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行政机关处理民间纠纷致当事人损失应赔偿

张学佑与河南省登封市白坪乡人民政府、第三人李银台承包权纠纷行政处理抗诉案

《中华人民共和国最高人民检察院公报》

2000年第4号

【裁判要旨】

行政机关在处理民间纠纷时,应当先行调解。行政机关运用行政管理手段确定原纠纷当事人的权利义务并强制执行,此行为给一方当事人造成实际损失的,行政机关理应赔偿。

 [案情]

1992年3月7日,解放军52966部位于河南省登封市白坪乡的嵩山煤矿法人代表吕长生与该乡三元村村民王国军签订了承包合同,将嵩山煤矿承包给王经营。同年12月5日,王国军与张学佑签订了合伙协议,共同经营该矿,张任矿长,王任副矿长。协议签订后,张学佑投资51847.66元为煤矿购置了设备、木材、电料等物资,进行生产经营。不久,该乡供销社职工第三人李银台以王国军曾在1992年3月19日将该矿转让给他为由,向白坪乡政府申请处理。1992年12月9日,该乡政府作出三条处理意见:1、李银台与王国军签订的转让协议有效,应当继续履行;2、王国军赔偿李银台经济损失15000元;3、从处理决定送达之日起一月内将煤矿及财产移交给李银台。乡政府做出决定后,李银台于12月28日赶走矿上原工作人员。

张学佑不服乡政府处理意见,于1992年12月29日向登封县人民法院提起行政诉讼。1993年5月3日登封县人民法院以(1993)登行初字007号行政判决书认定:嵩山煤矿的法定代表是王国军。王国军于1992年12月5日与张学佑签订了合伙协议,并明文规定张为矿长,王为副矿长。根据法律规定,张在此次诉讼中具有法定代表人资格。登封县白坪乡人民政府用行政管理权力确定双方当事人的权利和义务,该行为属于超越职权,给原告造成的损失,应承担民事责任。原告请求赔偿,应予支持。依据《民法通则》第九十一条规定,第三人要求履行承包协议,理由不足,不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第五项之规定,判决:1.撤销登封县白坪乡人民政府的处理决定意见书;2.登封县白坪乡人民政府赔偿原告损失2000元。

判决生效后,乡政府和李银台不服,向河南省郑州市中级人民法院提出上诉。后乡政府服判撤回上诉,李银台因不交诉讼费,又不提交缓交诉讼费申请,被郑州市中级人民法院裁定按撤诉处理。而在该判决执行期间,乡政府不返还财产,更不赔偿损失。张学佑认为(1993)登行初字第007号行政判决内容不详,自己合法权益未得到充分保护,于1994年4月15日向登封市人民法院申诉。1994年10月27日登封市人民法院作出登法(1994)告申通字001《通知》,认为:原判认定事实清楚,内容并无不妥,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条之规定,在执行中应当返还财产,恢复煤矿原状,赔偿经济损失。此案事实清楚,维持原判。李银台又以登封市人民法院没有依法办事为由,于1994年12月28日向郑州市中级人民法院提出申诉。1995年6月26日郑州市中级人民法院作出(1995)郑法行监裁第1号行政裁定:登法(1994)告申通字001号《通知》违反法定程序,根据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第七十一条第一款第九项之规定,撤销河南省登封市人民法院登法(1994)告申通字001号《通知》。

张学佑认为郑州市中级人民法院作出(1995)郑法行监裁第1号裁定滥用职权,适用法律错误,于1995年8月23日向河南省高级人民法院申诉。

1996年9月24日河南省高级人民法院提审后作出(1996)豫法行再审字第11号判决:王国军是嵩山煤矿的法定代表人,王国军与张学佑于1992年12月5日签订的合伙办矿协议,明确规定张学佑为矿长,白坪乡政府依据王国军1992年3月19日未经发包方同意与第三人李银台签订的转让煤矿承包合同的协议,于1992年12月19日作出《处理决定意见书》并强行将嵩山煤矿移交给李银台,属超越职权,登封县人民法院(1993)登初字第007号行政判决“撤销登封县白坪乡人民政府的处理决定”正确。但对被告乡政府超越职权强行将煤矿移交给李银台的行为未做出确认与判决不当,(1993)登行初字第007号判决被告赔偿原告经济损失2000元事实不清。登法(1994)告申通字001号《通知》违反法定程序,(1995)郑法行监裁第1号行政裁定适用法律错误,均应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项之规定,判决:1.撤销郑州市中级人民法院(1995)郑法行监裁第1号行政裁定;2.撤销登封市人民法院登法(1994)告申通字第001号《通知》和(1993)登行初字第007号行政判决;3.本案发回原审人民法院重新审理。同日,河南省高级人民法院还函告登封市法院:1.(1993)登行初字第007号行政判决应将煤矿财产返还给申诉人,并恢复原状,但该判决对此漏判。漏判事项应当裁定补正,但你院却发登法(1994)告申通字001号《通知》予以纠正,于法无据;2.判决第二项“登封市白坪乡人民政府赔偿原告损失2000元”的事实不清,请查清乡政府违法行为对相对人造成的直接经济损失是多少?有多少依法予以赔偿多少。

1996年12月27日登封市法院重新审理此案。审理认为白坪乡人民政府依据《民间纠纷处理办法》对王国军和李银台的民事纠纷作出的处理决定,按照司法部第8号令《民间纠纷处理办法》第二十一条规定,此纠纷应作为民事纠纷案件提起诉讼,本案不属于《行政诉讼法》受案范围,白坪乡人民政府不是本案适合的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定,参照最高人民法院法发(1993)21号《关于如何处理乡(镇)人民政府之间调处民间纠纷的通知》第二条、最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见》第七十一条第一款第二项、最高人民法院《关于适应<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第一百三十九条规定,裁定驳回原告的申诉。

张学佑不服此裁定,向登封市人民检察院提出申诉,请求依法抗诉。

1997年2月26日登封市人民检察院受理后,立案审查,认为符合抗诉条件,该院于1997年4月8日以(1997)登检民提抗字第1号提请抗诉报告书,请求郑州市人民检察院提请抗诉。

郑州市人民检察院审查了全部证据,并进行了调查。调查认为登封市法院(1993)登行初字第007号裁定:违反法律规定,裁定错误。白坪乡人民政府在接到李银台的申诉后,没有按照1990年4月19日司法部发布的《民间纠纷处理办法》第十五条规定:“处理民间纠纷应当先行调解”的必经程序,而是依据王国军未经发包方同意,与李银台签订的转让协议便作出处理决定,并强行将煤矿移交给李银台,此行为明显是乡政府的行政行为,而不是个人行为。该行为不但超越了职权,而且违反了法律,侵犯了申诉人的财产权和经营自主权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第三款、第八款和最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)第七条之规定,该案属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围,人民法院应作为行政案件受理,且原三级法院对此均无异议。所以郑州市人民检察院依据《行政诉讼法》第六十四条规定,于1997年5月27日向郑州市中级人民法院提出抗诉,要求其依法再审。

郑州市中级人民法院收到抗诉书后,于1997年8月4日决定由登封市人民法院进行再审。1998年5月25日登封市人民法院作出了(1997)登法行再初字第01号再审判决:1.本院作出的(1993)登行初字第007号行政裁定书认定“本案不属《行政诉讼法》规定的受案范围”不当,白坪乡人民政府运用行政管理手段确定原纠纷当事人的权利义务并予以强制执行,此行为给张学佑造成的实际损失理应赔偿。但鉴于本院依据(1994)告申通字001号《通知》将煤矿财产移交给张学佑后又被李银台自行占有的情节,李银台对张学佑在该矿的投资损失应首先负责;2.登封嵩山煤矿没恢复生产,该矿已由他人经营并重新办理了采矿许可证,张学佑请求赔偿其实际投资外的其他经济损失不受法律保护,其要求归还该矿返还煤矿的财产,恢复原状系实际所不能,本院不予支持;3.张学佑称其与王国军合伙后又投资3万元缺乏证据,不予认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定,判决如下:撤销本院(1993)登封初字第007号行政裁定书;2.撤销白坪乡人民政府的处理决定意见书;3.原审第三人李银台在本判决生效后十日内赔偿原审原告张学佑原在登封嵩山煤矿投资35126.79元,(逾期付款,加倍支付迟延履行期间的利息),白坪乡人民政府对该款项负连带赔偿责任;4.驳回原审原告的其余诉讼请求。

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