远东资产评估公司对原告地上附着物进行了两次价值评估,评估公司于2015年11月20日制作了地上附着物面积勘探成果图,于2017年4月7日制作了现场勘查记录,被告还制作了2015年、2017年的多份地上附着物补偿评估明细表。被告提交的上述证据材料可以相互印证,能够证明原告被征收土地中进行地上附着物评估的土地面积共计7.547亩,包括六块土地上的地上附着物,六块土地分别为0.195亩、1.686亩、2.078亩、1.861亩、1.545亩和0.182亩。根据诉讼中被告关于征收土地的面积为已评估地上附着物的土地面积与未进行地上附着物评估的土地面积之和的陈述内容,被告不能提交证据证明原告被征收土地面积,也不能提交证据证明清理原告地上附着物的所有土地面积。

原告诉讼中提交了一份其村民小组2007年的分地记录,本院于2018年12月20日调查中对该分地记录记载内容进行推算及调查,根据原告陈述及分地记录内容,能够确定2007年之后原告村民小组没有再调整过土地,涉案批次征地是征收原告西南地,原告西南地分为南地头、北地头和南北地头之间的中间地块,涉案批次征地征收的是原告的北地头部分土地和南北地头之间中间地块的全部土地。原告称2007年分地时原告家庭按照10口人分地,每口人约0.8834亩,原告家庭西南地共约有8.8834亩。原告南地头地块南北25米,每口人约1.15米,2007年分地时原告家庭按10口人分地,经计算原告家庭南地头土地面积约0.4312亩。2007年分地时原告家庭分得的北地头和中间地块的面积约8.8834亩-0.4312亩=8.4522亩,原告称被告在2015、2016年文化苑一期项目征收了其北地头0.376亩,可以推算出原告中间地块和北地头土地约8.4522亩-0.376亩=8.0762亩在本案批次征地中被征收。因原告村民组分地时应当不是经过专业仪器的精确测量,上述数据仅是按照分地记录记载计算出的数据,不能认定就是涉案批次原告被征收土地的准确面积,也未必是原告被清理地上附着物面积的准确面积。但在被告不能提交证据证明征收原告土地面积及清理原告地上附着物面积的情况下,该土地面积8.0774亩可以作为认定被告清理原告地上附着物面积的参考,原告主张的种植地上附着物面积8.3亩高于从原告提交的分地记录计算出土地面积8.0774亩,本院对原告主张的土地面积8.3亩不予采信,并认定被告清理原告未经评估的地上附着物占地面积为8.0774亩-7.547亩=0.5304亩。

被告提交的评估公司于2017年4月7日对原告地上附着物制作的现场勘查记录中有评估人员、宗昌湖村委会人员、濮东办事处人员签字,原告庭审中称其在评估勘查现场但未签字,并称认可现场勘查记录中记载的地上附着物的种类和数量,该现场勘查记录应当能够客观真实反映对原告评估地上附着物的情况,对该现场勘查记录中登记的原告地上附着物的种类和数量情况应予认定,同时对评估公司制作的评估明细表中载明的原告地上附着物种类和数量情况也应当予以认定。被告诉讼中未提交证据证明对原告其他被征收土地清理地上附着物的种类和数量进行了清点,关于原告未经评估土地上地上附着物的损失赔偿问题,将在下文中予以阐述。

(二)关于原告主张的各项损失应当如何赔偿的问题。

1、关于原告主张的果树等种植物的赔偿问题。

原告庭审中明确的赔偿请求中第1、2、3、4、5、6项称,桃树5.3亩450棵4252500元、苹果树2.5亩250棵1125000元、核桃树0.5亩50棵450000元、苹果树和桃树行间套种金银花2.5亩315000元、两行夏香花8000元、5.8亩桃树中间套种牡丹375840元、牡丹产丹皮208800元,原告对其主张的上述地上附着物的数量及价值没有提交任何证据予以证明,原告主张的上述赔偿数额明显过高、不合常理,不予采信。

原告庭审中明确的赔偿请求中第7项称桃树中间杂果树,包括:1、枣树4棵,地径分别为13.6厘米、12.6厘米、17.6厘米、14.6厘米,要求赔偿25200元;2、杏树2棵,地径20厘米,要求赔偿10800元;3、石榴树4棵,地径均为24厘米,要求赔偿10800元;4、柿子树1棵,地径18厘米,要求赔偿3600元。被告提交的2017年4月7日原告现场勘查记录中对零星果树进行了登记,分别为有枣树4棵、杏树2棵、石榴树2棵,未显示有柿子树,现场勘查记录中登记的枣树、杏树、石榴树地径与原告主张的零星果树基本一致。原告对上述零星果树的数量及价值没有提交证据予以证实,对原告主张的零星果树与被告提供的现场勘查记录中登记的一致的应予认定,对现场勘查记录中未登记的项目不予认定,原告主张的赔偿数额因没有提供证据和依据不予采信。

被告对原告果树等种植物已支付的补偿款不足以弥补原告的损失,体现在评估和补偿过程中存在以下问题:一是被告未提交证据证明对原告果树等种植物进行评估征得了原告的同意,违反了豫林经〔2017〕2号文件第二项中关于评估机构选择的规定。二是评估结果计算过程不公开、不透明,豫远评字〔2015〕第41号、豫远评咨字〔2017〕第41号评估报告及相应的原告地上附着物补偿明细表显示的原告果树数量及大小不明确不具体,补偿标准如何得来并未显示。2017年6月19日评估报告的取价依据中载明的是豫林经〔2013〕48号文件,虽然其庭审后提交的一份《新东路东、任丘路北项目(宗昌湖村)地上附着物评估明细表》载明的折算倍数处于豫林经〔2017〕2号文件规定的盛果期6—9倍范围之内,但显示的核桃、石榴、金银花等单价每斤1.5元与市场价格明显有差距。三是评估材料中未明确显示是对牡丹所产丹皮或是对牡丹籽的评估价值,丹皮属于中药材具有一定价值,牡丹籽和丹皮的价值应有所不同,被告应当全面赔偿。四是被告庭审中称对原告0.195亩地上附着物是按照2015年评估价值进行的补偿,并称2017年原告0.195亩地上附着物的长势不如2015年的长势,但未提交证据证明该项主张。五是被告庭审后向本院提交的一份《新东路东、任丘路北项目(宗昌湖村)地上附着物评估明细表》载明,原告其中四块土地的评估价值分别为1.686亩地上附着物82108元、2.078亩地上附着物102653元、1.861亩地上附着物96586元、1.545亩地上附着物80186元,评估价值共计361533元,该评估明细表中显示1.686亩和1.861亩地块的地上附着物评估价值高于豫远评咨字〔2017〕第41号评估报告的《新东路东、任丘路北项目(宗昌湖村)地上附着物评估明细表(增补)》中显示的两块土地地上附着物的评估价值,应根据就高不就低的原则,确定1.686亩地上附着物评估价值为82108元、1.861亩地上附着物96586元。上述评估明细表载明的四块土地的土地评估价值已经超过了被告已经支付原告六块土地果树等种植物的补偿款353257元,应认定原告上述四块土地的地上附着物评估价值为361533元,再加上原告0.195亩地上附着物的评估价值5314元和0.182亩地上附着物的评估价值7080元,原告六块果树等种植物的评估价值应认定为373927元,被告已支付的原告果树等种植物的补偿款明显不足。六是被告未对原告0.5304亩地上附着物进行评估和补偿。

鉴于被告在评估及补偿过程中存在上述问题,原告地上附着物已不存在,原告不申请重新评估,即使重新评估也很难客观反映出原告地上附着物的价值。本案评估报告显示的应当是对与原告果树等种植物进行的综合价值评估,从评估报告中无法区分出各种种植物的评估价值,本案征地补偿过程中支付果树等种植物补偿款不足的情况已经出现。综合考虑本案案情,本着违法须赔偿、赔偿要全面及赔偿价值不得低于补偿价值的原则,本院酌定被告对原告7.547亩土地上果树等种植物赔偿数额为在评估价值373927元的基础上提高30%的比例,即被告赔偿原告已评估的7.547亩果树等种植物的损失共计373927元×(1+30%)=486105.1元。因被告已经将7.547亩果树等种植物的补偿款353257元支付至原告家人的账户,该353257元的补偿款应从486105.1元赔偿款中予以扣除,被告在本案中需再对原告支付7.547亩果树等种植物赔偿款486105.1元-353257元=132848.1元。需要说明的是,被告依据濮阳市政府征地补偿政策,已按照每亩3900元的附着物补助标准,将7.547亩附着物水利水电等补助款共计29433.3元支付至原告家人账户,该款项属于原告应得利益,本案中不再重复计算7.547亩土地附着物补助款的赔偿问题。

鉴于被告未对原告主张的8.0774亩土地中的0.5304亩土地上附着物进行清点和评估,也未进行补偿,原、被告诉讼中不能提交证据证明原告未评估土地上附着物的种类、数量,原告诉讼中主张的地上附着物均为果树等种植物,应认定原告未评估和补偿的0.5304亩土地上种植的是果树等种植物。原、被告对原告未评估地上附着物损失价值不能举证,是因被告的强制清理行为及征地过程中未进行清点、登记、评估等行为导致的,被告对违法强制清理原告0.5304亩土地上附着物的行为应当承担赔偿责任。被告诉讼中称对评估价值低于每亩17000元补偿标准的地上附着物没有评估,但被告对原告未评估的地上附着物价值是否低于每亩17000元标准未提交证据,故对原告未评估地上附着物的赔偿不能参照每亩17000元标准确定。为实质化解行政争议,充分保障被征地农民的合法权益,本着就高不就低的赔偿原则,本院酌情参考对原告7.547亩土地中六块土地评估明细表中最高评估亩单价51900元的标准计算原告0.5304亩地上附着物的损失赔偿数额,即被告应赔偿原告0.5304亩土地地上附着物损失为51900元/亩×0.5304亩=27527.76元。需要说明的是,本案被告在征地过程中,依据濮阳市政府征地补偿政策对每亩地上附着物还需要支付水利水电等补助款3900元,根据行政赔偿不低于补偿标准的原则,被告对该0.5304亩地上附着物的补助款也应向原告进行赔偿,该项赔偿数额为3900元/亩×0.5304亩=2068.56元。故被告需支付原告0.5304亩地上附着物赔偿款为27527.76元+2068.56=29596.32元。

综上,被告应支付原告主张的果树等种植物赔偿款共计132848.1元+29596.32元=162444.42元。

2、关于原告主张的看护房赔偿问题。

原告庭审中明确的赔偿请求第8项显示的砖墙复彩顶水泥地面看护房32平方米76800元。对原告所称的看护房的情况在2017年4月7日原告现场勘查记录中有所记载,登记为砖墙+复彩顶、有墙裙、外清水、塑钢窗、水泥地、内粉墙、木门、复彩顶等情况。现场勘查记录中并未载明原告砖墙厚度、房屋的高度及房屋的面积相关数据,仅载明了复彩顶房的面积为8.85×4.5,能够认定复彩顶的面积为39.825,原告主张其看护房面积为32平方米小于复彩顶的面积,符合常理,应予采信。被告提交的2015、2017年两份评估报告中并未显示对原告的彩钢复合板顶房进行评估,被告提交的一份2015年地上附着物补偿明细表中显示原告彩钢复合板顶房的面积为28.8平方米没有事实根据,补偿明细表显示补偿标准每平方米100元,补偿金额2880元,被告实际支付原告彩钢复合板顶房的补偿款为2093.76元,上述补偿数额相互矛盾,本院不予采信。

《濮阳市人民政府关于调整国家建设征地地上青苗和附着物补偿标准的通知》(濮政文〔2014〕69号)附件2建筑构筑物类补偿标准中建筑物一项的新建简平房中第三项载明的建筑结构和特征为:“复合彩钢板屋面,檐口高3米;砂粘土砌筑240厚砖墙,复合彩钢板顶;地面平铺红机砖;外墙清水勾缝;木门、木窗或钢门窗。240元每平方米。”本案现场勘查记录中记载的原告砖墙复彩顶房情况虽不够全面,但与上述濮政文〔2014〕69号中的新建简易房的结构特征较为接近,可以参照上述每平方米240元的标准计算原告主张的看护房损失,但鉴于原告主张的涉案看护房不是新建,本院酌情按照200元/平方米的价值计算原告看护房的损失赔偿数额,被告应当赔偿原告看护房损失为32平方米×200元/平方米=6400元。因被告已经将彩钢复合板顶房的补偿款2093.76元支付至原告家人的账户,该2093.76元的补偿款应从6400元赔偿款中予以扣除,被告在本案中需再对原告支付彩钢复合板顶房赔偿款6400元-2093.76元=4306.24元。

3、关于原告主张的看护房内物品损失赔偿问题。原告庭审中明确的赔偿请求第9项称看护房内有生产生活用具价值5673元,分别是电视机购买时3200元、沙发800元、1.6米×2.1米的床价值300元、喷雾器38元、铁锹两把20元、锄头30元、铁耙20元、三斗松木办公桌120元、两把椅子100元、气罐150元、气炉60元、锅40元、碗20元、灯15元、电线80元、两床新被子400元、饮水机280元,上述共计5673元。原告对其主张的房内物品虽未提交证据予以证明,但被告强制清理行为造成原告无法举证,被告庭审中提到有拆除现场视频资料,但未向本院提供,被告未能提交证据证明采取强制行为之前已经将原告看护房房内物品腾空的证据,根据生活常识,原告看护房内有一定的必要的生产生活用品也符合常理,损失在所难免,本院酌定被告赔偿原告看护房内生产生活用具损失3000元。

4、关于原告主张的铁丝网赔偿问题。原告庭审中明确的赔偿请求第9项称铁丝网面积528.84平方米,每平方米30元,共计15865.2元,原告对其主张的铁丝网面积未提交证据证明,不予采信。被告2017年4月7日原告现场勘查记录登记的铁丝网的情况为(34.93+27.86+34.23+42.76+7×2+8)×2,经计算可认定铁丝网面积为323.56平方米,本院以现场勘查记录中登记情况确定原告被损毁铁丝网面积为323.56平方米。被告提交的文化苑二期宗昌湖补偿款明细记载的原告铁丝网围墙面积为276平方米没有事实根据,计算的补偿数额为2760元应为铁丝网搬迁费,原告主张的铁丝网每平方米30元属于铁丝网购买时的价值,考虑原告铁丝网的折旧因素,本院酌定原告铁丝网每平方米价值20元,被告应赔偿原告铁丝网损失323.56平方米×20元/平方米=6471.2元。因被告已将2760元铁丝网补偿款支付至原告家人账户,该2760元补偿款应从6471.2元赔偿款中予以扣除,被告在本案中需再对原告支付铁丝网赔偿款6471.2元-2760元=3711.2元。

综上,对被告作出的(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定应予撤销,被告对因强制清理行为造成的原告财产损失应当承担赔偿责任,被告已经支付原告的地上附着物补偿款应从赔偿款数额中予以扣除,对原告提出的没有事实根据的过高诉求不应予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定,判决如下:

一、撤销被告濮阳市华龙区人民政府2018年9月5日作出的(2018)濮华龙不赔字5号不予赔偿决定;

二、被告濮阳市华龙区人民政府向原告宗建方支付果树等地上种植物赔偿款162444.42元、彩钢复合板顶房赔偿款4306.24元、房内生产生活用品赔偿款3000元、铁丝网赔偿款3711.2元,共计173461.86元,于本判决生效之日起三十日内付清;

三、驳回原告宗建方的其他诉讼请求。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于河南省高级人民法院。

审判长  贾向阳

审判员  周培勋

审判员  葛传立

二〇一八年十二月二十六日

法官助理李文珂

书记员刘伟伟



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