关键词

行政/行政公益诉讼/依法履行法定职责/破冰示范作用

基本案情

2013年3月至4月，金某国、吴某、赵某强在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下，在湖北省十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组、卜家河村一组、杨溪铺村大沟处，相继占用国家和省级生态公益林地0.28公顷、0.22公顷、0.28公顷开采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，十堰市郧阳区林业局（以下简称郧阳区林业局）对金某国、吴某、赵某强作出行政处罚决定，责令金某国、吴某、赵某强停止违法行为，恢复所毁林地原状，分别处以人民币56028元（币种下同）、22000元、28000元罚款，限期十五日内缴清。金某国、吴某、赵某强收到行政处罚决定书后，在法定期限内均未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅分别缴纳罚款20000元、15000元、20000元，未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区林业局在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被毁公益林地未得到及时修复。

2015 年 12 月 12 日，公益诉讼起诉人十堰市郧阳区人民检察院向被告郧阳区林业局发出检察建议，建议被告规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。被告收到检察建议后，在规定期限内既未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。2016 年 2 月 29 日，公益诉讼起诉人以被告未履行职责、致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向十堰市郧阳区人民法院提起行政公益诉讼，要求确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。

被告在本案审理期间提交了一套对被毁林地拟定的管护方案。方案中，被告明确表示愿意继续履行监督管理职责，采取有效措施进行补救，恢复被毁林地的生态功能，并且成立了领导小组，明确了责任单位、管护范围、管护措施和相关要求。

湖北省十堰市郧阳区人民法院于2016年5月5日作出（2016）鄂 0321 行初 6 号行政判决：确认郧阳区林业局在对金某国、吴某、赵某强作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；责令郧阳区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责；责令郧阳区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。宣判后，原被告双方均未上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由

本案的争议焦点为：负有监督管理职责的行政机关作出行政处罚后,怠于履行后续监督、管理职责的，应当如何承担责任。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告对被处罚人金某国、吴某、赵某强毁损公益林地的违法行为作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被毁林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，罚款未予收缴，已经构成怠于履行行政职责的不作为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告仍未纠正。审理期间，被告虽然进行了整改，督促被处罚人缴纳了部分罚款（除金某国确因经济困难被批准缓缴外，其余被处罚人均已全部缴清），并在被毁林地上补栽了苗木，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。

关于公益诉讼人请求判令被告郧阳区林业局继续履行法定职责的诉讼请求。被告虽在被毁林地补种了苗木并拟定了一套修复方案，但被毁林地恢复原状尚需一定时日，且只有在正常管护下才能实现修复目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地修复到《生态公益林建设技术规范》所要求的标准。同时，由于被处罚人金某国尚未全额缴纳加处罚款，被告在作出缓缴决定后，对剩余部分亦应负责收缴。故依法作出如上裁判。

裁判要旨

负有监督管理职责的行政机关对侵害生态环境和资源保护领域的侵权人进行行政处罚后，怠于履行法定职责，既未依法履行后续监督、管理职责，也未申请人民法院强制执行，导致国家和社会公共利益未脱离受侵害状态，人民检察院依法提起行政公益诉讼，要求确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责的，人民法院应当依法予以支持。

关联索引

《中华人民共和国森林法》第13条
《中华人民共和国行政处罚法》第51条
《中华人民共和国行政强制法》第50条、第53条、第54条

一审：湖北省十堰市郧阳区人民法院（2016）鄂 0321 行初 6 号行政判决（2016年5月5日）