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关于特定行政相对人权利义务的处理意见属于具体行政行为

李三平等与辽城乡人民政府行政处理意见纠纷再审案

最高人民检察院民事行政检察厅

《人民检察院民事行政抗诉案例选》第十二集

【裁判要旨】

公民之间因界墙发生的争议属于民事纠纷。行政机关针对界墙争议作出的行政处理意见涉及特定行政相对人的权利义务,属于具体行政行为,而非行政指导行为,故行政机关超越职权作出的具体行政行为应予撤销。

【案情】

申诉人:李三平、张天娥,汉族,农民,住河北涉县辽城乡塔庄村。

被申诉人:辽城乡人民政府。住所地:涉县辽城乡西辽村。

法定代表人:王文勇,乡长。

申诉人李三平、张天娥系夫妻,与其北邻居靳某因中间界墙发生争议,由辽城乡人民政府(以下简称乡政府)土地管理部门进行处理。处理期间,乡政府通知申诉人暂停垒墙,等待处理,申诉人不从,将墙垒起。2003年4月16日,乡政府土地管理部门对该纠纷作出处理意见,责令申诉人将垒起的墙拆除。后经复议,2003年]2月12日涉县人民政府法制局责令乡政府收回该处理意见并另行制作法律文书。2004年8月2日,乡政府组织申诉人和靳某进行调解,达成调解协议:双方各出资六十元人民币,用于恢复原来界墙,以维护历史使用状况。靳某在履行调解协议过程中反悔,并阻拦施工,致使调解协议未履行。2004年9月13日,乡政府作出了《关于靳某、李三平两家因中间界墙使用发生纠纷的处理意见》,处理意见为:双方各自出款,在原有根基的基础上,垒墙1.5米高,用瓦封顶,恢复历史使用状况。申诉人不服,起诉至涉县人民法院。

【原审裁判】

2005年6月6日,涉县人民法院作出(2005)涉行初字第5号行政裁定书,认为:原告与邻居界墙倒塌发生争议,被告为化解该纠纷多次进行调解,在其中一方不履行已达成的调解协议的情况下,参照调解协议作出处理意见,用以指导双方化解矛盾,解决纠纷,该处理意见属不具有强制力的行政指导行为,故不属于人民法院行政诉讼的受案范围,原告在请求被告恢复界墙原状、赔偿拆除界墙的经济损失时,未请求法院确认被告丁作人员强行拆除界墙的行为违法,故其要求恢复原状、赔偿损失的诉讼请求不予处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法)若于问题的解释》第1条第2款第(4)项之规定,裁定:驳回李三平、张天娥对被告辽城乡人民政府的起诉。

【抗诉理由】

李三平、张天娥不服该裁定,向涉县人民检察院提出申诉,涉县人民检察院提请邯郸市人民检察院抗诉。邯郸市人民检察院向邯郸市中级人民法院提出抗诉,理由是:原审法院认定辽城乡人民政府2004年9月13日作出的处理意见是不具有强制力的行政指导行为,属认定事实错误。不具有强制力的行政指导行为,指的是行政机关对处理当事人之间的问题提出没有强制力的建议。辽城乡人民政府所作的处理意见是依据河北省高级人民法院

《关于处理土地纠纷案件若干问题的意见》第8条“土地房产所有证上记载四至明确,但与所在面积、长、宽尺寸不符的或四至及面积、长、宽尺寸不明确的,维护历史使用状况”的规定,作出了双方之间争议的界墙由双方各自出款,垒墙1.5米,用瓦封顶,恢复历史使用状况的具体处理意见,该处理意见确认了双方争议的界墙使用权由双方共有,并以界墙为界确认了双方宅基的边界。辽城乡人民政府依职权处理了涉及特定行政相对人的权利义务,应属于具体行政行为,而不属于不具有强制力的行政指导行为。

【再审结果】

邯郸市中级人民法院受理抗诉后,转由涉县人民法院再审:涉县人民法院2006年3月22日再审认为:原审被告乡政府在原审原告李三平、张天娥与第三人未经协商自愿达成调解协议的情况下,于2004年9月13日作出《关于靳某、李三平两家因中间界墙使用发生纠纷的处理意见》,该处理意见涉及特定行政相对人的权利义务,应属具体行政行为。李三平、张天娥与第三人靳某因界墙权属发生纠纷,双方各持有四至及长宽尺寸明确的涉县人民政府颁发的宅基地使用证,该纠纷应属民事范畴。乡政府作出行政处理意见解决纠纷,属超越职权范围的行为,故应予撤销。原裁定认定乡政府的处理意见属不具有强制力的行政指导行为,因而作出驳回原告的起诉的裁定欠妥,应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项、第64条,最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第1条、第78条之规定判决:(1)撤销本院(2005)涉行初字第5号行政裁定;(2)撤销辽城乡人民政府《关于靳某、李三平两家因中间界墙使用发生纠纷的处理意见》。

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