调解和解实质性化解行政争议

第四批贯彻实施新修订行政复议法典型案例

1.文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案

2.次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案

3.某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案

4.赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案

5.徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案

6.王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案

案例一

文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案

【关键词】

行政复议中止 电梯增设 不予行政许可 调查询问 修订规范性文件 撤回复议申请

【基本案情】

申请人文某、宋某等人系某老旧小区业主，因出行不便，向被申请人四川省某市自然资源和规划局提出增设电梯申请。被申请人受理后，认为申请人增设的电梯位于临街面，且突出于建筑主体立面，按照某市住房和城乡建设局等七部门《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）要求，作出暂不能批复同意的回复。申请人对回复不服，认为增设电梯位置虽属于临街面，但并不破坏建筑立面整体风格，且应充分考虑老旧小区的实际情况，遂向市人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人作出的回复，并对增设电梯申请重新审查。

【复议办理】

行政复议机构认为，老旧小区增设电梯是群众急难愁盼的民生事项。为有效解决行政争议，行政复议机构进行了现场调查及听取意见，了解到拟增设电梯单元老年人居民占比达60%，增设电梯意愿非常强烈，且已征得相邻权人同意。通过现场勘察发现，拟增设电梯单元所临街道并非城市主要道路，单元楼与街道之间有围墙遮挡，且与街道不平行，对城市风貌影响不大。行政复议机构进一步听取被申请人意见，了解到导致被申请人不能批复同意的原因是《意见》第五条关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。调查中，行政复议机构还了解到，该《意见》正在修订之中。

为实质化解行政争议，行政复议机构决定组织双方进行调解。行政复议机构适用新修订行政复议法相关规定，在取得当事人同意后中止该起案件审理，为调解工作提供时间保证。案件中止审理期间，行政复议机构向申请人释明，被申请人不予审批同意并未违反现有文件规定；同时向被申请人指出，行政主体实施行政行为应当兼顾实现行政目标和保护相对人权益，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。针对《意见》正在修订的情况，敦促行政机关对第五条作出相应修改完善。行政复议机构提出问题解决方案，由申请人进一步优化设计方案，保持外墙风格与街道风格总体一致，重新向被申请人提交增设电梯申请；被申请人尽快完成对《意见》的修订，并及时审查申请人重新提交的设计方案，双方当事人均予认可。后行政复议机构指导被申请人将《意见》第五条修改为“原则上不得在建筑临街面设置，内部设置确有困难或无法平层入户的，可临街设置，但不得破坏建筑立面整体风格，电梯外观材质应采用高品质材质”。被申请人按照新的《意见》审查通过了申请人重新报送的设计方案。因当事人和解，行政复议中止原因消除，行政复议机构依法恢复案件审理，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。

【典型意义】

以调解协商方式及时解决矛盾纠纷，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的客观要求。新修订的行政复议法扩大了调解的适用范围，同时设立了一系列相关工作机制和工作程序，确保行政复议调解制度的有效落实。该法第三十九条第（六）项规定，依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止，以解决调解所需时间与复议审理时限规定的冲突问题。本案中，行政复议机构正确适用行政争议中止工作机制，为后续开展调解工作赢得了时间，创造了条件。行政复议机构深入现场进行调查询问，查清了事实和纠纷的关键点，为调解化解纠纷打下了必要基础。同时，行政复议机构积极推动行政机关对有关规范性文件进行修订，从个案监督到类案规范，从源头上预防类似纠纷的发生，达到了办理一案、规范一类行为的良好效果。

案例二

次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案

【关键词】

争议源头治理 土地租赁 政府信息公开 整合行政资源化解

【基本案情】

申请人次某等5人在西藏某县某村拥有合法草场承包经营权，因当地规划建设光伏+光热一体化新能源项目，某新能源公司与申请人所在村委会签订了土地租赁合同，申请人经营的草场属于租赁土地范围。2024年1月27日，申请人次某等5人向被申请人西藏自治区某委员会提出政府信息公开申请，申请公开案涉光伏发电项目的立项批复文件、开发建设方案和竞争性配置项目办法等政府信息。申请人对被申请人答复行为不服，遂向自治区人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人行政行为违法。

【复议办理】

行政复议机构初步审查发现，申请人以政府信息公开申请的形式反映问题，实质上是对光伏发电项目租赁土地（天然草场）的租金不满。行政复议机构经多次听取申请人意见，查知该土地（天然草场）租赁事项涉及11753.2亩土地，以5位申请人为代表的当地102户村民实际利益诉求是提高租赁土地（天然草场）的租金标准，只处理政府信息公开申请不能从根本上解决申请人的实际利益诉求，应从租金入手化解双方纠纷。行政复议机构进一步了解，该事项涉及县政府和发展改革、自然资源等多个职能部门及某新能源公司，遂主动协调邀请有关部门和新能源公司一起反复磋商，考虑到保障村民长远生计，促成公司同意提高租金标准后，深入申请人所在村委会与村“两委”班子及5位村民代表进行反复沟通，最终促使公司与申请人所在村委会签订《土地租赁补充协议》，提高了案涉土地（天然草场）的租金标准，每亩增加租金200元。申请人主动撤回行政复议申请，行政复议机关依法终止行政复议。

【典型意义】

新修订行政复议法将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的，实现行政争议实质性化解是主渠道建设的客观要求和关键举措。本案形式上是申请人不服政府信息公开申请处理行为，实质诉求是增加土地租金。行政复议机构打破“就事论事”“机械办案”思维，通过调查准确把握申请人的真实利益诉求，避免了程序空转，推动了行政争议的真正解决。同时，行政复议机构充分发挥统筹协调作用，整合各相关行政机关及其行政资源，形成化解行政纠纷的合力。通过参与行政争议的调解协商，促成某新能源公司与村委会签订土地租赁补充协议，既维护村民权益，又帮助企业顺利推进项目实施，为纠纷的实质性化解提供了重要保证。

案例三

某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案

【关键词】

协调多方调解 山林权权属 行政确权 现场勘察 化解林地边界纠纷

【基本案情】

1980年初，申请人安徽省某县甲村民组和第三人乙村民组在进行林地初始登记时，由于签章不全、留存证据不足，双方一直没有划定清晰的林地界限。2021年12月，申请人在砍伐案涉争议山场林木时，第三人阻止被伐林木外运并要求赔偿。为此，申请人向人民法院提起民事诉讼，虽经协商后申请人撤诉，但纠纷依旧未能解决。其后，当地政府又组织了数次调解但协商无果。申请人遂向被申请人安徽省某县人民政府（省直管县）申请裁决。2023年10月31日，被申请人作出《山林权属争议处理决定书》，决定1871.9㎡争议山场各半所有。申请人不服该决定，向省人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构初步审查查明，两村民组林地相邻，申请人和第三人均有林权证，但四至登记表述不够清晰、准确，双方就地界的理解未达成一致。行政复议机构组织实地勘察，发现土地登记距今已40余年，争议林地地貌发生巨大变化。双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条“双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况，合理确定”的规定，行政复议机构认为，被申请人决定争议区域林地双方各半所有合法适当。

行政复议机构审查中发现，该案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题，争议双方希望行政复议机构对此予以处理。行政复议机构在维持原行政行为的同时，决定调解解决林地边界纠纷。行政复议机构整合行政资源，先后协调县政府、自然资源局、林业局等部门，深入乡镇、村委会、村民组和林地现场调查、走访，还原当年林地办证过程，并结合近期发生的林木砍伐争议，向申请人释明行政机关的决定合法适当，说服当事人认可被申请人的确权决定。另一方面督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时，组织申请人、第三人就林地收益问题协商调解达成一致，确认从争议林地面积中划出一半归申请人所有，并立即确定界址标志；由村委会协调补偿第三人主张的木材损失；收回双方原有林权证，依新址重新登记发证。最终，申请人撤回行政复议申请，该案涉及的行政争议及民事争议均得到妥善化解。

【典型意义】

发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，要求行政复议机关准确把握申请人的深层次利益诉求，彻底解决行政争议“背后”的利益纠纷。在山林权确权行政争议中常常交织着当事人与第三人之间的林地边界、林木收益分配等冲突。在审查行政机关行政确权行为合法性、适当性的基础上，以调解的方式解决相关纠纷，才能保证争议的实质性化解。本案中，行政复议机构经过深入细致的实地勘察和证据审查，依法对行政行为作出评判。同时又充分发挥行政系统内资源优势，协调县政府及其有关部门、镇、村等多方力量，抓住争议区域林木出售收益这个引发争议的“导火索”，引导双方就林木收益分配达成一致，指导行政机关及时重新定界和登记发证，促使一起长达40余年的矛盾纠纷成功化解。

案例四

赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案

【关键词】

人民调解员参与 房屋征收 拒绝履行补偿协议 和解

【基本案情】

2011年7月，因某项目建设需要，被申请人吉林省某市辖区房屋征收经办中心委托某乡人民政府与申请人赵某签订《产权置换协议》，约定以房屋置换的方式对申请人进行安置，将申请人《私有房屋所有权证》记载的72平方米房屋置换为90平方米期房。因该项目回迁安置房屋建设逾期，为保障赵某权益，2020年12月，被申请人与申请人签订《货币补偿协议》，约定将原《产权置换协议》中的期房安置变更为货币安置，补偿费用按照《私有房屋所有权证》记载的72平方米计算。在发放补偿款过程中，被申请人发现房屋档案记载面积为55平方米，与申请人持有的《私有房屋所有权证》记载面积不一致，因此拒绝履行《货币补偿协议》。申请人不服，向区人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审查认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，当事人双方订立的《货币补偿协议》在合同订立主体、合同目的、合同内容等方面均符合行政协议特征，该案争议属于未按照约定履行行政协议，故依据新修订行政复议法的规定立案受理。本案争议焦点在于被征收房屋面积的客观真实情况。行政复议机构分别向申请人和被申请人进行调查了解，仔细审查房屋登记信息底档、《私有房屋所有权证》《产权置换协议》和《货币补偿协议》等证据材料，对于记载面积不一致的问题，经多方查证仍无法确定房屋的真实面积，且由于被征收房屋已灭失，不能重新组织测量，无法证实申请人所持《私有房屋所有权证》载明面积的真实性，导致案件事实无法查明。

为打破争议房屋面积无法查明的僵局，使争议得到实质性化解，行政复议机构主持调解，邀请申请人住所地基层人民调解员参与案件办理，向申请人详细解读政策，分析本地区同类案件处理情况及结果，取得申请人信任，化解申请人的对立情绪。同时指出被申请人在没有核实房屋登记信息底档的情况下就签订《货币补偿协议》，导致协议无法履行。最终指导被申请人与申请人达成和解方案，双方按照产权证登记面积进行货币补偿，并由被申请人保障申请人的搬迁费等安置费用。据此，双方当事人重新签订了补偿协议，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。

【典型意义】

行政复议调解为公正高效解决行政争议提供了更多的路径选择。实践中，行政复议机关贯彻实施新修订行政复议法，不断丰富行政复议调解工作方式方法，解决了一大批涉及群众切身利益的纠纷“难题”。本案中，被征收房屋面积的证据之间存在矛盾，且房屋已拆除无法实际测量，无法确定补偿数额，导致补偿工作陷入僵局。行政复议机构在案涉争议无法查明客观事实的情况下，以行政复议调解和解“破局”，邀请人民调解员参与行政复议调解和解工作，通过释明指引、讲法说理，消减了双方的对立情绪，双方握手言和，化解了一个看似“无解”的纠纷，解决了困扰申请人多年的房屋征收安置补偿问题。

案例五

徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案

【关键词】

市区两级联合调解 限制转移登记 调解会 自行纠错 一揽子化解

【基本案情】

2023年8月，北京市某镇政府认定申请人徐某等16人未经规划许可私自在原房屋上加盖简易房，属于违法建设，遂作出23件《限期拆除（回填）决定书》，要求其限期拆除。此后，镇政府又向北京市某管委会发送《关于协助暂停办理房产登记的函》，要求暂停办理该批房产登记。据此，某管委会陆续对该批房屋设置了限制转移登记。申请人不服，于2024年3月以某管委会为被申请人，向市政府提出16件行政复议申请，请求撤销该管委会作出的房屋限制转移登记行为。

【复议办理】

市政府行政复议机构受理申请后审查发现，申请人此前曾以镇政府为被申请人向区政府提出16件行政复议申请，请求撤销镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》，案件正在办理过程之中。行政复议机构认为，管委会作出的限制转移登记与镇政府作出的《限期拆除（回填）决定书》《关于协助暂停办理房产登记的函》等前期行为具有高度的关联性，故决定对申请人分别向区政府和市政府提出的共32件申请进行一并处理。市政府行政复议机构通过现场调查发现，该案关系老旧小区改造工程，交织数个行政行为，涉及镇政府、区政府、管委会多级行政主体，遂启动市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，共同开展调解。针对23件《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，区政府行政复议机构督促镇政府撤销剩余的决定书，推动行政机关自行纠错。在此基础上，市、区两级行政复议机构与申请人多次沟通促成双方同意调解后，联合召开由申请人、镇政府、管委会参加的案件调解会，行政复议机构向当事人释明，根据《北京市城乡规划条例》规定，执法机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知规划自然资源主管部门暂停办理不动产登记手续，在镇政府作出对涉案房屋限期拆除决定且未被撤销前，管委会依据镇政府的申请作出限制转移登记的行为符合上述规定。鉴于《限期拆除（回填）决定书》因程序瑕疵被撤销，建议由镇政府申请，管委会自行纠正限制转移登记行为。另一方面，申请人未经规划许可私自加盖简易房，属于违法建设，依法应当拆除。经行政复议机构主持调解，申请人承诺配合拆除违法建设，镇政府做好违建拆除后房屋的恢复和安全措施配建工作。申请人当场撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。

【典型意义】

行政复议是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，在行政争议实质性化解中发挥着不可替代的作用。作为行政系统内部监督制度，行政复议具有统筹调配各类行政资源化解争议的重要制度优势。新修订行政复议法实施后，各级行政复议机构积极履职、多方联动，运用调解制度定分止争，取得了良好社会效果。本案中，行政复议机构正确适用调解工作机制，在推动行政机关自行纠错基础上，探索关联性行政复议案件一揽子调解的创新实践，充分利用市政府的统筹协调优势，通过市区两级案件联合办理，对申请人提出的关联案件同步开展调解，统一调解标准、统一法律认定，统一处理方式，一次性化解了32起行政争议，彰显了行政复议公正高效、便民为民的制度优势，真正做到案结事了，为提升社会治理法治化水平作出了积极贡献。

案例六

王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案

【关键词】

复议决定履行期间调解 拆迁补偿安置 行政协议 听证 实质性化解

【基本案情】

2012年，被申请人江苏省某街道办事处委托某拆迁公司与申请人王某签订了《拆迁补偿安置协议书》，其中约定在某安置小区为申请人安置两套房屋，但是协议未明确约定履行期限、违约责任等内容。2018年，该安置小区由建设单位组织竣工验收合格。2024年1月，申请人签署了项目安置结算清单，并在该小区自选了两套安置房屋。其后，申请人发现其中一套房屋房顶漏水现象明显，向被申请人申请调换房屋，但被申请人以该安置房屋房顶漏水不属于调换房屋的法定情形为由予以拒绝。申请人不服，向区人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审查认为，本案系在履行行政协议中产生的争议，主要焦点在于行政协议对违约责任约定不明确时，被申请人如何承担违约责任。鉴于案情比较复杂，行政复议机构组织召开听证会。在听证会上，申请人要求调换房屋，被申请人主张由申请人维修并由被申请人支付维修款。针对当事人诉求差异较大的情况，行政复议机构进行调解：向被申请人指出，根据《中华人民共和国建筑法》相关规定，建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷，且建筑工程实行质量保修制度。被申请人交付的房屋存在漏水问题，属于未按照协议约定全面履行安置房交付义务，理应承担相应的维修责任。另一方面向申请人释明，参照有关法律法规和规范性文件的规定，房屋主体结构经检验确属质量不合格，或者因房屋质量问题严重影响正常居住使用等情形的，申请人可以要求调换房屋，涉案房屋房顶漏水不属于调换房屋的情形。经调解，申请人虽然不再坚持调换房屋，但要求被申请人维修房屋并给付较大数额赔偿款。被申请人认为申请人不能同时主张维修房屋和赔偿损失，双方未能协商一致。行政复议机关作出行政复议决定，责令被申请人针对安置房漏水质量问题采取补救措施。

在复议决定履行阶段，考虑到本案履行较为复杂、容易再次发生矛盾，行政复议机构决定对被申请人的履行行为进行监督指导，并组织争议双方就补救措施的具体细节进一步开展调解，明确被申请人查明房屋漏水原因后进行修缮，并参照《建设工程质量管理条例》的相关规定承诺保修五年。考虑到申请人在房屋修缮期间需租赁房屋，会产生一定费用，故由被申请人给予适当经济补偿。对此，双方均表示满意，争议得到实质性化解。

【典型意义】

新修订的行政复议法在总则中规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解，意味着行政复议机关办理各类行政复议案件均可以进行调解，且调解贯穿行政复议案件办理的全过程。本案中，行政复议机构以厘清法律责任为基础，兼顾行政成本和行政效率，在修理成本远低于调换房屋的耗费，且不损害申请人合法权益的情况下，坚持和落实比例原则，以修理优先为基调进行调解，是践行行政复议调解制度的有益探索。在复议审理阶段调解未达成一致情况下，继续本着实质性化解争议目标，在复议决定履行阶段进一步进行调解，加强对被申请人履行复议决定的监督指导，推动形成了兼具确定性和可操作性的履行方案，实现了行政争议一次性彻底解决，体现了行政复议公正高效、便民为民的工作原则。