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最高法判例:事实上能否公开是政府信息公开诉讼关注和解决的实质问题

【裁判要点】

1.政府信息公开诉讼在很多方面与传统行政诉讼不同,它既承继了合法性审查的因素,又不将其作为唯一的追求和考虑,而更着眼于争端的解决,也就是说,政府信息公开诉讼关注和解决的,始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。

2.当行政机关主张政府信息不存在时,必须证明其已经尽到勤勉的检索义务。

3.说明理由既是行政机关应当遵循的法定义务,同时也是法律赋予行政相对人的程序权利,应当得到尊重,但在政府信息公开诉讼中,通说认为,行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由一般可以允许。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申1842号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王福珍,女,1953年4月3日出生,汉族,住天津市滨海新区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)天津市滨海新区人民政府,住所地天津市滨海新区塘沽新港二号路35号。

法定代表人张勇,该区人民政府区长。

再审申请人王福珍因诉天津市滨海新区人民政府(以下简称滨海新区政府)政府信息公开一案,不服天津市高级人民法院(2015)津高行终字第0056号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明以下主要事实:2014年7月3日,王福珍以邮寄方式向滨海新区政府申请政府信息公开,内容为“公开贵机关大沽街道副书记王大明、信访科长于国栋于2012年9月24日强制将王福珍、周大铁、周莹一家三口送天津市公安局安康医院(××院)所依据的证据材料”。滨海新区政府2014年7月5日收到王福珍的申请,经审查于2014年7月25日作出《关于王福珍依申请公开信息的答复》,内容为:依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二、九、十、十一条规定,您申请的信息不属于本机关公开范围。王福珍不服,提起行政诉讼,要求确认滨海新区政府不依法履行政府信息公开法定职责的行为违法;撤销2014年7月25日滨海新区政府作出的《关于王福珍依申请公开信息的答复》;判令滨海新区政府依王福珍申请在十五个工作日内重新作出答复。

天津市第二中级人民法院一审认为:滨海新区政府接到王福珍的申请后,经查询确认其未制作或者获取上述信息。根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定,依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。滨海新区政府依据上述规定,书面告知王福珍不属于本机关公开的范围,已经履行了相应的答复处理职责,符合法律法规的规定,王福珍要求滨海新区政府公开上述信息没有事实及法律依据,不应予以支持。据此作出(2015)二中行初字第26号行政判决,驳回王福珍的诉讼请求。王福珍不服,提起上诉。

一审庭审后,王福珍申请调取下列证据:滨海新区政法委常务副书记谢志强签批的滨海新区政府信访办公室向滨海新区政府人大常委会人民来访接待部门提交的关于申请王福珍相关诉求的答复。天津市第二中级人民法院认为王福珍申请调取的上述证据与本案不具有关联性,其申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定,依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条的规定,决定不予准许。

天津市高级人民法院二审认为:滨海新区政府经对其信息资料管理平台信息资料进行检索,未发现涉及王福珍及其家人的信息记录,作出被诉《关于王福珍依申请公开信息的答复》,告知王福珍申请的信息不属于其公开范围。诉讼中,滨海新区政府进一步说明了其进行检索的信息平台系其与天津市滨海新区区委及人大等部门共用的信息资料管理平台,其制作和保存的信息均汇总录入该信息资料管理平台数据库的情况。被诉答复行为事实清楚,证据充分,符合《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定。王福珍主张滨海新区政府应当公开其申请的信息,缺乏事实依据。王福珍申请法院调取的证据,亦不能证明滨海新区政府保存了其申请的信息。王福珍主张其被强制送入天津市公安局安康××院的问题,不属于本案被诉政府信息公开行为合法性审查的范围。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。据此判决驳回上诉,维持原判。

王福珍在向本院提出的再审申请中请求:1.依法撤销原一、二审判决,指令再审本案;2.依法撤销被诉政府信息公开答复并依法判令其按再审申请人所要求重新作出答复。其申请再审的主要事实与理由为:1.原审判决认定事实不清。再审被申请人未举证证明对再审申请人未实施行政强制行为的证据;2.原审判决适用法律错误。再审被申请人交替使用“不属于本行政机关公开”和“政府信息不存在”这两个不同的答复理由,这种自相矛盾的法规运用被两审法院均予以认可。3.原审判决审判程序违法。未根据再审申请人的申请调取能够证明再审被申请人对其实施了行政强制行为的证据。

本院认为:政府信息公开诉讼在很多方面与传统行政诉讼不同,它既承继了合法性审查的因素,又不将其作为唯一的追求和考虑,而更着眼于争端的解决,也就是说,政府信息公开诉讼关注和解决的,始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”由此可见,“以一定形式记录、保存”,是政府信息可以公开的前提。行政机关只提供已经存在的信息,不因为申请人的请求而负担为其制作信息的义务。所以《政府信息公开条例》第二十一条第三项才规定,“政府信息不存在的,应当告知申请人”。政府信息不存在,既是政府信息公开法通常规定的拒绝公开的一个法定理由,也是行政机关非常乐于使用的一个借口。又由于政府信息实际为行政机关掌握,这种信息的不对称导致政府信息事实上存在不存在的判断成为一个世界性难题。以国际通行做法来看,当行政机关主张政府信息不存在时,必须证明其已经尽到勤勉的检索义务。本案中,再审被申请人在接到再审申请人的政府信息公开申请后,即对其信息资料管理平台上的信息资料进行检索,未发现涉及再审申请人及其家人的信息记录,诉讼过程中又进一步说明了其进行检索的信息平台系与天津市滨海新区区委及人大等部门共用的信息资料管理平台,其制作和保存的信息均汇总录入该信息资料管理平台数据库的情况。应当说,再审被申请人能够证明其尽到了勤勉检索的义务,原审法院重点查证政府信息是否存在,也抓住了案件事实的本质,不存在再审申请人所称“原审判决认定事实不清”的问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定:“与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取:(一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;(三)因客观原因不能自行收集的其他证据。”这是为了解决行政相对人信息占有不对称的状况而作出的特别考虑。考虑到在政府信息公开诉讼特别是在行政机关主张政府信息不存在的情况下,行政相对人的信息不对称尤其突出,所以《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款又特别作出规定:“被告主张政府信息不存在,原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的,可以申请人民法院调取证据。”但是,行政诉讼法第四十一条规定了原告、第三人申请人民法院调取证据应当具备一定的条件,即“与本案有关”以及“不能自行收集”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款又对当事人申请人民法院调取证据的期限作出了要求,即“应当在举证期限内提交调取证据申请书”。本案中,再审申请人提交调取证据申请书的时间在“庭审后”,申请调取的证据是“能够证明再审被申请人对申请人实施了行政强制行为的证据”,既超过了提交申请的期限,申请调取的证据也并非“与本案有关”,原审法院决定不予准许,并不违反前述法律和司法解释的规定。

再审申请人还质疑,“再审被申请人交替使用‘不属于本机关公开’和‘政府信息不存在’这两个答复理由”。本院注意到,这种“交替使用”确实存在,也确实在一定程度上表现出行政机关的不审慎以及对《政府信息公开条例》条文理解的不深入。《政府信息公开条例》第二十一条规定了政府信公开答复的各种情形,同时也规定了行政机关在作出答复时应当告知申请人并说明理由的义务,行政机关不仅应当遵循,而且应当尽可能地准确说明理由,并切实避免随意。“一个没有理由的决定,等于一个猜不透的谜语”,一个理由变来变去的决定,同样容易降低人们对它的信任。但在面对行政机关不说明理由、说明理由错误等等瑕疵时,法院应当作何抉择,也是一个普遍性的见仁见智的难题。固然,说明理由既是行政机关应当遵循的法定义务,同时也是法律赋予行政相对人的程序权利,应当得到尊重,但在政府信息公开诉讼中,通说认为,行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由一般可以允许,即以本案为例,行政机关在信息公开答复中称不公开是因为“不属于本行政机关公开”,这一理由并没有涉及政府信息是否存在的问题,当其在诉讼中将理由替换为“政府信息不存在”,而实际情况确实不存在时,就具备与基本事实的同一性。从实际效果来讲,如果法院判决行政机关重新作出答复,也仍然无法改变政府信息不存在的客观事实,程序的纠正并不能有助于再审申请人获得政府信息的愿望的实现。因此,原审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求符合客观实际。

综上,王福珍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王福珍的再审申请。

审 判 长  李广宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  李纬华

二〇一六年九月二十九日

法官 助理  李秀丽

书 记 员  孔冰冰

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