关键词

行政/行政处罚/责令限期拆除违法建筑决定/违法建筑/建设工程规划许可证

基本案情

原告上海某贸易公司诉称：本市某区潮洞坝X号房屋（以下简称涉案房屋）建于20世纪70年代，系其于2000年向上海某村委会购得。2002年3月，原告与上海市某交通建设发展有限公司签订《非居住房屋拆迁协议》，原告将涉案房屋位于道路工程建设红线范围内的部分交由其拆除后，由其一次性补偿原告人民币199500元（币种下同），经该次拆除后涉案建筑剩余面积272.25平方米。2021年2月2日，上海市浦东新区城市管理行政执法局（以下简称浦东城管局）作出（沪浦）责拆决字〔2021〕第04000X号责令限期拆除违法建筑决定（以下简称被诉限拆决定）。被诉限拆决定认定，涉案房屋总建筑面积为272.25平方米，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令上海某贸易公司自收到决定书之日起30日内自行拆除上述违法建筑。原告认为被告浦东城管局作出的责令限期拆除违法建筑（以下简称被诉责令限拆决定）错误。故诉至法院，请求判令：撤销该被诉责令限拆决定及被告上海市浦东新区人民政府作出的行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定）。

被告浦东城管局辩称，其有法定职权作出被诉责令限拆决定，因涉案建筑未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，故被诉责令限拆决定依据清楚，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

被告上海市浦东新区人民政府辩称，被诉行政复议决定符合法律规定。请求法院判决驳回原告的诉请。

法院经审理查明，涉案房屋为一幢二层砖混结构建筑物。2000年5月30日，上海某村委会（甲方）与上海某贸易公司（乙方）签订了《房屋转让协议书》，乙方以186548元的价格购得甲方所有的涉案房屋，建筑面积共计396.46平方米。2020年12月25日，浦东城管局对涉案房屋涉嫌违法搭建问题予以立案。上海市浦东新区规划和自然资源局出具执法协助书面意见，涉案房屋未查见建设工程规划许可证。浦东城管局于2021年2月2日作出被诉责令限拆决定，认定涉案房屋未取得建设工程规划许可证，违反城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令其自收到决定书之日起30日内自行拆除上述违法建筑。上海某贸易公司不服，向上海市浦东新区人民政府申请行政复议。上海市浦东新区人民政府作出被诉行政复议决定，决定维持被诉责令限拆决定。

上海市静安区人民法院于2021年11月29日作出（2021）沪0106行初662号行政判决，驳回上海某贸易公司的诉讼请求。宣判后，上海某贸易公司提起上诉。上海市第二中级人民法院于2023年5月5日作出（2022）沪02行终60号行政判决：一、撤销上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初662号行政判决；二、撤销上海市浦东新区城市管理行政执法局于2021年2月2日作出的（沪浦）责拆决字〔2021〕第04000X号责令限期拆除违法建筑决定；三、撤销上海市浦东新区人民政府于2021年6月7日作出的浦府复决字（2021）第17X号行政复议决定。

裁判理由

判断建房行为是否合法应以房屋建造时的法律规定作为基准。根据法不溯及既往的原则，基于法的安定性以及信赖利益保护原则，法律不应该对实施之前存在的行为进行规范。现实中，存在不少建筑先于乡村规划、城市规划而建，即先有建筑后有规划。在法律法规颁布实施之前建设的房屋，由于不存在相关部门核发建设工程规划许可证等规定，不宜以未取得许可证为由认定为违法建筑。1982年2月13日，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，在此之前，并无对农村建房申请、审查、批准等手续的规定。之后，《城市规划条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》、城乡规划法等法律陆续发布，房屋建造的规划、审批制度逐渐完善。

本案中，根据上海某村委会出具的“产权证明书”、某土地管理所出具的“关于西沟潮洞坝房屋产权的确认书”、房屋转让协议书等证据证明，涉案房屋系由当地村委会于上世纪70年代建造，且上海某贸易公司于2000年合法购得涉案房屋并支付对价，后由于行政区划的变更，致使涉案房屋无法申请办理或者补办房屋土地使用权证。鉴于涉案房屋建造时尚无建设规划管理方面的法律规定，现浦东城管局以上海某贸易公司未取得建设工程规划许可证为由认定涉案房屋系违法建筑，属于认定事实不清、证据不足。

此外，2002年3月20日，上海某贸易公司与上海市某交通建设发展有限公司签订的《非居住房屋拆迁协议》，将涉案房屋位于道路工程建设红线范围内的房屋拆除，而被拆迁房屋并未被认定为违法建筑，上海某贸易公司据此获得了一次性补偿款，但协议未明确红线范围内的拆除面积。浦东城管局未查清涉案房屋在2002年拆迁之后的拆建情况，而径行认定现存的房屋面积均为违法建筑，亦属认定事实不清、证据不足。浦东城管局依据城乡规划法的规定作出被诉责令限拆决定，适用法律错误。综上，浦东城管局所作被诉责令限拆决定及上海市浦东新区人民政府所作被诉行政复议决定均错误，依法应予撤销。

裁判要旨

判断建房行为是否合法应当以房屋建造时的法律规定为基准，结合案件实际情况，考虑是否存在信赖利益等情形进行综合判断，而不能一刀切地以未取得建设许可证为由进行简单认定。

关联索引

《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条

一审：上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初662号行政判决（2021年11月29日）
二审：上海市第二中级人民法院（2022）沪02行终60号行政判决（2023年5月5日）