王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案

人民法院征收拆迁典型案例（第二批）案例三

2018.5.15 公布

[典型意义]

在行政执法活动尤其是不动产征收当中，程序违法是一种常见多发的违法形态。本案中，被告为了节省工期，对于已经启动征地程序的房屋，错误地采取危房鉴定和强制拆除的做法，刻意规避补偿程序，构成程序滥用，严重侵犯当事人合法权益。对于此种借紧急避险为由行违法强拆之实的情形，人民法院依法判决撤销被诉行为，彰显了行政诉讼保护公民产权的制度功能。此案的典型意义在于昭示了行政程序的价值，它不仅是规范行政权合法行使的重要方式，也是维护相对人合法权益的保障机制。在土地征收当中，行政机关只有遵循行政程序，才能做到“严格、规范、公正、文明”执法，才能体现以人为本，尊重群众主体地位，才能实现和谐拆迁，才能符合新时代中国特色社会主义法治精神的要求。

[裁判文书]

长春市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）吉01行终5号

上诉人（原审被告）九台市住房和城乡建设局，住所地长春市九台区新洲国际新城。

法定代表人王晓东，局长。

委托代理人徐晶，九台市住房和城乡建设局工作人员。

委托代理人孙博，吉林法航律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）王娟，女，1946年6月1日出生，汉族，无职业，现住吉林省九台市。

被上诉人（原审原告）王江超，男，1972年3月27日出生，个体工商户，汉族，现住长春市朝阳区。

被上诉人（原审原告）王江春，男，1977年12月1日出生，汉族，个体工商户，现住吉林省九台市。

三被上诉人的委托代理人王广发（系王娟丈夫，王江超、王江春父亲），男，1944年9月19日出生，汉族，九台市供电公司退休职员，住址同上。

上诉人九台市住房和城乡建设局（以下简称九台住建局）因与被上诉人王娟、王江超、王江春城建行政确认一案，不服吉林省九台市人民法院（2015）九行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人九台住建局的委托代理人徐晶、孙博，被上诉人王娟及其委托代理人王广发，被上诉人王江超及其委托代理人王广发，被上诉人王江春的委托代理人王广发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院审理查明：2013年11月19日经吉林省国土资源厅批准，九台住建局对王娟、王江春、王江超作出紧急避险决定的房屋列为棚户区改造项目的征收范围。2013年11月19日九台市国土资源局对王娟、王江春、王江超、案外人张文斌作出了责令交出土地决定。2015年4月7日经王娟、王江春、王江超所在九台市街道办事处向九台住建局所属的九台市房屋产权管理中心报告，通过吉林省建筑工程质量检测中心对王娟、王江春、王江超的房屋进行鉴定，其结果认定，王江超、王江春、案外人张文斌（王娟购买）的房屋被确定为Ｄ级危险”房屋。2015年4月23日九台住建局对王江超、王江春、张文斌房屋认定为Ｄ级危险”房屋分别作出紧急避险决定。次日，对王娟、王江超、王江春作出履行行政决定催告书，在王娟、王江春、王江超未自行拆除危险房屋情况下，于2015年4月27日对王娟、王江春、王江超作出行政强制执行决定，决定于2015年4月28日对王娟、王江春、王江超的危险房屋予以强制拆除。九台住建局于2015年4月28日在九台市公证处公证保全证据的前提下，对王娟、王江春、王江超房屋实施了强制拆除。另查明，王娟于2003年8月15日与张文斌签订房屋买卖协议，将九台住建局对张文斌作出的紧急避险决定的房屋购买，且王娟于签定协议之日即实际取得，并一直占有使用该房屋。

原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。九台住建局对王娟、王江春、王江超所有的房屋作出紧急避险决定并实施拆除，故王娟、王江春、王江超所诉被告主体适格。九台住建局对王娟、王江春、王江超作出紧急避险决定的房屋在吉林省人民政府2010年批准的第250号《使用土地批复》征收范围内，故对该房屋应按征收补偿程序进行，故九台住建局按危险房屋作出紧急避险决定并实施拆除的行政行为，属程序违法。王娟、王江春、王江超要求九台住建局将拆除房屋在原地重建的诉讼请求无法实现，对此情况本院对王娟、王江春、王江超已经释明，但王娟、王江春、王江超明确表示坚持此诉讼请求，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十条（三）项的规定，判决撤销九台住建局作出的九住（紧）决字[2015]第1、2、3号紧急避险决定;驳回王娟、王江超、王江春请求将拆除房屋在原地重建的诉讼请求。

上诉人九台住建局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认为三上诉人的房屋在征收范围内，不能按照危险房屋作出紧急避险决定”的观点，缺乏法律依据。首先，没有任何法律规定对征收范围内的房屋不能按照危险房屋作出紧急避险决定；其次，上诉人系依据《城市危险房屋管理规定》等相关法律规定作出的行政决定，上诉人系依法行使职权，并且在履行职责过程中认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审。

被上诉人王娟、王江超、王江春辩称：一、《城市危险房屋管理规定》第十条规定：进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。”，本案中，吉林省建筑工程质量检测中心出具的吉检质第20151055001、002、003号《单层危房鉴定报告》中的鉴定人仅有卢强一人，不符合上述规定；二、《单层危房鉴定报告》中是否是棚改项目一栏，标注为否，但事实是吉林省2010年第（250）号《使用土地批复》批准对房屋所在地实施征收，九台市国土资源局于2011年公布了《征收土地方案公告》，故三被上诉人的房屋在征收范围内。综上，吉林省建筑工程质量检测中心出具的吉检质第20151055001、002、003号《单层危房鉴定报告》不具有法律效力，不能作为行政避险强拆的法律依据。

各方当事人在二审期间提供的证据与一审一致，未提供新证据。

经审理查明：2010年吉林省人民政府作出250号《使用土地批复》，批准对九台市九台街道办事处向阳村的集体土地实施征收。九台市国土资源局于2011年9月30日公布了《征收土地方案公告》和《九台市人民政府2010年第1批次农用地转用项目房屋征收补偿安置方案公告》。被上诉人王娟、王江超和王江春的房屋在该征收范围内。其中，被上诉人王娟的42.34平方米房屋系2003年8月15日从案外人张文斌处购买所得，被上诉人王娟与案外人张文斌签有《买卖房协议书》，但一直未办理房屋转移登记，该处房屋登记在张文斌名下。2014年3月被上诉人王娟、王江超和王江春搬出上述房屋。2015年4月7日九台市九台街道办事处向九台市房屋产权管理中心提出对其辖区内危险房屋进行鉴定和处理的申请。2015年4月10日吉林省建筑工程质量检测中心对王江春的房屋、王娟购买的登记在张文斌名下的房屋及王江超的房屋分别作出（吉林）省（九台）市第20151055-0001号、第20151055-0002号和第20151055-0003号《单层危房鉴定报告》，鉴定结果为上述房屋均构成D级危房，整体出现险情，构成整体危房”。2015年4月22日上诉人九台住建局对被上诉人王江春、张文斌分别作出九住（紧）决字[2015]第1号、第2号《紧急避险决定书》，同日上诉人九台住建局将上述《单层危房鉴定报告》和九住（紧）决字[2015]第1号、第2号《紧急避险决定书》直接张贴在被上诉人王娟、王江春、王江超无人居住的房屋外墙。2015年4月23日上诉人九台住建局对被上诉人王江超作出九住（紧）决字[2015]第3号《紧急避险决定书》，并将该决定直接张贴在其无人居住的房屋外墙。上诉人九台住建局于2015年4月24日分别对张文斌、上诉人王江超及王江春作出履行行政决定催告，于2015年4月27日分别对张文斌、上诉人王江超及王江春对作出《行政强制执行决定》，于2015年4月28日强制拆除上述房屋。

本院认为：

一、《城市危险房屋管理规定》第七条第一款、第十二条第二款规定：房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”、房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。经鉴定为危险房屋的，鉴定费由所有人承担；经鉴定为非危险房屋的，鉴定费由申请人承担。”，故提出危险房屋鉴定的申请主体应当是房屋所有人和使用人，而本案中危险房屋鉴定申请是由九台市九台街道办事处提出，不符合上述规定。据此，上诉人九台住建局根据吉林省建筑工程质量检测中心出具的鉴定意见作出紧急避险决定主要证据不足。

二、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”，该条规定留置送达的适用情形为受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的”。本案中，上诉人九台市住建局将危房鉴定报告和紧急避险决定直接张贴在无人居住的房屋外墙，该送达方式属程序违法。

三、2010年吉林省人民政府第250号《使用土地批复》批准对九台市九台街道办事处向阳村的集体土地实施征收，被上诉人王娟、王江超和王江春的房屋在该征收范围内，故该房屋应当由征收部门进行补偿后，按照征收程序予以拆除。上诉人九台住建局在征收部门未对被上诉人王娟、王江超和王江春的房屋进行补偿的情况下，对房屋作出的紧急避险决定，不符合正当程序，应予撤销。

四、因被上诉人王娟、王江超和王江春的房屋在征收范围内，故被上诉人王娟、王江超和王江春要求对其被拆除的房屋原地重建的主张，不符合该区域的整体规划，本院不予支持。

综上，九台住建局作出的九住（紧）决字[2015]第1号、第2号、第3号紧急避险决定违反法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人九台住建局的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人九台市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。