山东省青岛市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）鲁02行初155号

原告青岛劳伦斯房地产开发有限公司，住所地青岛市即墨区。
法定代表人韩再贤，执行董事兼总经理。
委托代理人杜勇，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。
委托代理人刘昱辉，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。

被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区。
法定代表人孙杰，区长。
出庭负责人徐壮举，副区长。
委托代理人王连玉，青岛市即墨区市场建设服务中心主任。
委托代理人张永进，上海锦天城(青岛)律师事务所律师。

第三人青岛市即墨区市场建设服务中心，住所地青岛市即墨区。
法定代表人王连玉，主任。
委托代理人张永进，上海锦天城(青岛)律师事务所律师。
委托代理人范婷婷，上海锦天城(青岛)律师事务所律师。

原告青岛市劳伦斯房地产开发有限公司（以下简称“劳伦斯公司”）诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称“即墨区政府”）及第三人青岛市即墨区市场建设服务中心（以下简称“即墨市场服务中心”）行政协议一案，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2023年9月20日、10月23日进行了证据交换，于2024年1月31日公开开庭审理了本案，于2月21日进行了补充法庭调查。原告委托代理人杜勇、刘昱辉，被告即墨区政府的出庭负责人徐壮举及委托代理人王连玉、张永进，第三人即墨市场服务中心法定代表人王连玉及委托代理人张永进、范婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告劳伦斯公司诉称：一、《特许权协议书》的签订情况。2010年10月31日，即墨市人民政府（现“即墨区政府”）作出《关于建设中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道有关问题的会议纪要》（即政纪字〔2010〕70号），在分工推进的部分指出：“（1）由市市场建设服务中心牵头，协调有关部门抓紧时间办理项目开工前的土地、建设等各项手续，确保项目如期开工；（2）由市市场建设服务中心代表即墨区政府与投资商签订协议，以市场化运作的方式，按BOT模式（开发商投资-运营一定年限-政府收回）进行该项目开发。”该纪要明确了即墨市场服务中心与投资商签订协议，通过BOT模式开发建设中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道（以下简称“涉案地下商务通道”）。2011年3月5日，劳伦斯公司与受即墨区政府委托的即墨市场服务中心签订《特许权协议书》，约定即墨市场服务中心特许劳伦斯公司独占、排他享有地下商务通道特许权30年。二、即墨市场服务中心未按照合同约定履行《特许权协议书》。（一）即墨市场服务中心未按照合同约定办理项目所需工程手续，协议签署后，劳伦斯公司根据《特许权协议书》第8.1.1条，不断催促即墨市场服务中心提供或出示开工建设所需的各项施工手续，并于2011年4月1日、2011年8月28日、2012年7月27日和2015年4月17日先后四次当面递交催促函件，即墨市场服务中心规划建设科周某某收到前述函件。即墨市场服务中心收函后不断拖延、推诿，以“可以边建边办”为由搪塞劳伦斯公司，并要求劳伦斯公司尽快推动项目建设。时至今日，即墨市场服务中心仍未向劳伦斯公司提供国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证等必备权证文件。（二）即墨市场服务中心未能依约提供水电。即墨市场服务中心自始至终未依《特许权协议书》第8.1.2条约定，妥善处理水、电、等事项。为解决施工所需水、电问题，劳伦斯公司不得不从青岛圣帝亚商业物业管理有限公司借用水、电进行施工。（三）即墨市场服务中心以项目无手续为由阻碍施工。自2012年7月起，即墨市场服务中心以地下商务通道缺少工程手续为由，要求施工单位即墨市七级建筑工程有限公司（以下简称“七级建筑公司”）停工；后又承诺可以补办相关手续，并要求复工。即墨市场服务中心要求施工单位停工或复工前后反复多次，最终于2012年11月底要求地下商务通道工程彻底停止施工，此后停工至今。三、即墨市场服务中心的违约行为，导致劳伦斯公司产生巨额损失。《特许权协议书》签订后，劳伦斯公司积极履约。自2011年7月开工至2012年12月停工，劳伦斯公司通过融资投入大量建设费用，完工工程量达90%以上。根据特许经营计划，地下商务通道投入使用后，劳伦斯公司通过出租商铺收取租赁费用，并通过自持餐饮中心获取经营收益。因地下商务通道始终未能竣工验收并投入使用，造成劳伦斯公司巨额资金占用损失，并丧失巨额可得收益。此外，因地下商务通道未能如期交付，导致劳伦斯公司被商户索赔违约费用，特许经营权最终被违法拍卖给案外人，劳伦斯公司为此亦产生巨额损失。经计算，即墨市场服务中心的违约行为给劳伦斯公司造成如下损失：（1）直接建设投入损失14562.6万元，对应融资损失计算77637265.77元（以14562.6万元为基数，自2013年1月1日起按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际交付日）；（2）律师费损失50万元；（3）地下商务通道30年特许经营权收益损失13457.04万元；（4）餐饮中心30年可得收益损失暂计2000万元（具体以评估为准）。扣除因拍卖地下商务通道特许经营权产生的收益63747255.6元，劳伦斯公司各项损失暂计314586410.17元。四、即墨区政府作为委托机关，应承担受托机关即墨市场服务中心未依约履行行政协议的法律责任，赔偿劳伦斯公司因违约行为产生的损失。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，在没有法律、法规或者规章规定的情况下，即墨区政府将其实施基础设施和公用事业特许经营项目的职权委托给即墨市场服务中心具体行使，属于行政机关的委托。因此，即墨市场服务中心在具体行使职权过程中未依约履行行政协议的法律责任，应由委托机关即墨区政府承担。综上，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项、第十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，提起本案诉讼，请求：一、判令解除原告劳伦斯公司与第三人即墨市场服务中心签订的《特许权协议书》；二、判令被告即墨区政府赔偿原告劳伦斯公司损失314586410.17元（餐饮中心可得收益暂计2000万元，具体以评估为准）；三、案件受理费、律师费等全部费用由被告即墨区政府承担。”庭审中，原告表示新发现即墨法院2021年出具了一份《财产分配方案》，故对第二项诉讼请求中的损失数额增加18278110元的损失赔偿额（法院判决原告因迟延交付商铺导致的损失赔偿17950708元、诉讼费240359元、执行费87043元），因此，原告诉讼请求明确为：一、判令解除原告劳伦斯公司与第三人即墨市场服务中心签订的《特许权协议书》；二、判令被告即墨区政府赔偿原告劳伦斯公司损失332864520.17元（餐饮中心可得收益暂计2000万元，具体以评估为准）；三、案件受理费、律师费等全部费用由被告即墨区政府承担。

原告劳伦斯公司向本院提交以下证据：

第一组证据：关于即墨区政府对即墨市场服务中心的授权情况。
1.即政纪字〔2010〕70号《即墨市政府关于建设中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道有关问题的会议纪要》；证明：2010年10月31日，即墨区政府作出会议纪要，授权即墨市场服务中心与投资商签订协议，通过BOT模式开发建设地下商务通道。
2.《中国即墨服装市场与世茂大厦地下通道BOT招商项目招商文件》；证明：2010年12月27日，即墨市场服务中心发出《中国即墨服装市场与世茂大厦地下通道BOT招商项目文件》，明确指出即墨区政府授权即墨市场服务中心通过公开招商的方式选择地下商务通道的投资人，并授权即墨市场服务中心与投资人或其成立的项目公司签订《特许权协议书》。该组证据综合证明：即墨区政府已经授权即墨市场服务中心通过公开招商的方式选择地下商务通道的投资人并签订特许经营协议，将本应由即墨区政府行使的基础设施和公用事业特许经营授予职权交由即墨市场服务中心行使，满足“行政委托”法律关系的特征。

第二组证据：关于《特许权协议书》的签订情况。
3.《投资人资格确认书》；证明：经评标委员会评审，确定劳伦斯公司为地下商务通道的投资人；地下商务通道总建筑面积11000㎡，包括地下行人通道3200㎡、人行通道两侧商铺4300㎡、餐饮中心2000㎡和室外下沉广场1500㎡。 
4.《特许权协议书》；证明：劳伦斯公司与即墨市场服务中心于2011年3月5日签订《特许权协议书》，协议合法有效。双方应严格遵守本协议的有关规定，任何一方违约都必须承担违约赔偿责任。
该组证据综合证明：（1）劳伦斯公司竞得地下商务通道投资人资格，地下商务通道项目内容包括地下人行通道、通道内的商铺、餐饮中心及室外下沉广场等。（2）根据《特许权协议书》约定，地下商务通道采用BOT模式建设，即墨市场服务中心特许劳伦斯公司独占、排他享有地下商务通道特许权30年。（3）即墨市场服务中心负责地下商务通道立项、环评等相关工作，需为劳伦斯公司提供开工建设前所需的各种文件及相关手续。（4）即墨市场服务中心负责协调完成四通工作（水、电、路、通讯）。

第三组证据：关于即墨市场服务中心未依约办理开工手续的证据。
5.《要求抓紧办妥开工手续的函》；证明：2011年4月1日，劳伦斯公司向即墨市场服务中心发出《要求抓紧办妥开工手续的函》，请求即墨市场服务中心尽快办妥地下商务通道的开工手续，争取项目尽快开工。
6.《青岛劳伦斯房地产开发有限公司函》；证明：2011年8月26日，劳伦斯公司向即墨市场服务中心发出函件，指出即墨市场服务中心尚未办妥开工手续，请求即墨市场服务中心按照要求尽快办妥开工手续。
7.《青岛劳伦斯房地产开发有限公司催告函》；证明：2012年7月27日，劳伦斯公司向即墨市场服务中心发出函件，称即墨市场服务中心承诺“边建边办”，但至今仍未办妥工程手续，如果因此导致工程不能及时交付商户，由此造成的全部损失应由即墨市场服务中心承担。
8.《要求限期履行合同义务的催告函》；证明：2015年4月17日，劳伦斯公司向即墨市场服务中心发出函件，函告即墨市场服务中心，自收到函件之日起30内办理地下商务通道工程所需的施工许可证等相关手续。否则，劳伦斯公司将依法解除协议并追究其法律责任。
9.《协议书》；证明：2012年12月20日，劳伦斯公司与地下商务通道施工方七级建筑公司签订《协议书》，双方约定因地下商务通道工程施工手续不全导致无法施工，劳伦斯公司同意停工。
该组证据综合证明：因即墨市场服务中心违反了《特许权协议书》的约定，未办理施工许可证等开工建设前所需的文件、手续。劳伦斯公司自2011年4月至2015年4月先后四次函告即墨市场服务中心，但即墨市场服务中心置之不理，却在2012年12月31日以地下商务通道手续不全为由阻止原告施工，劳伦斯公司迫于无奈停工。

第四组证据：关于劳伦斯公司因即墨市场服务中心违约而发生的损失情况。
10.山广价鉴字〔2022〕第4017号《工程造价司法鉴定报告书》；证明：山东广信达土地房地产资产评估项目管理有限公司接受即墨法院的委托，于2022年5月17日出具《工程造价司法鉴定报告书》。地下商务通道的已完工工程造价包括建设项目工程费和工程建设其他费用，鉴定结果为13100.6万元。
11.《地下通道项目工程费用》；证明：为建设地下商务通道，除建设项目工程费和工程建设其他费外，劳伦斯公司在前期还投入了清理障碍费用1462万元。证据10、11综合证明：劳伦斯公司已就地下商务通道工程实际投入建设成本14562.6万元。
12.劳伦斯公司已投入的工程价款资金占用损失计算明细表；结合证据10、11证明：劳伦斯公司已实际投入的建设成本，对应产生资金占用损失77637265.77元。
13.山广资评鉴字（2022）第4号《资产评估报告》；证明：山东广信达土地房地产资产评估项目管理有限公司接受即墨法院的委托，于2022年5月17日出具《资产评估报告》，评估范围为地下人行通道、人行通道两侧建设商铺和室外下沉广场，排除已经出售的78个面积合计1133.52㎡的铺位。本次评估特许经营权收益包括铺位30年的租售收入以及物业管理等其他收入，评估结论为134570400元。
14.关于地下商务通道中商铺30年特许经营权网络拍卖的网络截图及《网络竞价成交确认书》；证明：2020年7月25日，即墨法院在网络司法拍卖网络平台发布关于地下商务通道30年特许经营权的二次拍卖《竞买公告》。地下商务通道中商铺30年特许经营权评估价为13457.04万元，二次拍卖起拍价为63747255.6元。青岛即墨市场建设发展有限公司于2022年8月11日以起拍价63747255.6元竞得地下商务通道中商铺30年特许经营权。
15.地下商务通道餐饮中心（拟命名为圣地亚美食广场）规划材料；证明：地下商务通道中的餐饮中心（拟命名为圣地亚美食广场），营业面积1500㎡，20多个餐饮品牌，统一包装经营管理，设立21个档口（档口面积10-20㎡），可同时容纳500人就餐。参照其他商圈的营业数据，预计每天2400-4000人进入餐饮中心消费。
该组证据综合证明：因即墨市场服务中心违约行为导致劳伦斯公司无法按时交付地下商务通道，给劳伦斯公司造成巨大损失。具体包括：（1）直接建设投入损失14562.6万元，对应融资损失暂计77637265.77元（以14562.6万元为基数，自2013年1月1日起按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际支付日）；（2）地下商务通道30年特许经营权收益13457.04万元；（3）餐饮中心30年可得收益暂计2000万元（具体以评估为准）。

第五组证据：为维护合法权益，劳伦斯公司已实际支出律师费50万元。
16.《法律咨询服务合同》《委托代理合同》；证明：2022年10月18日，劳伦斯公司与山东夏为律师事务所就本案签订《法律咨询服务合同》和《委托代理合同》。
17.银行电子回单；证明：2022年12月9日，青岛豪仁置业有限公司代劳伦斯公司向山东夏为律师事务所实际支付律师费50万元。

第六组证据：关于劳伦斯公司积极维护合法权益的情况。
18.民事起诉状；证明：2016年4月13日，劳伦斯公司向即墨法院提交起诉状，诉讼时效自2016年4月13日起中断。
19.民事裁定书；证明：因即墨市场服务中心及即墨区政府承诺解决地下商务通道损失赔偿问题，劳伦斯公司应即墨市场服务中心及即墨区政府要求撤回起诉。2018年3月19日，即墨法院作出（2016）鲁0282民初6965号案民事裁定书，裁定准许劳伦斯公司撤回起诉。
20.劳伦斯公司法定代表人韩再贤向即墨市场服务中心及中心主任发出的信函及挂号信收据2份；证明：2020年11月13日，劳伦斯公司法定代表人韩再贤向即墨市场服务中心发函反映本案情况、提出意见，通过信访的方式积极维护合法权益。11月27日，劳伦斯公司法定代表人韩再贤向即墨市场服务中心主任发函反映本案情况、提出意见，通过信访的方式积极维护合法权益。两次发函均由即墨市场服务中心主任吕某签收。该组证据综合证明：在即墨市场服务中心违约情形发生后，劳伦斯公司通过发函、诉讼、信访等多种形式积极维护合法权益。
21.即墨法院（2021）鲁0215执监4号执行裁定书（第220-224页）；证明：2021年10月21日，即墨法院作出（2021）鲁0215执监4号执行裁定书，法院认定：地下商务通道项目属BOT模式合作项目，《特许权协议书》尚未解除，仍在履行过程中，应当撤销地下商务通道在建工程的拍卖裁定。
22.即墨法院（2021）鲁0215执6146号《执行财产分配方案》、(2018)鲁0282民初6466号民事判决书、(2018)鲁0282民初6467号民事判决书（第225-244页）；证明：因即墨市场服务中心未按照约定履行《特许权协议书》，导致地下商务通道始终未能竣工验收并投入使用，致使劳伦斯公司无法在约定时间内向郑XX等商户交付商铺。法院判决劳伦斯公司因迟延交付而向郑XX等商户赔偿的损失商户郑XX等对劳伦斯公司享有的债权（即迟延交付商铺导致的损失赔偿）17950708元、诉讼费240359元、执行费87043元，以上合计18278110元，系即墨市场服务中心、即墨区政府因违反《特许权协议书》而给劳伦斯公司造成的损失。

原告还提交《司法鉴定申请书》一份，申请法院依法委托专业资产评估机构对涉案地下商务通道的餐饮中心自竣工验收之日起30年的预期收益进行评定估算。

被告即墨区政府答辩称：一、被告授权第三人负责案涉地下商务通道项目，并由第三人与原告签订《特许权协议书》，本案被告应为即墨市场服务中心即第三人，不应当是被告。2004年3月19日，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第三人的举办单位系被告，第三人的事业单位法人证书上列明了宗旨和业务范围，其中包括全市市场的资产经营和市场建设的规划论证，第三人系即墨市（区）市政公用事业主管部门。2010年9月30日，被告专题研究涉案地下商务通道建设有关事宜，决定由第三人代表政府与投资商签订协议，以市场化运作的方式，按BOT模式进行该项目开发。因此，本案第三人经被告授权具有与原告签订特许权协议的法定职权，本案被告应为即墨市场服务中心，不应当是即墨区政府。二、原告与第三人因履行《特许权协议书》发生的纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当驳回原告对被告、第三人提起的行政诉讼。（一）原告清楚其与第三人因履行《特许权协议书》产生的纠纷不属于行政诉讼案件受理范围，故原告于2016年4月13日向即墨法院提起民事诉讼，而非提起行政诉讼。2018年3月19日，原告撤回了对第三人的起诉。（二）根据《特许权协议书》发生纠纷时的法律、行政法规及司法解释的规定，本案纠纷属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。2011年3月5日，第三人与原告签订《特许权协议书》，原告与第三人因该协议书的履行发生争议而提起本案诉讼。原告主张其与第三人之间存在纠纷，并已于2012年12月20日停止施工。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据该条规定案涉《特许权协议书》发生纠纷，应当适用当时施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年），第二章受案范围中未将因履行行政协议发生的纠纷列入受案范围。三、原告提起行政诉讼，超过法律规定的诉讼时效期间，应当依法驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。原《中华人民共和国民法通则》（2009修正）第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。2011年3月5日，原告与第三人签订《特许权协议书》。原告主张其与第三人因履行该协议书发生纠纷，并于2012年12月20日停止施工。因此原告的诉讼时效已于2014年12月19日届满，原告已丧失胜诉权。四、原告尚未获得《特许权协议书》中约定的30年特许经营权，但该30年特许经营权已被即墨法院拍卖，原告系违约方，无权依据《特许权协议书》要求被告赔偿。第三人已按协议书约定完成了项目立项、可行性研究报告、环境影响评价报告、建设工程规划许可证、建设工程消防设计审核意见书等地下通道工程的各种文件和相关手续义务。原告对地下通道工程投资建设是其合同义务，但原告未按《特许权协议书》的约定完成地下通道工程的全部建设施工义务，已严重违约，其根本原因是缺乏资金。原告是其他案件的被执行人，即墨法院依据申请执行人的申请，对原告尚未获得的30年特许经营权进行了拍卖，已拍卖成交，并将拍卖所得发放给了其他案件的申请执行人，原告对项目工程的投资已提前变现受益。因此原告无权向被告主张项目投资损失及特许权经营损失。对于原告庭审中提出诉讼请求赔偿范围予以增加，被告不需要新的答辩期，原告主张的该部分损失系其延期向商户交付店铺产生的损失，因原告自身原因违反特许权协议约定，没有在协议约定的施工期间竣工交付，该损失由原告违约造成，不应当由被告或第三人承担。综上，请求依法驳回原告的起诉。

被告即墨区政府在法定举证期限内向本院提交证据如下：
1.即政纪字〔2010〕70号《即墨市人民政府关于建设中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道有关问题的会议纪要》；证明：2004年3月19日，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第三人的举办单位系被告，第三人的事业单位法人证书上列明了宗旨和业务范围，其中包括全市市场的资产经营和市场建设的规划论证，第三人系即墨市（区）市政公用事业主管部门。2010年9月30日，被告专题研究中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道建设有关事宜，认为建设该地下商务通道迫切而必要，决定由第三人代表市政府与投资商签订协议，以市场化运作的方式，按BOT模式进行该项目开发。本案被告应为即墨市场服务中心即第三人，不应当是即墨区政府。
2.即墨市发展和改革局即发政字〔2010〕410号《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道工程项目建议书的批复》；证明：2010年10月20日，即墨市发展和改革局同意第三人实施涉案地下通道工程项目，项目总投资约12522.70万元，拟采用BOT模式融资建设，建设工期15个月。
3.即市场字〔2011〕35号《即墨市市场建设服务中心关于中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道可行性研究报告申请批复的函》；证明：2011年8月2日，第三人向即墨市发展和改革局递交《即墨市市场建设服务中心关于中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道可行性研究报告申请批复的函》及《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道可行性研究报告》。
4.即发改字〔2011〕364号《即墨市发展和改革局关于中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道工程可行性研究报告的批复》；证明：即墨市发展和改革局对第三人报送的《关于中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道可行性研究报告》进行了审查，于2011年8月24日作出批复，同意该项目可行性研究报告。
5.《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道BOT招商项目招商文件》；证明：2010年12月27日，第三人作为招商单位委托山东三维建设项目管理有限公司作为招商代理单位进行公开招标，招商文件中明确即墨市政府授权第三人通过公开招商的方式选择该项目的投资人，清晰地反映了工程的规模、性质以及投资建议书的要求等，要求投资竞争人必须完全响应该招商文件的实质性内容。
6.投资人资格确认书；证明：涉案地下商务通道BOT项目招商，2011年1月29日，经评标委员会评审，确定投资人为原告劳伦斯公司。
7.《特许权协议书》；证明：2011年3月5日，第三人（甲方）与原告（乙方）签订《特许权协议书》，约定因乙方资金不到位，导致工程延误的，总工期不后延，只相应减少特许期限。若乙方在竣工前单方面终止协议，除承担项目工程投资总额1%的违约金外，还应承担停工造成的实际经济损失。原告应于本合同签订后7日内即2011年3月12日之前向第三人交齐工程保证金300万 目录元，以保证工程质量和工程进度。原告实际于2011年8月16日交纳保证金100万元，于2011年10月14日交纳工程保证金200万元。原告连交纳工程保证金都十分困难，更缺乏足够的资金履行《特许权协议书》约定的建设施工义务，导致其尚未完成项目工程的建设施工即停工烂尾。原告在竣工前单方面终止协议，应当向第三人承担违约责任。根据协议7.1.1约定，乙方（原告）根据本协议专门成立项目公司实施投资建设。原告并未成立专门项目公司实施投资建设，构成违约，而且项目融资被原告挪用，未用于本项目建设施工，导致项目停工。
8.两份《协议书》；证明：2011年6月21日，原告（甲方）与第三人（乙方）签订协议书，涉案地下商务通道项目拟占用乙方土地约10000㎡，具体以规划部门批准为最终占地面积。乙方同意甲方该项目建设所占乙方土地（包括地下部分、地上出入口、人、车行道等）。甲方应在和乙方协商施工时间内完成施工任务，并且负责原地上设施的恢复。其余未尽事宜甲乙双方另行协商并签订补充协议。2011年9月8日，案外人青岛即墨市场建设发展有限公司成立。此后，该公司（甲方）受第三人的委托与原告（乙方）签订协议书，约定：地下商务通道项目拟占用市场服务中心土地约16亩，土地补偿费共计200万元，由乙方补偿给甲方。该200万元的土地补偿费由第三人按照与乙方于2011年3月5日签订的《特许权协议书》第一章8.2.1条中约定，从其收取乙方的300万元工程保证金（到期后）中拨付给甲方，剩余款项（到期后）由第三人退还给乙方。项目所占用土地使用期限为三十年，自本工程建设全部结束并验收合格之日起算。原告本应单独向第三人支付因项目工程施工占用市场服务中心约16亩土地所应支付的土地补偿费200万元，但因其缺乏资金，向第三人请求延期支付土地补偿费。为了帮助原告早日启动项目建设施工，第三人同意其请求，并委托案外人青岛即墨市场建设发展有限公司与劳伦斯公司签订协议，约定土地补偿费的支付方式。
9.即市场字第〔2011〕38号《即墨市市场建设服务中心关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目概算书申请批复的函》；证明：2011年8月5日，第三人完成对涉案地下商务通道项目概算书的编制工作，报送原即墨市发展和改革局审批。
10.即发改字〔2011〕436号《即墨市发展和改革局关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目初步设计及投资概算的批复》；证明：2011年10月18日，原即墨市发展和改革局对第三人报送的《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目概算书申请批复的函》和《中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目初步设计及投资概算》进行了审查，同意该项目实施。
11.青即环审〔2011〕275号《即墨市环境保护局关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程环境影响报告表的批复》；证明：2011年8月22日，原即墨市环境保护局对原告报送的《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程环境影响报告表》作出批复，该项目符合国家产业政策，在落实环境影响报告表提出的各项环境保护措施后，环境不利影响能够得到有效的缓解和控制，同意原告按照报告表中所列建设项目的性质、规模、地点、环境保护措施进行项目建设。
12.《青岛市建设工程设计合同备案通知书》；证明：2011年8月26日，原即墨市城市规划管理处对原告报送的《青岛市建设工程设计合同》进行备案登记。
13.《建设工程施工图设计文件审查合格书》；证明：2011年9月28日，青岛市即墨建设工程施工图纸设计审查中心经对原告报送的涉案地下商务通道施工图设计文件进行审查后，向原告颁发审查合格书。
14.《建设工程施工图设计文件审查备案》；证明：2011年10月26日，原即墨市城市规划管理处向第三人颁发关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目的《建设工程施工图设计文件审查备案》通知书，备案编号2011（131）号。
15.《建设工程规划许可证》；证明：2011年11月2日，原即墨市城乡建设局给第三人颁发涉案地下商务通道项目的建字第XX号《建设工程规划许可证》。
16.《建设工程交易通知书》；证明：2011年11月7日，原即墨市城乡建设局行政审批科向原即墨市建管处建设工程交易中心下达《建设工程交易通知书》，通知其建设单位第三人的涉案地下商务通道项目，符合基建项目审批手续办理条件。
17.《建设工程消防设计审核意见书》两份；证明：2012年2月27日，青岛市公安消防支队向原告出具青公消审〔2012〕第0078号《建设工程消防设计审核意见书》，同意涉案地下商务通道建设工程消防设计，要求按照审核批准的消防设计图纸资料进行施工。2012年8月11日，青岛市公安消防支队向原告出具青公消审〔2012〕第0315号《建设工程消防设计审核意见书》，同意涉案地下商务通道内装修建设工程消防设计，要求按照审核批准的消防设计图纸资料进行施工。
18.《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道工程施工招标文件》；证明：2011年11月25日，原告作为招标人委托山东三维建设项目管理有限公司作为招标代理单位就地下通道工程施工进行公开招标。
19.《青岛市建设工程施工合同》、（2019）鲁02民初1397号民事判决书；证明：2012年3月27日，原告与七级建筑公司签订《青岛市建设工程施工合同》，七级建筑公司承包了该地下通道工程的所有分项工程。开工日期为2012年4月1日，竣工日期为2013年5月6日。合同价款102077777.77元。第二十条补充条款约定：1.付款方式：根据青建管字〔2018〕48号和青管标定字〔2009〕2号文规定工程进度款拨付；（1）合同签订7日内付合同总价款的10%预付款；（2）工程进度款每月5日拨付上个月已完工程量的75%；（3）主体验收后7日内付至已完工程量的80%；（4）竣前检查后7日内付至已完工程量的85%；（5）竣工验收合格后7日内付至已完工程量的90%；（6）竣工结算后7日内付至已完工程量的95%；（7）余5%作为质保金，自验收合格满一年后7日内付质保金的50%，满两年后7日内一次性付清余款。（2019）鲁02民初1397号民事判决书查明以下事实：原告自认未向七级建筑公司支付过工程款，青岛市中级人民法院依郑XX的申请查询了原告和七级建筑公司名下的相关银行账户交易流水，未查询到原告向七级建筑公司付款的记录。自2012年3月27日双方签订《建筑工程施工合同》起，至七级建筑公司于2012年12月20日停止施工，原告从未向七级建筑公司支付过工程款，七级建筑公司为原告垫付资金完成价值120366692.87元的工程量。按照日常生活经验法则可知，因原告缺乏资金未能按照合同约定向七级建筑公司支付工程进度款，导致七级建筑公司无力继续垫付资金以完成该地下通道工程的全部建设施工义务。所以原告未能按照《特许权协议书》中约定的完成地下通道工程的全部建设施工义务的根本原因是缺乏资金，其辩称由于第三人未办妥工程手续，导致工程无法继续施工的主张不能成立。
20.（2020）鲁0282民初382号民事判决书、（2021）鲁02民终1346号民事判决书；证明：这两份民事判决书查明案外人青岛圣诺市场发展有限公司（以下简称“圣诺公司”）与原告签订《合作开发协议》的整个过程，约定协议签订后项目后续需要追加的工程款由原告负责投入。原告负责项目的建设，承诺2014年8月1日前施工完毕并达到交付商户的使用条件。原告保证按照本协议约定及项目工程进度及时提供资金，确保项目顺利进行。（2020）鲁0282民初382号案件庭审笔录中记载，圣诺公司称2014年1月26日的《合作开发协议》签订后项目一直没有如期交付，原告并没有向该工程投资过任何款项，这是工程没有完工交付的原因。2011年7月27日，此时原告尚未开始履行其地下通道的建设施工义务，即与圣诺公司签订《地下商务通道特许经营权转让协议》，将其尚未取得的特许权转让给圣诺公司，原告违反了《特许权协议书》中“乙方依据本协议享有的特许权未经甲方书面同意不得转让。”的约定。可见原告与第三人签订《特许权协议书》后，因缺乏资金，没有能力按协议约定履行其投资建设的权利和义务，所以违反协议约定将尚未到手的特许权转让后牟利。原告未能完成地下通道建设施工的根本原因是缺乏资金。原告与圣诺公司签订协议后，获得圣诺公司支付的款项，但未用于该地下通道建设施工，导致项目施工未能完成及交付使用。
21.（2018）鲁0282民初6466号民事判决书；证明：2014年1月26日，郑XX与原告签订《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道商铺有偿使用协议书》，约定该商铺应于2014年10月1日前交付，商铺使用期限为自商务通道整体正式营业之日起三十年。合同签订后郑XX向原告支付十五处商铺设施费、服务费2524256元。因原告缺乏建设施工资金，无法履行《特许经营权协议书》中约定的建设施工义务，2014年1月26日，原告与案外人郑XX等12人签订《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道商铺有偿使用协议书》，收取商铺设施费、服务费共计4000余万元。但原告收取上述款项后并未用于项目工程的建设施工，导致项目工程因缺乏资金而无法完成。原告的上述行为涉嫌合同诈骗罪，不应当以民事纠纷简化处理。
22.（2016）鲁0282民初6965号民事裁定书；证明：2016年4月13日，原告以第三人为被告向即墨区人民法院提起民事诉讼，诉讼请求：一、依法解除双方签订的《特许经营权协议书》；二、判令被告赔偿损失（具体金额以评估值为准）；三、判令被告承担诉讼费用。2018年3月16日申请撤诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条中将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”列入受案范围，原告非常清楚其与第三人因履行《特许权协议书》产生的纠纷不属于行政诉讼案件受理范围，故向即墨法院提起民事诉讼，而非提起行政诉讼。青岛市中级人民法院受理原告提起的本案行政诉讼不当，应依法驳回原告起诉。
23.《青岛劳伦斯房地产开发有限公司与即墨区市场建设服务中心关于地下商务通道项目有关情况的第二次反映》；证明：原告承认被告即墨区政府城建部门、规划部门、城管部门等相关主管部门都没有安排制止施工，所以原告无法完成地下商务通道的建设施工，并非受到政府主管部门的干涉，而是出于自身原因，即缺乏资金。原告辩称第三人分管基建副主任阻止施工的主张难以成立，一是原告没有证据证明该主张；二是自然人无执法权，无权阻挠施工；三是原告非常清楚该项目工程是当时的即墨市人民政府非常重视的一项促进即墨商业繁荣的工程，围绕该项目工程的立项、开工建设，原即墨市人民政府分管副市长多次召集即墨市发改局、财政局、城建局、国土局、市场服务中心等部门召开会议，并形成会议纪要。所以，第三人分管基建副主任不可能违背政府会议纪要精神和要求阻止原告施工。且上述会议纪要也传达到原告，假如第三人分管基建副主任阻止原告施工，原告完全可以向被告投诉，通过被告排除施工阻碍。因此，原告该主张严重违背事实和常理，无法成立。
24.（2021）鲁0215执6146号之二执行裁定书；证明：（2018）鲁0282民初6467号民事判决书等法律文书已生效，该生效判决的当事人申请强制执行，被执行人为本案原告，即墨法院对被执行人劳伦斯公司《特许权协议书》中约定的30年特许经营权进行拍卖。2022年8月20日，即墨法院作出（2021）鲁0215执6146号之二执行裁定书，裁定解除对被执行人（本案原告）享有的30年特许经营权的查封，案外人青岛即墨市场建设发展有限公司通过竞拍成为30年特许经营权的买受人。原告尚未按照《特许权协议书》的约定完成其建设施工义务，尚未取得30年特许经营权，却将该30年特许经营权的价值提前变现受益。因此原告在本案中提出解除《特许权协议书》以及提出赔偿损失的诉讼请求均无事实和法律依据。

第三人即墨市场服务中心陈述意见与被告即墨区政府一致。诉讼过程中，第三人向本院申请调取以下证据：一、（2019）鲁02民初1397号案件民事判决书、庭审笔录和双方当事人提交的证据。二、（2021）鲁02执766号案件的执行裁定书和全案卷宗材料。三、（2020）鲁0282民初382号案件民事判决书、庭审笔录以及双方当事人提交的证据。本院依法予以调取并送达各方当事人。第三人将其中部分证据材料作为其证据使用。

第三人即墨市场服务中心向本院提交以下证据：
1.张家港农村商业银行进账单、资金往来结算票据、银行承兑汇票；证明：根据第三人与原告签订《特许权协议书》约定，原告应于2011年3月12日之前向第三人交齐工程保证金300万元，但原告违约，于2011年8月16日交纳保证金100万元，于2011年10月14日交纳工程保证金200万元。原告连交纳工程保证金都十分困难，更缺乏足够的资金履行《特许权协议书》约定的建设施工义务，导致其无法完成项目工程的建设施工。
2.中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目BOT招商投资建议书；证明：原告在《投资建议书》中承诺的资金筹措方式为：原告自有资金5000万元、借款3000万元、预收地下通道商铺和餐饮中心租赁费360万元。《特许权协议书》签订后，原告未能按照《投资建议书》中承诺的金额进行投资建设，未向七级建筑公司支付工程款，原告既未投入自有资金5000万元，又将预收的通道商铺和餐饮中心租赁费4000余万元挪用，未用于地下通道建设，最终因缺乏资金导致项目停工。原告系《特许权协议书》的违约方，应当向第三人承担违约责任。
3.（2021）鲁02执766号执行裁定书；证明：该执行案件的申请执行人为七级建筑公司，被执行人为本案原告，青岛市中级人民法院裁定拍卖地下通道工程商铺78间，执行卷宗中有申请执行人和被执行人提交的有关该地下通道工程的各种文件和相关手续，第三人已按《特许权协议书》约定履行义务，该工程建设手续齐全，不影响原告的建设施工，该项目工程停工最终烂尾是原告自身原因所致。
4.（2020）鲁0282民初382号民事判决书、（2021）鲁02民终1346号民事判决书、两次开庭庭审笔录、地下商务通道特许经营权转让协议、补充协议、地下通道项目工程会议纪要、合作开发协议；证明：这两份民事判决书查明的事实，并且（2020）鲁0282民初382号案件庭审笔录中记载，圣诺公司称2014年1月26日的《合作开发协议》签订后项目一直没有如期交付，原告并没有向该工程投资过任何款项，这是工程没有完工交付的原因。按照原告与第三人签订的《特许权协议书》约定，特许权经营期限为30年，自本工程建设全部结束并验收合格之日起算。2011年7月27日，此时原告尚未开始履行其地下通道的建设施工义务，就与圣诺公司签订《地下商务通道特许经营权转让协议》，将其尚未取得的特许权转让给圣诺公司，原告违反了《特许权协议书》中“乙方依据本协议享有的特许权未经甲方书面同意不得转让”的约定。可见原告与第三人签订《特许权协议书》后，因缺乏资金，没有能力按协议约定履行其投资建设的权利和义务。所以违反协议约定将尚未到手的特许权转让后牟利。原告未能完成地下通道建设施工的根本原因是缺乏资金。原告与圣诺公司签订《合作开发协议》《地下商务通道特许经营权转让协议》后，获得圣诺公司支付的款项，但未用于该地下通道建设施工，导致该地下通道建设施工未能完成及交付使用。
5.（2020）鲁民终636号民事判决书、（2022）鲁02执恢180号之四执行裁定书、协助执行通知书；证明：《特许权协议书》约定特许权经营期限自本工程建设全部结束并验收合格之日起起算，因原告尚未完成《特许权协议书》中约定的施工建设义务，原告尚未获得地下通道的特许经营权。2016年5月31日，原告与案外人青岛汉弘投资有限责任公司（以下简称“汉弘公司”）、青岛鲁瑞商业物业管理有限公司签订了《还款协议》，约定将地下商务通道30年特许经营权作价3000万元转让给汉弘公司，并与汉弘公司签订了《特许权转让协议》。可见，原告无意继续完成地下通道施工建设，却将尚未取得的30年特许经营权提前变现受益，因此本案地下通道工程未能建成并竣工验收的责任在于原告自身，并非被告和第三人的原因。原告将特许经营权作价3000万元转让给汉弘公司，可证明30年特许经营权的市场价值为3000万元。山广资评鉴字（2022）第4号资产评估报告对30年特许经营权市场价值评估结论为134570400元，严重偏离实际市场价值。

经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对被告证据1真实性、合法性无异议，证明目的不予认可；第一，即墨区政府是案涉地下商务通道特许经营的法定职责承担主体。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条第一款即明确规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”据此，市政公用事业特许经营应当由政府按照规定通过市场机制选择投资者或者经营者，政府是市政公用事业特许经营的法定职责承担主体。参照国家发改委等六部委联合发文的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第八条规定：“县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。”即县级以上政府负责基础设施和公用事业特许经营项目的实施和监督管理工作，县级以上政府负有实施和监督管理的行政职责。第二，即墨区政府全程决策、指挥案涉地下商务通道特许经营全过程，即墨市场服务中心则全程以即墨区政府代理人的身份参与地下商务通道特许经营全过程，劳伦斯公司正是基于对即墨区政府的信任，基于即墨区政府是特许经营责任主体才参与投资并签订《特许权协议书》，即墨区政府应当承担相应的法律责任。第三，即墨区政府与即墨市场服务中心是行政委托关系，而非行政授权关系，即墨区政府是行政诉讼的适格被告。即使案涉地下商务通道项目适用“行政授权”，由被授权主体承担法律责任，但鉴于即墨市场服务中心并非市政公用事业主管部门，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款之规定，不是适格的被授权主体，即墨区政府亦无权授权给即墨市场服务中心实施案涉项目。因此即墨区政府对即墨市场服务中心的“授权”不产生“行政授权”的实质效力，仍属于“行政委托”，应由委托人即墨区政府承担相应的法律责任。综上所述，即墨区政府是行政委托的委托人，应当承担相应的法律责任，是本案的适格被告。对被告证据2-6、9-14、16-18真实性、合法性、关联性均无异议；通过被告证据5可以看出即墨区政府授权即墨市场服务中心就涉案项目通过公开招商的方式选择投资人，被告与第三人系行政委托关系，即墨区政府被告主体适格。对被告证据7真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。《特许权协议书》第7.1.1条源自招商文件（被告证据5）的要求，鉴于投资人的注册地可能来自全国各地，为保障投资人就案涉项目所获利益在即墨缴纳企业所得税，故要求“投资人将在即墨市注册成立项目公司”。而劳伦斯公司本就在即墨注册成立且在即墨缴纳企业所得税，故无需另行成立项目公司，这也是即墨区政府和即墨市场服务中心认可的。因此，即墨区政府和即墨市场服务中心自2011年《特许权协议书》签订以来，从未要求劳伦斯公司另行成立项目公司。即墨区政府声称“项目融资被原告挪用，未用于本项目建设施工”，没有任何事实依据。事实上，劳伦斯公司利用自有资金和融资资金，完成了超过90%的工程量，这也是即墨区政府明确自认的。根据《特许权协议书》第8.1条的约定，但即墨市场服务中心迟迟未办理地下商务通道建设所需的国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证等必备权证文件，且未协调工程用水、用电。鉴于此，即墨市场服务中心同意劳伦斯公司无需按照约定先行缴纳保证金，待办理完成各类手续后再缴纳即可。许可劳伦斯公司迟延缴纳保证金正是出于对劳伦斯公司资金实力的认可。否则，即墨地下商务通道作为即墨重点项目、即墨市政府专题督办项目，劳伦斯公司当年发生迟缴行为后，即墨市场服务中心早就与劳伦斯公司解除《特许权协议书》了，根本不会允许劳伦斯公司后续继续建设地下商务通道。对被告证据8真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。劳伦斯公司就占用土地补偿事宜与青岛即墨市场建设发展有限公司签订《协议书》是出于即墨市场服务中心的要求，原因并非是出于变相免除劳伦斯公司的土地补偿费，而是即墨市场服务中心为了简化相关签约手续。劳伦斯公司在签约时完全有能力直接支付土地补偿费，绝非“缺乏资金”至200万元也无从筹措。如果真像被告所述“劳伦斯公司缺乏资金”，即墨地下商务通道作为即墨重点项目、即墨区政府专题督办项目，即墨市场服务中心了解到劳伦斯公司的该种财务状况后，早就与劳伦斯公司解除《特许权协议书》了，根本不会允许劳伦斯公司后续继续建设地下商务通道。对被告证据15真实性、合法性、证明目的均不予认可，要求核对原件；即墨区政府作为即墨辖区内主持全面工作的行政机关，如果《建设工程规划许可证》确实存在，即墨区政府完全有能力调取出证据原件，但《建设工程规划许可证》自始没有向劳伦斯公司提供过。《中华人民共和国城乡规划法》（2007）第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”即墨市场服务中心违法违约未办理国有土地使用证、建设用地规划许可证，依据上述规定不具备办理建设工程规划许可证的条件，也无法办理《建设工程规划许可证》。被告的证据9-17恰能够证明：时至今日，作为建设单位的即墨市场服务中心仍未向劳伦斯公司提供国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证等必备权证文件，明显违反了《特许权协议书》的约定。证据9-17系被告用以举证证明其已经完成了部分开工建设所需手续的办理。但是，除证据15建设工程规划许可证的真实性存疑外，该组证据也不包括案涉地下商务通道开工建设所需的国有土地使用证、建设用地规划许可证和建筑工程施工许可证等必备权证文件，证明被告违约，未提供开工建设所需的全部文件和手续，并最终导致地下商务通道无法建设完成，给劳伦斯公司造成巨大损失。对被告证据19真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，虽然建设工程施工合同约定的付款条件为按进度拨款，但施工单位七级建筑公司出于对劳伦斯公司资金实力的认可，双方实际上已经达成新的合意：七级建筑公司垫资施工，劳伦斯公司在地下商务通道投入运营后再支付工程价款。因为即墨市场服务中心未能办理必备权证的违约行为，导致地下商务通道无法继续施工，因此产生了后续的纠纷。其次，如果劳伦斯公司缺乏资金，七级建筑公司根本不会同意为地下商务通道项目垫资施工。未能继续施工的原因，绝非劳伦斯公司资金缺乏问题，而是即墨市场服务中心未能办妥必备权证且以此为由阻挠后续施工。对被告证据20真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，本案争议焦点在于即墨市场服务中心是否违反了《特许权协议书》的约定以及违约后如何承担责任，劳伦斯公司与圣诺公司的合作，与本案无关。其次，劳伦斯公司并非是将地下商务通道的特许权转让给圣诺公司用于引入资金。实际上，双方签订协议的目的是，劳伦斯公司为了借助圣诺公司在商铺营销方面的优势，将部分商铺交由圣诺公司进行包销。圣诺公司的经营范围为“市场开发与销售、商业地产开发与销售（凭资质经营）”，在商铺招商营销方面具有专业性，根据劳伦斯公司与圣诺公司签订的《地下商务通道特许经营权转让协议》第五条约定的价款支付方式，支付前期款项后，“余款在乙方向第三方转让的同时向甲方支付”。此外，该协议第十条约定劳伦斯公司“协助办理与第三方签约、交付标的物、审批登记等相关手续”，也明显符合圣诺公司包销商铺、引入商家并签约交付的包销模式。故，劳伦斯公司与圣诺公司的合作只是出于招商运营的考虑，并非因为劳伦斯公司资金短缺。最后，涉及到劳伦斯公司与圣诺公司的合作协议均已全部解除，对案涉地下商务通道的建设不产生实质影响。尽管劳伦斯公司一直在催促即墨区政府和即墨市场服务中心尽快办理建设工程施工许可证、规划许可证、土地证等必备手续，但被告与第三人始终无法办理完成相关手续，导致案涉工程剩余10%始终因手续问题无法完工。被告和第三人抗辩称原告因资金短缺而无法完工，显然与事实不符，且违背工程常识，如果劳伦斯公司没有建设案涉工程的资金实力，其不可能完成主体部分的施工，不可能完成90%的工程量，只要手续齐全，则剩余10%工程量很快会完成。对被告证据21真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，本案争议焦点在于即墨市场服务中心是否违反了《特许权协议书》的约定以及违约后如何承担责任，劳伦斯公司与案外人签订的《中国即墨服装市场与世茂大厦之间地下商务通道商铺有偿使用协议书》与本案无关；其次，劳伦斯公司与案外人签订协议收取费用，正是特许经营权的应有之义。如果即墨市场服务中心及时改正违约行为，办理地下商务通道的必备权证，地下商务通道即可复工。但即墨市场服务中心迟迟不予办理相关权证，导致地下商务通道无法复工，在该种情况下，劳伦斯公司自然不能将收取的费用投入一个基本权证都不齐全、违背建设工程相关规定的烂尾工程中去。对被告证据22真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，从法律规定的出台过程来看，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》系审理行政协议案件的专项司法解释，该解释在2020年1月1日颁布实施。此前，对于本案中所涉行政协议应由民事诉讼解决还是行政诉讼解决本来就存在巨大争议，劳伦斯公司在2016年选择提起民事诉讼，正是因为没有该解释规定的指引。这次民事诉讼中，即墨市场服务中心声称可以通过政府协调解决诉争事宜，安抚劳伦斯公司先行撤诉，其后又违背承诺，至今未予解决，严重挫伤了政府部门的公信力。其次，本案《特许权协议书》是为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系典型的行政协议，而本案诉争事宜亦属于行政诉讼的受案范围。最后，当事人选择何种途径解决诉争事宜，是当事人固有诉权的体现，并不能影响本案《特许权协议书》行政协议的性质，以及本案应属行政诉讼受案范围的判定。即墨区政府通过“行政委托”的形式安排即墨市场服务中心具体实施地下商务通道特许经营事宜，作为委托人的即墨区政府应当承担相应的法律责任，是本案的适格被告。对被告证据23真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，该份证据载明“但市场中心始终不给答复，并有时任分管基建副主任扬言：我说不行就不行，我不让施工就不让施工，你公司的工程都过不了我这关。在政府城建部门、规划部门、城管部门等都没安排制止施工的情况下，安排工作人员多次阻止施工……”恰能证明即墨市场服务中心在未办妥工程必备权证的情况下，多次阻止地下商务通道的施工建设，这导致地下商务通道工程不能继续建设并竣工，而绝非劳伦斯公司资金问题所致。即墨区政府所谓的“自然人无执法权，无权阻挠施工”完全不能成立，工作人员阻挠施工时，是以即墨市场服务中心的名义，主张履行相应的行政职责。劳伦斯公司作为民营企业，面对主张行使公权力的即墨市场服务中心工作人员，自然有理由相信停止施工是即墨市场服务中心和即墨区政府的行政命令，只能服从其安排，迫于无奈停止施工。其次，即墨市场服务中心违约行为发生后，劳伦斯公司向即墨市场服务中心、国际商贸城管委、即墨区政府等多个部门进行了投诉、反映，奈何没有得到解决。加之即墨市场服务中心多年来的推诿塞责、反反复复，最终导致劳伦斯公司提起民事诉讼，希望通过司法途径解决诉争事宜，维护自身合法权益。对被告证据24真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，《特许权协议书》系行政协议，行政协议的解除与民事合同并不相同。正如最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云在《行政协议效力确认的若干审理规则》一文中提到的，“考虑到行政协议所代表的国家利益或者社会公共利益，作为相对人一方的原告不能行使单方解除的形成权。除了协商解除协议，原告解除协议需要通过行政复议或者行政诉讼程序进行。”作为行政协议的《特许权协议书》，不会因为即墨市场服务中心收到送达诉状即告解除，而只能通过复议或者诉讼程序由复议机关或法院判决解除。因此，《特许权协议书》尚未解除。其次，劳伦斯公司并未将30年特许经营权的价值提前变现受益。在针对30年特许经营权进行评估拍卖时，劳伦斯公司依法提出了执行异议，指出特许权尚未产生经济价值，无法评估作价或拍卖，无法成为执行拍卖的标的物。但即墨法院强行将30年特许经营权作为劳伦斯公司的财产，错误地进行了拍卖，并由青岛即墨市场建设发展有限公司竞得。再次，劳伦斯公司并未“变现受益”，30年特许经营权的评估价值在1.3亿元左右，而拍卖成交价仅为6300万元，劳伦斯公司因为即墨市场服务中心的违约行为，损失惨重。最后，即墨法院错误拍卖30年特许经营权后，劳伦斯公司立即向即墨区国有资产运营服务中心领导进行了情况反映，言明30年特许经营权并非劳伦斯公司的责任财产，请求关注即墨法院这一不当执行行为，维护国有资产的保值增值。

原告对第三人证据质证认为：对第三人证据1真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。首先，鉴于即墨市场服务中心未及时提供开工建设所需的各种文件和手续，即墨市场服务中心同意劳伦斯公司无需按照约定先行缴纳保证金，待办理完成各类手续后再缴纳即可。其次，即墨市场服务中心能许可迟延缴纳，正是出于对劳伦斯公司资金实力的认可。如果真的像被告所述“劳伦斯公司连交纳工程保证金都十分困难”，即墨地下商务通道作为即墨重点项目，劳伦斯公司当年发生迟缴行为后，即墨市场服务中心早就与劳伦斯公司解除《特许权协议书》了，根本不会允许劳伦斯公司继续建设地下商务通道。最后，地下商务通道工程未能继续建设，原因在于即墨市场服务中心违反《特许权协议书》的约定未能办理工程必备权证且阻止继续施工建设，并非因劳伦斯公司资金原因所致。对第三人证据2真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。关于迟延缴纳保证金、与七级建筑公司的建设工程纠纷、与圣诺公司签订转让协议、收取商户费用事宜，与针对即墨区政府证据所作的质证意见中阐述一致。案涉工程烂尾的责任及由此带来的损失应当由被告即墨区政府承担。对第三人证据3真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。地下商务通道的建设工程许可证并非真实有效，该项证据中也不包括地下商务通道开工建设所需的国有土地使用证、建设用地规划许可证和建筑工程施工许可证等必备权证文件，进一步证明即墨区政府、即墨市场服务中心违反了《特许权协议书》第8.1条之约定，未提供开工建设所需的全部文件和手续，并最终导致地下商务通道无法建设完成，给劳伦斯公司造成巨大损失。对第三人证据4真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。劳伦斯公司与圣诺公司的合作，只是出于招商运营的考虑，并非因为劳伦斯公司资金短缺。在被告和第三人办妥全部工程手续前，劳伦斯公司自然不能在如此漫长的期间将投资款项投入一个基本权证都不齐全、违背建设工程相关规定的烂尾工程中去。对第三人证据5质证认为，对证据真实性无异议，对证明事项有异议。原告经营模式和融资方案并不是被告违约拒不办理建设工程施工许可证的原因，且在涉案工程已经完成90%的施工进度情况下，也不存在被告所述的因原告资金短缺导致涉案工程无法继续施工或导致施工许可证无法办理；原告将第三方作为合作伙伴引入商铺推广、运营和招商中，并非单纯的转让特许经营权；被告将裁定书及通知书作为证据提交，表明其认可即墨区政府应当向原告承担违约赔偿责任；青岛市中级人民法院执行裁定和协助执行通知可以看出生效文书已经将被告作为原告的债权人进行对待，协助执行通知的金额也仅为第三人对原告的债权金额，而非原告对被告的全部债权金额。

被告和第三人对原告证据均质证认为：对原告第一组证据（证据1、2）的真实性、合法性无异议，对证明事项有异议。根据2010年的行政诉讼法规定，特许权协议涉及的纠纷不属于行政诉讼法规定的受案范围，被告授权第三人对地下通道项目进行招商并签订特许权协议的行为不属于行政委托，属于行政授权。对原告第二组证据（证据3、4）的真实性、合法性、关联性无异议。对原告第三组证据（证据5-9）真实性有异议，证据5-8系原告单方制作，第三人从未收到上述函件。证据9系原告与案外人建筑工程施工单位七级建筑公司签订的协议，协议内容与第三人无关，协议中关于工程无法施工的原因的表述与事实不符。自2012年3月27日双方签订《建筑工程施工合同》起至七级建筑公司于2012年12月20日停止施工，原告一直未向七级建筑公司支付工程款，导致七级建筑公司无力继续垫付资金，这是项目停工的真实原因。原告与七级建筑公司串通签订该协议，编造停工原因，制造第三人违约的假象，以达到掩盖自己违约的事实。《青岛市地下空间国有建设用地使用权管理办法》于2015年1月12日生效，在此之前，青岛市地下空间无需办理国有建设用地使用审批手续及土地使用权证，原告主张的第三人需向其提供国有土地使用证、建设用地规划许可证的主张不能成立。根据《中华人民共和国建筑法》（2011年修正）规定，办理建筑工程施工许可证必须具备的条件中包括“建设资金已经落实”，以及总包单位须向建设工程主管机关监管的指定账户按工程总价款一定比例预存农民工工资保证金，原告始终未能筹集到上述资金，所以无法申请办理建筑工程施工许可证的原因在于原告，并非是第三人怠于履行办证义务。因该项目工程系即墨市第一条地下商业大道，即墨区政府对该项目高度重视，多次召集多部门召开会议，并形成会议纪要。所以，第三人不可能违背即墨区政府的会议纪要精神，阻止原告施工。对第四组证据中证据10真实性无异议，证明事项有异议。评估公司已在评估报告中声明“本鉴定结果及鉴定报告仅作为委托人办理郑XX等12人与青岛劳伦斯房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷一案涉及的合同权益司法鉴定中了解项目已完工工程的造价参考，不能挪作他用。”该评估报告出具时间为2022年5月24日，而该项目工程停止施工时间为2012年12月20日。因此，此工程造价应当以2012年建成当时的各种费用的价格为标准计算，由于价格上涨因素，评估价格明显高于当时的实际工程造价。根据《特许权协议书》的约定，该特许权采用BOT形式（建设-运营-移交），原告对于地下通道的投资建设既是原告的权利也是原告的义务，所以，原告因建设该地下工程的投资不能视为原告的损失。对证据11真实性不予认可，此证据仅是原告自行制作的一张费用表格，但是未能提交各项费用发生的证据（包括合同、发票、费用支付凭证等）。对证明事项有异议，根据《特许权协议书》的约定，该特许权采用BOT形式（建设-运营-移交），原告对于地下通道的投资建设既是原告的权利也是原告的义务，原告因建设该地下工程的投资不能视为原告的损失。对证据12真实性不予认可，此证据仅是原告自行制作的利息计算结果，证据12的计算基数来自于证据10和证据11，因原告无法证明证据10和证据11的客观性和真实性，因此被告对该利息计算结果不予认可。对证据13真实性无异议，对证明事项有异议。该评估报告的评估对象为涉案地下商务通道工程竣工验收之日起30年特许经营权的市场价值。该评估价格并非30年特许经营权的实际价值，其实际价值为拍卖成交价63747255.60元。原告取得30年特许经营权的前提条件是项目工程竣工验收合格，在未竣工验收的情况下，原告未获得30年特许经营权。因此，不能将30年特许经营权的价值视为其损失。对证据14真实性无异议，该拍卖成交的价格63747255.60元是30年特许经营权的真实价格，证据13的评估价格严重偏离市场价。对证据15真实性不予认可，该份证据系原告根据自己的想象制作的一份招商广告，其中的项目周边商业概况中包含的诸多数据（即墨服装市场的商铺数量、周边多个商场的经营面积、周边商圈的常态人口及流动人口数量、进入美食广场消费的人口数量）是原告自行估算的，并非真实客观的数据，因此原告主张餐饮中心30年可得收益2000万元无事实依据。该餐饮中心建设于该地下商务通道内，属于地下商务通道的一部分，对地下商务通道30年特许经营权评估时已包含餐饮中心的价值，不应当重复计算。原告尚未获得30年特许经营权，不能将30年特许经营权的评估价值视为其损失。对第五组证据（证据16、17）的真实性无异议，对证明事项有异议。首先，《特许权协议书》中没有关于律师费由谁承担的约定，且《特许权协议书》违约方是原告，原告应自行承担因此协议纠纷产生的律师费。其次，因原告隐藏了《法律咨询服务合同》及《委托代理合同》中关于律师费的约定及支付的具体内容，导致被告无法判定其律师费的金额及支付条件是否全部与本案有关。原告连50万元律师费也无力支付，而是通过案外人代为支付，足以证明原告因缺乏资金导致项目停工。对第六组证据中证据18、19真实性无异议，证明事项有异议。原告非常清楚其与第三人因履行《特许权协议书》产生的纠纷不属于行政诉讼案件受理范围，故向即墨法院提起民事诉讼，而非提起行政诉讼。被告及第三人未承诺解决地下通道损失赔偿问题，也未要求原告撤回起诉，原告撤诉是对自己诉讼权利的处分。自2018年3月19日原告向法院撤诉之日起至2021年3月18日诉讼时效届满，原告已丧失胜诉权。对证据20真实性无异议，对证明事项有异议。有关法定代表人在这两份函件中并未就《特许权协议书》中双方具体权利义务内容进行交涉，仅对双方纠纷是否应当通过诉讼方式解决表达了自己的观点，并引用了诸多文件，不能视为其向第三人及被告主张合同权利。对原告司法鉴定申请认为，原告有关餐饮中心可得收益是原告根据自己的想象计算的，其中的项目周边商业概况中包含的诸多数据（即墨服装市场的商铺数量、周边多个商场的经营面积、周边商圈的常态人口及流动人口数量、进入美食广场消费的人口数量）均是原告自行估算，并非真实客观的数据，原告主张餐饮中心30年可得收益2000万元无事实依据。该餐饮中心建设于该地下商务通道内，属于地下商务通道的一部分，对地下商务通道30年特许经营权评估时已包含餐饮中心的价值，不应当重复计算。对证据21真实性无异议，对证明事项不予认可。因为涉案工程已经于2012年12月20日停止施工，此后原告从未恢复施工，且原告还于2016年向法院提起民事诉讼，并要求赔偿损失，所以该协议已经于2012年12月20日原告以其不履行合同主要义务的方式实际解除了双方的该特许权协议，所以2021年法院裁定书中记载的“尚未解除”不符合实际情况，不能作为本案认定事实的依据。对证据22的真实性无异议，但是该部分金额不应由被告、第三人承担。原告应当向诸多案外人赔偿的上述损失系由原告自身违约，没有按时建成地下通道，所以没有及时向融资商户交付商铺而产生的赔偿。上述赔偿是原告因对《特许权协议书》违约，没有按时完工而造成的，应当由原告自行承担损失，与被告、第三人无关。

被告对第三人证据无异议。

第三人对被告证据无异议。

经审查，本院对双方当事人上述证据认证如下：

原告证据5-9系其单方制作，且未提供第三人收到该组函件的证据，本院不予采纳；原告证据11、12、15系原告单方制作，且无其它证据佐证，不予采纳；对被告证据15,因被告称该证据原件已丢失，无法提供原件，原告对被告该证据真实性不予认可，经查，被告调取了该证书的审批档案，提供了即墨市城乡建设局即规规审字〔2011〕26号《建设工程规划方案审查意见书》和《建设工程规划许可证批准书》，同时，在被告证据19（2019）鲁02民初1397号七级建筑公司起诉劳伦斯公司建设工程施工合同纠纷一案中，本院经审理查明事项中明确记载：涉案工程于2011年11月2日办理建字第XX号《建设工程规划许可证》。故以上证据可以相互印证，本院对该事实予以确认。原告和被告的其他证据以及第三人的全部证据均符合证据三性规定，本院依法予以采纳，对证明事项将在后文中综合评判。

结合诉辩各方的有效在案证据、有关生效法律文书及各方当事人的陈述等，本院查明以下事实：

一、关于涉案地下商务通道项目的启动及《特许权协议书》的签订情况

2010年10月20日，原即墨市发展和改革局对即墨市场服务中心作出即发改字〔2010〕410号《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程项目建议书的批复》，同意项目实施。项目名称为：中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程。项目单位：即墨市场服务中心。项目建设内容及规模：地下人行通道、通道内商铺、餐饮中心及室外下沉广场等，建筑面积约17600㎡。项目总投资及资金来源：项目计划总投资约为12522.7万元，拟采用BOT方式融资建设。建设工期：15个月。

2010年10月31日，原即墨市人民政府作出即政纪字〔2010〕70号《关于建设中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下商务通道有关问题的会议纪要》，时任副市长召开会议专题研究涉案地下商务通道有关事宜，即墨市发改局、财政局、城建局、国土局、即墨市场服务中心负责人参加会议。明确系为繁荣世贸大厦周边商圈，拟在中国即墨服装市场与世贸大厦之间建设地下通道，使之成为即墨第一条地下商业大道。会议认为，建设该地下通道，有利于世贸大厦与中国即墨服装市场两大商业体的互联实现双兴共赢的发展目标。此举既符合国家集约利用土地的政策，又能提升周边商业档次，带动形成西部新的商圈。因此，建设该地下商务通道迫切而必要。在“明确分工，抓紧推进”部分指出：各相关部门要密切配合，对本部门承担的有关工作抓紧办理，确保项目早日开工建设。（一）由即墨市场服务中心牵头，协调有关部门抓紧时间办理项目开工前的土地、建设等各项手续，确保项目如期开工；（二）由即墨市场服务中心代表即墨区政府与投资商签订协议，以市场化运作的方式，按BOT模式（开发商投资-运营一定年限-政府收回）进行该项目开发。（三）建设方中标后，由即墨市场服务中心负责监管建设方依法依规办理各项建设手续，确保建设中不出现任何问题。（四）财政局作为国有资产监管方，要把好资产处置关口，防止国有资产流失。

2010年12月27日，即墨市场服务中心作为招商单位启动“中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道BOT招商项目”，载明“即墨市人民政府授权即墨市市场建设服务中心决定以BOT（建设-经营-移交）招商模式建设中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目”。建设规模：该项目总建筑面积11000㎡，其中地下通道总长约180米，宽17.6米，建筑面积约3200㎡；人行通道两侧建设商铺，建筑面积约4300㎡；餐饮中心，面积约2000㎡；室外下沉广场5处，面积约1500㎡，地上部分包括室外广场、绿化、市政道路、管道及管线（以规划部门最终审批为准）。项目的实施：即墨市政府授权即墨市场服务中心通过公开招商方式选择该项目的投资人。特许权协议：即墨市场服务中心已获得即墨市政府的授权，将于投资人或其成立的项目公司签订《特许权协议书》。

2011年1月25日，原告作出《中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目BOT招商投资建议书》，资金筹措部分载明：项目总投资8360万元，其中企业自有资金投入7660万元（其中公司自有资金5000万元、借款3000万元），占总投资的91.63%；其余360万元由预收地下通道商铺和餐饮中心租赁费等解决。在资金筹措与使用表中记载：资金投入方面：2011年第一季度5000万元，2011年第三季度、第四季度分别借款1500万元；资金使用方面：建设投资2011年四个季度分别使用1000万元、2300万元、2560万元、2500万元，合计8360万元。

2011年1月29日，即墨市场服务中心作为招商单位出具《投资人资格确认书》，确定投资人为原告劳伦斯公司。载明项目要求：经评审确定的本项目投资人为劳伦斯公司，按招商单位于投资人签订的《特许经营协议书》要求对涉案地下通道进行投资、勘察、设计、建设、经营及维护，并在特许经营期结束后最终移交给即墨市场服务中心。项目工期：项目建设期为自《特许经营协议书》签订之日起15个月。

2011年3月5日，劳伦斯公司与即墨市场服务中心签订涉案《特许权协议书》，约定即墨市场服务中心特许劳伦斯公司独占、排他享有地下商务通道特许权，该权利在整个授权期内有效，授权特许权经营期限为30年，自工程建设全部结束并验收合格之日起算。特许权主要包括以下权利：投资建设权、运营管理权、维修维护权、地下商务通道内的服务设施的建设管理权、经营管理权。特许权的方式：特许权采用BOT（B-建设、O-运营和T-移交）形式。项目建设期为15个月，自协议签订之日起算。第4.1转让部分约定，劳伦斯公司依据该协议享有的特许权未经即墨市场服务中心书面同意不得转让。劳伦斯公司根据协议享有的地下商务通道的特许权可以转让，但是必须具有以下先决条件：劳伦斯公司事先将转让的内容、方式及受让人的概况以书面形式通知即墨市场服务中心，并同时递交其要求提供的相关证明材料。经即墨市场服务中心书面同意后，劳伦斯公司取得受让方承诺严格按照协议规定履行义务和享有权利的书面文件并将文件正本一份提交给即墨市场服务中心。第五条关于地下商务通道的特许经营权部分约定，在地下商务通道移交即墨市场服务中心之前，地下商务通道的特许经营权由劳伦斯公司享有。期限届满后，即墨市场服务中心无偿收回地下商务通道的特许经营权。第八条关于建设期间双方的权利义务部分约定：第8.1.1条，即墨市场服务中心负责地下商务通道的项目立项、可行性研究报告、工程地质勘测、初步设计、环境影响评价报告等相关工作，并为劳伦斯公司提供开工建设前所需的各种文件及相关手续。上述工作所发生的所有费用全部由劳伦斯公司承担。第8.1.2条，即墨市场服务中心负责协调有关部门完成地下商务通道红线外的四通工作（水、电、路、通讯）及范围内的有关设施的拆迁，所发生的费用由劳伦斯公司承担。第8.2.1条，劳伦斯公司须按照国家法律、法规及即墨市的有关规定进行工程的设计和施工，并向即墨市场服务中心交纳保证金300万元，以保证工程质量和工程进度。工程保证金须于本合同签订后7日内交期。其中，100万元作为工程进度保证金，在工程按进度按质量完成并经验收合格后2个月内返还；剩下200万元作为质量保证金，在劳伦斯公司按规定开业经营后6个月内返还。该保证金不计利息。第8.2.4条，本项目的工程验收、筹备期的设备招标采购、设计变更等重大事宜劳伦斯公司须书面报即墨市场服务中心确认。第十二条有关违约及赔偿部分共有三条约定：第12.1条，双方应严格遵守本协议的有关规定，任何一方违约都必须承担违约赔偿责任。第12.2条，因劳伦斯公司资金不到位，导致工程延误的，总工期不后延，只相应减少特许期限。若劳伦斯公司在竣工前单方面终止协议，除承担项目工程投资总额1%的违约金外，还应承担停工造成的实际经济损失。第12.3条，劳伦斯公司未能按国家有关规定组织施工而造成的工程质量问题，经济损失全部由劳伦斯公司承担。因补、修、返工等造成不能按时运营的，即墨市场服务中心有权相应减少特许期限。第七章协议的终止部分约定：第十三条，除按照本协议所约定的特许期展期或提前终止，本协议授予的特许权应在特许期满时结束。第十四条，因下列情况之一，即墨市场服务中心可以通过对劳伦斯公司发出书面告知的方式随时终止本协议：公司发生清算、破产；建设期和经营期内，公司发生严重的建设质量，且不能在规定的时限内整改，或整改后仍不达标的；劳伦斯公司因为主观因素造成建设速度严重滞后，且无法在规定的工期内完成施工任务的；劳伦斯公司若建设资金不能按期到位，严重影响工程进度的；劳伦斯公司违反本协议规定的主要义务，并且在即墨市场服务中心发出书面告知后30日内未改正的。第十五条，劳伦斯公司因即墨市场服务中心的违约事件而单方终止协议：如果即墨市场服务中心违反其在本协议中承担的主要义务，并且在劳伦斯公司发出书面告知后30日内未改正的。

2011年8月16日原告劳伦斯公司向第三人即墨市场服务中心交纳保证金100万元。2011年10月14日，原告劳伦斯公司向第三人即墨市场服务中心交纳保证金200万元。

2011年6月21日，劳伦斯公司作为甲方与即墨市场服务中心作为乙方签订《协议书》，载明：拟占用即墨市场服务中心土地约10000㎡，具体以规划部门批准为最终占地面积。即墨市场服务中心同意劳伦斯公司该项目建设所占该中心土地（包括地下部分、地上出入口、人、车行道等），劳伦斯公司应在和即墨市场服务中心协商施工时间内完成施工任务，并且负责原地上设施的恢复。

2011年9月8日青岛即墨市场建设发展有限公司作为甲方与劳伦斯公司作为乙方签订《协议书》，载明：1.拟占用土地面积合计约合16亩；2.土地补偿费共计200万元由劳伦斯公司补偿给甲方，该200万元土地补偿费由即墨市场服务中心按照与劳伦斯公司2011年3月5日签订的《特许权协议书》第8.2.1条中约定，从其收取劳伦斯公司的300万元工程保证金（到期后）中拨付给甲方，剩余款项（到期后）有即墨市场服务中心退还给劳伦斯公司。项目所占用土地使用期限为30年。自本工程建设全部结束并验收合格之日起算。双方的权利义务：甲方积极配合劳伦斯公司对该宗 土地的适用，协调有关部门办理劳伦斯公司开工前的相关手续，切实配合各项工作的顺利实施。劳伦斯公司保证按建设规划、设计要求建设该项目并保证按期完工、通过验收。劳伦斯公司承诺保证该项目完工时一并完成地上部分的施工等等。

二、关于涉案地下商务通道项目的有关文件及相关手续办理情况

2011年8月2日，即墨市场服务中心向原即墨市发展和改革局作出《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程可行性研究报告申请批复的函》。2011年8月24日，原即墨市发展和改革局对即墨市场服务中心作出即发改字〔2011〕364号《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程可行性研究报告的批复》，同意项目可行性研究报告。批复项目名称为：中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程。项目单位：即墨市场服务中心。项目建设内容及规模：该项目总建筑面积17600㎡，其中地下通道总长约366米，宽17.6米，建筑面积约6593㎡；人行通道两侧建设商铺，建筑面积约8315㎡；室外下沉广场4处，建筑面积约2692㎡，完善通道内水、电、热、通讯等公共配套设施建设。项目总投资及资金来源：项目计划总投资约为12522.70万元，拟采用BOT方式融资建设。建设工期：15个月。

2011年8月5日，即墨市场服务中心向原即墨市发展和改革局作出即市场字〔2011〕38号《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目概算书申请批复的函》。2011年10月18日，即墨市发展和改革局对即墨市场服务中心作出即发改字〔2011〕436号《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程初步设计及投资概算的批复》。载明：项目总投资及资金来源：项目计划总投资约为12522.70万元，其中，工程费10665.40万元，工程建设及其他费用1261.30万元，预备费596万元；采用BOT方式融资建设。

2011年8月22日，原即墨市环境保护局对劳伦斯公司报送的《关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程环境影响报告表》作出青即环审〔2011〕275号《即墨市环境保护局关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道工程环境影响报告表的批复》，认为该项目符合国家产业政策，在落实环境影响报告表提出的各项环境保护措施后，环境不利影响能够得到有效的缓解和控制，同意原告按照报告表中所列建设项目的性质、规模、地点、环境保护措施进行项目建设。

2011年8月26日，原即墨市城市规划管理处对原告报送的《青岛市建设工程设计合同》作出《青岛市建设工程设计合同备案通知书》，进行备案登记。

2011年9月28日，青岛市即墨建设工程施工图纸设计审查中心经对原告报送的中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道施工图设计文件进行审查后，向原告颁发了编号为2011-9-28号的《建设工程施工图设计文件审查合格书》。2011年10月26日，原即墨市城市规划管理处向即墨市场服务中心颁发涉案地下商务通道项目编号2011（131）号《建设工程施工图设计文件审查备案》。

2011年11月2日，原即墨市城乡建设局给第三人颁发关于中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目的建字第XX号《建设工程规划许可证》。

2011年11月7日，原即墨市城乡建设局行政审批科向原即墨市建管处建设工程交易中心下达编号为2011第066号《建设工程交易通知书》，通知原即墨市建管处建设工程交易中心，涉案地下商务通道项目符合基建项目审批手续办理条件。

2012年2月27日，青岛市公安消防支队向原告出具青公消审〔2012〕第0078号《建设工程消防设计审核意见书》，同意中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道建设工程消防设计，要求按照审核批准的消防设计图纸资料进行施工。2012年8月11日，青岛市公安消防支队向原告出具青公消审〔2012〕第0315号《建设工程消防设计审核意见书》，同意中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道内装修建设工程消防设计，要求按照审核批准的消防设计图纸资料进行施工。

2011年11月25日，原告作为招标人委托山东三维建设项目管理有限公司作为招标代理单位就中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道工程施工进行公开招标。

三、基于涉案地下商务通道项目原告劳伦斯公司与案外人的协议签订及纠纷处理情况

（一）原告劳伦斯公司与七级建筑公司的协议签订及纠纷处理情况

2012年3月27日，原告与七级建筑公司签订《青岛市建设工程施工合同》，原告为发包人，七级建筑公司为承包人，合同约定的主要内容有：工程承包范围：1.土石方工程；2.地基与基础工程；3.主体工程；4.电气工程；5.给排水工程；7.通风空调工程；8.楼地面工程；9.内墙抹灰工程；10.外墙工程；11.防水工程；12.门窗工程；13.消防工程；18.装饰装修工程；19.设备安装工程。承包人承包了该地下通道工程的有关分项工程。开工日期为2012年4月1日，竣工日期为2013年5月6日，合同工期总日历天数400天。合同价款102077777.77元。第二十条补充条款约定：1.付款方式：根据青建管字〔2018〕48号和青管标定字〔2009〕2号文规定工程进度款拨付；（1）合同签订7日内付合同总价款的10%预付款；（2）工程进度款每月5日拨付上个月已完工程量的75%；（3）主体验收后7日内付至已完工程量的80%；（4）竣前检查后7日内付至已完工程量的85%；（5）竣工验收合格后7日内付至已完工程量的90%；（6）竣工结算后7日内付至已完工程量的95%；（7）余5%作为质保金，自验收合格满一年后7日内付质保金的50%，满两年后7日内一次性付清余款。2012年12月20日，原告劳伦斯公司作为甲方与七级建筑公司签订《协议书》，载明：一、因劳伦斯公司施工手续不全导致工程无法施工，劳伦斯公司同意七级建筑公司停工。二、双方同意对已完工的工程量进行验收。后七级建筑公司以劳伦斯公司为被告提起建设工程施工合同纠纷诉讼，青岛市中级人民法院（2019）鲁02民初1397号民事判决书查明：原告自认未向七级建筑公司支付过工程款。法院依郑XX的申请查询了原告和七级建筑公司名下的相关银行账户交易流水，未查询到原告向七级建筑公司付款的记录。

（二）原告劳伦斯公司与圣诺公司的协议和纠纷处理情况

2011年7月27日，原告劳伦斯公司作为甲方与乙方圣诺公司签订了《地下商务通道特许经营权转让协议》，约定甲方向乙方转让即墨市华山一路与鹤山路交汇处以北、西接中国即墨服装市场、东接世贸商厦中的建筑面积约11000㎡的特许经营权，该标的物的具体面积以甲方向乙方交付时实测为准。同时协议对转让方式、转让期限、转让价款、支付方式、标的物交付时间、标的物交付标准、标的物担保、出租、标的物运营、再次转让、政府规定、违约责任、协议的变更和修改、争议的解决等内容进行了约定。2012年9月26日，双方签署《补充协议》，该协议中对转让标的物、标的物转让期限、标的物交付时间、标的物交付标准、转让价款支付、违约责任及赔偿等内容进行了约定。2013年10月18日，圣诺公司、原告以及案外人青岛圣地亚商业物业管理有限公司三方举行会议，形成《即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道项目工程会议纪要》，该纪要签署的同时，原告与圣诺公司指定业户签订《中国即墨服装市场与世贸大厦之间地下通道商铺使用权转让协议》及与圣诺公司重新签署《合作开发协议》。上述协议签署后，原告与圣诺公司法定代表人潘XX于2011年5月12日签订的《合作开发协议》、原告与圣诺公司于2011年7月27日签订的《地下商务通道特许经营权转让协议》及2012年9月26日签订的《补充协议》和其他相关文件等各方同意自愿解除，并互不追究责任。

2014年1月26日，圣诺公司与原告签订《合作开发协议》，约定本协议签订后，项目后续需要追加的工程款由原告负责投入。原告负责项目的建设，承诺2014年8月1日前施工完毕并达到交付商户的使用条件。原告保证按照本协议约定及项目工程进度及时提供资金，确保项目顺利进行。后双方发生争议，圣诺公司以劳伦斯公司为被告提起合资、合作开发房地产合同纠纷案的诉讼，即墨法院作出（2020）鲁0282民初382号民事判决书、青岛市中级人民法院作出（2021）鲁02民终1346号民事判决书，上述生效判决认定：劳伦斯公司在（2019）鲁02民初1397号案件中自认其未支付涉案项目建设的工程款，且对投入资金的用途无合理说明，现涉案项目因劳伦斯公司所涉另案诉讼已被司法拍卖归案外人所有，项目无法实际交付，合同目的已无法实现。故判决认定劳伦斯公司与圣诺公司合作开发协议解除，并判决劳伦斯公司返还圣诺公司投资款1342.1万元及利息。在（2020）鲁0282民初382号案件庭审笔录（第一次）第7页中记载圣诺公司陈述其与劳伦斯公司《合作开发协议》签订和履行的相关情况时称：协议签订后项目一直没有如期交付，直到七级建筑公司起诉劳伦斯公司主张工程款时圣诺公司才获悉劳伦斯公司并没有向该工程投资过任何款项，这也是工程没有完工交付的原因，劳伦斯公司提供投资清单均是虚假材料，圣诺公司在错误认识下签订合作开发协议。

（三）原告劳伦斯公司与郑XX等12名债权人有关商铺买卖合同及纠纷处理情况

2014年1月，郑XX等12名债权人出资购买劳伦斯公司涉案地下商务通道内的商铺。2012年12月底，工程停工闲置，商铺未交付消费者。郑XX等12名债权人诉劳伦斯公司共计24案，即墨法院于2018年10月15日作出(2018)鲁0282民初6467号等24案民事判决书，郑XX等12名商户胜诉。

（四）原告劳伦斯公司与汉弘公司、青岛鲁瑞商业物业管理有限公司合同纠纷情况

汉弘公司以青岛鲁瑞商业物业管理有限公司（以下简称“鲁瑞公司”）、劳伦斯公司为被告提起诉讼，青岛市中级人民法院作出（2019）鲁02民初551号民事判决，后被山东省高级人民法院2020年6月18日作出的（2020）鲁民终636号民事判决书判决撤销，并予以改判。该生效判决查明：鲁瑞公司与汉弘公司签订有关即墨宝龙城市广场合作购房协议，因鲁瑞公司未按协议向汉弘公司支付3000万元本金及1000万元保底收益，汉弘公司与鲁瑞公司、劳伦斯公司共同签订《还款协议》，三方约定，截至到2016年5月31日，鲁瑞公司应向汉弘公司支付本金4000万元、违约金人民币2068万元，共计6068万元。鲁瑞公司按如下方式付款，由劳伦斯公司担保：1.鲁瑞公司、劳伦斯公司同意将劳伦斯公司享有的涉案地下商务通道30年特许权作价人民币3000万元转让给汉弘公司，并与汉弘公司签订《特许权转让协议》；2.剩余款项人民币3068万元仍由鲁瑞公司从偿还，劳伦斯公司提供担保；3.如鲁瑞公司在2016年5月31日前向汉弘公司付清全部款项及违约金，则汉弘公司同意解除与劳伦斯公司签订的《特许权转让协议》。法院判决鲁瑞公司给付汉弘公司本金3000万元、利息3214万元，劳伦斯公司对上述款项承担连带责任。

青岛市中级人民法院2024年1月18日作出（2022）鲁02执恢180号之四执行裁定书，载明：申请执行人青岛明辉新程工贸有限公司与被执行人青岛鲁瑞商业物业管理有限公司、青岛劳伦斯房地产开发有限公司合同纠纷一案，山东省高级人民法院作出的（2020）鲁民终636号民事判决书已发生法律效力并立案执行。原执行案号（2020）鲁02执1611号。本院作出(2023)鲁02执异225号执行裁定书，将申请执行人由汉弘公司变更为青岛明辉新程工贸有限公司。因劳伦斯公司以即墨区政府为被告在本院提起（2023）鲁02行初155号案件行政诉讼，其诉讼请求为金钱给付之诉，申请人青岛明辉新程工贸有限公司申请查封劳伦斯公司在该案中所享有的金钱给付债权。为保证案件执行，裁定冻结劳伦斯公司在（2023）鲁02行初155号案件中对即墨区政府的债权71344899元。冻结期限为三年，自2024年1月19日至2027年1月18日。同时向即墨区政府送达（2022）鲁02执恢180号之四《协助执行通知书》，内容同前述执行裁定书。庭审中，被告和第三人均表示对该执行裁定书和协助执行通知书不予认可，但当时执行法官送达文书时特别说明冻结的是预期债权，将视本案判决结果而定。经询问该案执行法官，称系预冻结，将视本案最终生效裁判结果来确定是否实施。

（五）涉案地下商务通道项目有关评估、拍卖、执行情况及执行财产分配方案

2022年1月13日，即墨法院委托山东广信达土地房地产资产评估项目管理有限公司进行司法鉴定。2022年5月17日，山东广信达土地房地产资产评估项目管理有限公司根据即墨法院的委托，以2022年4月11日为评估基准日，作出山广资评鉴字〔2022〕第4号《郑XX等12名申请人与青岛劳伦斯房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷一案涉及的中国即墨服装市场与世贸大厦地下商务通道工程竣工验收之日起30年特许经营权市场价值评估项目资产评估报告》，载明：经统计，该项目地下铺位共539间，铺位面积总计8682.7㎡。地下商务通道内有78个面积合计1133.52㎡铺位已出售。评估结论：13457.04万元（本次评估特许经营权不考虑1133.52㎡已售铺位的租金收入）。2022年5月24日，山东广信达土地房地产资产评估项目管理有限公司根据即墨法院的委托，作出山广价鉴字〔2022〕第4017号工程造价司法鉴定报告书。载明项目概况：2011年3月5日，劳伦斯公司与即墨市场服务中心签订《特许权协议书》，获得特许经营权。2012年3月，劳伦斯公司与七级建筑公司签订《青岛市建设工程施工合同》约定由七级建筑公司完成涉案地下通道工程的建设。建设过程中劳伦斯公司与郑XX等人签订《中国即墨服装市场与世贸大厦地下商务通道商铺有期有偿使用协议书》，由于该工程未按约定完成工程建设，无法投入使用，郑XX等12名申请人向即墨法院起诉，法院委托该公司对郑XX等12名申请人与劳伦斯公司房屋买卖合同纠纷案涉及的劳伦斯公司前期开发建设的涉案地下商务通道工程的已完工工程的造价进行鉴定。鉴定结果：已完工工程的造价鉴定结果为13100.60万元。

2022年8月11日，即墨法院司法拍卖情况显示标的物详情：涉案地下商务通道工程中30年特许经营权的价值，该项目建筑面积8315㎡，房屋类型地下商铺，房屋结构钢混，未竣工。评估结论：1.涉案地下商务通道工程中30年特许经营权的价值为13457.04万元；2.涉案地下商务通道工程的已完工工程的造价鉴定结果为13100.60万元；3.涉案地下商务通道工程的后续投资建设（至竣工验收）的投入金额的鉴定结果为2615.67万元。本次拍卖前已征求涉案地下商务通道工程权利人即墨市场服务中心的意见，该中心同意拍卖被执行人劳伦斯公司按照《特许权协议书》享有的30年特许经营权。拍卖成交后，买受人付清全部拍卖价款可凭法院出具的执行裁定书与即墨市场服务中心重新签订《特许权协议书》及办理其他相关手续。本次拍卖的特许经营权所依附的涉案地下商务通道项目为未完工工程，拍卖成交后，买受人须进行后续投资建设，后续投资建设费用在本次拍卖时已经扣除。后续投资建设所需的有关许可证、开工证等手续均由买受人自行办理。拍卖说明显示：标的物起拍价63747255.6元，评估价10841.37万元，经核算，该评估价系由前述13457.04万元-2615.67万元计算而来。即墨法院（2021）鲁0215执6146号案《网络竞价成交确认书》显示：青岛即墨市场建设发展有限公司在京东网拍平台竞得中国即墨服装市场与世贸大厦地下商务通道工程中30年特许经营权的价值，拍卖成交价为63747255.60元。

2022年8月20日，即墨法院作出（2021）鲁0215执6146号之二执行裁定书，裁定解除对被执行人（本案原告）享有的30年特许经营权的查封，青岛即墨市场建设发展有限公司通过竞拍成为30年特许经营权的买受人。被告和第三人在庭后提交的情况说明中指出：青岛即墨市场建设发展有限公司系即墨区国有资产运营服务中心下属的融资平台之一。该公司与第三人即墨市场服务中心没有直接关联，与本案发生联系的原因在于：郑XX等12名商户取得胜诉判决后，申请法院执行，因原告名下无可供执行的财产，又不断到即墨区政府信访，即墨法院将涉案地下商务通道30年特许经营权作为原告资产进行评估拍卖，第一次流拍，为防止第二次拍卖再次流拍后的信访压力，二拍时，被告和第三人动员青岛即墨市场建设发展有限公司报名竞拍，其出资63747255.60元拍得涉案地下商务通道30年特许经营权，该地下商务通道尚未建成，无法经营。

2022年9月1日，即墨法院作出（2021）鲁0215执6146号《执行财产分配方案》，涉及债权人：郑XX等12名商户、七级建筑公司、圣诺公司、汉弘公司。载明：2014年1月，郑XX等12名债权人出资购买劳伦斯公司涉案地下商务通道内的商铺。2012年12月底，上述主体工程基本竣工后，因涉案工程涉及地质、消防、资金等原因，导致工程停工闲置，商铺未交付消费者。郑XX等12名 目录债权人诉劳伦斯公司房屋买卖合同纠纷共计24案，上述24件案件可执行债权本息及案件受理费共计22297698.5元。判决生效后，12名债权人申请执行。法院对案涉在建工程进行评估、拍卖，于2020年4月29日拍卖成交，由青岛即墨市市场建设发展有限公司最终以64046360元的最高价竞得。2021年10月21日，即墨法院作出（2021）鲁0215执监4号执行裁定书，载明：劳伦斯公司与郑XX等房屋买卖合同纠纷案，法院作出的(2018)鲁0282民初6467号等民事判决均已发生法律效力，因劳伦斯公司未履行法律文书确定的义务，执行过程中，法院拍卖劳伦斯公司投资建设的涉案地下商务通道工程一处，裁定该工程归买受人青岛即墨市场建设发展有限公司所有，后作出数起执行案件执行完毕裁定。因法院拍卖的涉案地下通道工程虽属劳伦斯公司投资建设，但根据劳伦斯公司与即墨市场服务中心合同约定，该项目属BOT模式合作项目，现在双方特许权协议尚未解除，仍在履行过程中，法院直接拍卖劳伦斯公司尚未完工的在建工程确实不当，故以原拍卖有误撤销对案涉在建工程的拍卖，重新启动评估、拍卖程序，评估价值为10841.37万元。2022年8月10日，法院对上述财产权益依法进行了拍卖，拍卖财产权益成交价为63747255.6元。

本院在审理七级建筑公司诉劳伦斯公司建设工程施工合同纠纷案中，冻结劳伦斯公司执行案款13000万元。法院判决七级建筑公司对其施工的本案工程在6018334.64元范围内享有建设工程价款优先受偿权，普通债权款额为114348358.23元。即墨法院在审理圣诺公司诉劳伦斯公司合资合作开发房地产合同纠纷案中，判决劳伦斯公司支付该公司投资款13421000元及利息。青岛市中级人民法院在审理汉弘公司、鲁瑞公司、劳伦斯公司合同纠纷案中，判令鲁瑞公司给付汉弘公司本息87880000元，劳伦斯公司承担连带责任。法院最终根据清偿顺序对拍卖款进行了分配：扣除执行费用495080元、评估费1050000元及七级建筑公司应优先受偿的工程价款6018334.64元后，余款56183840.96元按照顺序清偿，郑XX等12名债权人分得22297698.5元，七级建筑公司分得33886142.46元，至此可分配金额已无剩余，债权人圣诺公司、汉弘公司的债权不再分得。

四、原告劳伦斯公司提起本案诉讼之前有关主张权利的情况

原告主张2011年4月1日向第三人发出《要求抓紧办妥开工手续的函》，2011年8月26日向第三人发出《函》，2012年7月27日向第三人发出《催告函》，2015年4月17日向第三人发出《要求限期履行合同义务的催告函》，但均未提供有效证据证实上述函件已送达第三人处，被告和第三人均否认收到过上述函件。

2016年4月13日，原告劳伦斯公司以即墨市场服务中心为被告在即墨法院提起民事诉讼，请求：一、依法解除双方签订的《特许经营权协议书》；二、判令被告赔偿损失（具体金额以评估值为准）；三、判令被告承担本案诉讼费用。案件审理过程中，2018年3月16日劳伦斯公司申请撤回起诉。2018年3月19日，法院作出（2016）鲁0282民初6965号民事裁定书，裁定准予撤诉。

2019年10月6日，原告作出《青岛劳伦斯房地产开发有限公司与即墨区市场建设服务中心关于地下商务通道项目有关情况的第二次反映》，载明：“在政府城建部门、规划部门、城管部门等都没有安排制止施工的情况下，安排工作人员多次阻止施工，市场中心领导的作为，就是……”

2020年11月13日、11月27日，劳伦斯公司法定代表人韩再贤两次向第三人即墨市场服务中心发函表达信访维权观点。

五、即墨市场服务中心和青岛即墨市场建设发展有限公司的有关情况

2004年5月9日，原即墨市机构编制委员会作出《关于即墨市市场建设服务中心职能配置内部机构和人员编制调整的通知》。载明其主要职责：（一）负责政府投资市场的建设和资产经营，逐步采取以入股或兼并的方式参与其他市场的资产经营。（二）加强所辖市场的摊点管理、依法清除市场周边的乱摆乱设、店外经营，确保退路进室，道路畅通。（三）组织市场招商、出租（出让）市场摊位及门市房，收取市场摊位费，设施费和其他有偿服务费。（四）负责所辖市场的安全管理和卫生保洁，负责市场消防、水、电等设施进行维修改造。（五）承办市委、市政府交办的其他事项。其所设市场建设科主要负责市场建设项目手续的申办工作；负责市场施工项目的招标工作，并进行监督；负责市场内柜台、水电、管道等设施的维修和管护工作；负责市场的退路进室工作。

2021年3月29日，中共青岛市即墨区委机构编制委员会作出《关于印发<青岛市即墨区市场建设服务中心机构职能编制规定>的通知》。根据青岛市即墨区深化事业单位改革试点实施方案和关于深化区级事业单位改革试点实施方案，即墨区市场服务中心为即墨区政府直属正处级公益二类事业单位，设有30个内设机构，并明确了即墨市场服务中心的主要职责：（一）承担所辖专业市场的布局调整、集中整合、升级改造、搬迁安置工作。（二）承担所辖专业市场的建设、招商、运营管理、安全生产相关工作。（三）承担区国家级市场采购贸易方式试点推进工作。（四）完成区委、区政府交办的其他任务。即墨市场服务中心事业单位法人证书中载明宗旨和业务范围为：为培育发展市场提供管理和服务保障。全市市场的资产经营和市场建设的规划论证；筹集市场建设资金；管理市场摊点，组织市场招商，出租（出售）市场摊点，提供市场经营服务；收取市场摊位费、设施费和其他有偿服务费；市场内卫生及其他社会服务性工作。载明经费来源为：企业化管理。

青岛即墨市场建设发展有限公司于2011年9月8日成立，其股东为即墨国际商贸城开发投资有限公司。即墨国际商贸城开发投资有限公司的股东为青岛市即墨区国有资产运营服务中心、国开发展基金有限公司、青岛市即墨区城市运营发展有限公司。其中，国开发展基金有限公司的股东为国家开发银行，青岛市即墨区城市运营发展有限公司的股东为青岛市即墨区国有资产运营服务中心。

本院认为，根据诉辩各方的意见，本案争议焦点主要有以下五点：一、涉案特许权协议是否属于行政诉讼受案范围；二、本案适格被告的确定；三、被告和第三人认为原告提起本案诉讼超过诉讼时效的主张是否成立；四、原告诉请解除协议这一诉讼请求应否得到支持；五、原告诉请的赔偿请求应否得到支持。具体分析如下：

一、涉案《特许权协议书》是否属于行政诉讼受案范围

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条第一项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；”第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，涉案《特许权协议书》于2011年签订，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，在当时有关规定不明确的情况下，鉴于涉案《特许权协议书》系由被告即墨区政府授权第三人即墨市场服务中心与原告签订，即墨区政府会议纪要中明确该项目为繁荣世贸大厦周边商圈，拟在中国即墨服装市场与世贸大厦之间建设地下通道，使之成为即墨第一条地下商业大道，因此该协议系政府特许经营协议，符合行政协议本质特征，该协议虽签订于2015年5月1日前，但由于现行行政诉讼法及相关司法解释已经就行政协议案件受理问题作出新的规定，原告据此提起本案行政诉讼并无不妥。并且，政府通过BOT协议引进社会资本参与建设，是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，也是发挥政府职能，充分释放社会资本潜力，更好地实现行政管理和公共服务目标的有效方式。因此，涉案《特许权协议书》系BOT协议，作为行政协议属于行政诉讼受案范围。

二、本案适格被告的确定

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”本案中，涉案《特许权协议书》系由第三人即墨市场服务中心与原告劳伦斯公司签订。被告和第三人均主张即墨市场服务中心是本案适格被告。理由是：《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”即墨市场服务中心的举办单位是被告即墨区政府，第三人即墨市场服务中心事业单位法人证书上列明的宗旨和业务范围包括全市市场的资产经营和市场建设的规划论证，因此，第三人系即墨区市政公用事业主管部门。即墨区市场建设服务中心经被告授权具有与原告签订特许权协议的法定职权，本案适格被告应为即墨区市场建设服务中心，不是即墨区政府。对此，本院认为，即墨市场服务中心事业单位法人证书中载明经费来源为：企业化管理，可见，第三人系由被告即墨区政府办的以企业化管理的事业单位法人。在涉案《特许权协议书》签订之前，即墨区政府就涉案地下商务通道的有关问题组织召开会议并形成会议纪要，明确载明：即墨区政府要求参会各相关部门要密切配合，对本部门承担的有关工作抓紧办理，确保项目早日开工建设。（一）由即墨市场服务中心牵头，协调有关部门抓紧时间办理项目开工前的土地、建设等各项手续，确保项目如期开工；（二）由即墨市场服务中心代表即墨区政府与投资商签订协议，以市场化运作的方式，按BOT模式（开发商投资-运营一定年限-政府收回）进行该项目开发。（三）建设方中标后，由即墨市场服务中心负责监管建设方依法依规办理各项建设手续，确保建设中不出现任何问题。（四）财政局作为国有资产监管方，要把好资产处置关口，防止国有资产流失。可见，第三人即墨市场服务中心仅是该项目牵头单位，代表即墨区政府与投资商签订协议，负责协调有关部门办理项目开工前的建设手续，并在建设方中标后监管建设方依法依规办理各项建设手续。即墨区政府时任副市长组织召开会议，参加会议的有即墨市发改局、财政局、城建局、国土局、即墨市场服务中心负责人，会议对项目推进作出具体部署和安排，对各有关部门工作分工提出要求。更为重要的是，该会议纪要直接作为涉案《特许权协议书》第二十条附件，属于原告劳伦斯公司与即墨市场服务中心所签《特许权协议书》的组成部分，足以使原告相信，即墨市场服务中心仅是代表即墨区政府签订涉案《特许权协议书》，签订该协议的真正责任主体是即墨区政府。在此情况下，被告和第三人又以会议纪要是被告内部工作文件，以及前述《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定为由，主张即墨市场服务中心是即墨区市政公用事业主管部门，系经即墨区政府授权的法定职权部门，应以即墨市场服务中心为本案适格被告的主张难以成立。

三、被告和第三人认为原告提起本案诉讼超过诉讼时效的主张是否成立

被告和第三人主张原告于2012年12月20日已停止施工，不再履行投资建设义务，且原告还于2016年向即墨法院提起过民事诉讼，所以原告于2012年12月20日以其不履行合同主要义务的方式已经实际解除了协议，按当时适用的原《中华人民共和国民法通则》（2009年修正）规定的2年诉讼时效规定，原告的诉讼时效于2014年12月19日届满，原告2023年提起本案诉讼超过诉讼时效。对此，本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”涉案《特许权协议书》履行过程中，直到原告提起本案诉讼，原告与被告、第三人均未提出要求解除协议，也未对协议解除作出过一致同意解除的明确合意。行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目的而签订，行政机关作为行政协议一方当事人为了实现行政管理目标而享有行政优益权，具体表现就是为了国家利益或社会公共利益的需要而享有依法单方解除、变更行政协议的权力。本案中，被告和第三人虽主张原告违约，但在涉案《特许权协议书》履行过程中直至原告提起本案行政诉讼之前，未行使过该单方解除协议的权力，原告方停止施工的行为不能直接等同于合同实际解除，被告该主张不能成立。同时，即墨法院（2021）鲁0215执监4号执行裁定书中也明确指出：“该项目属BOT模式合作项目，现在双方特许权协议尚未解除，仍在履行过程中，本院直接拍卖申诉人尚未完工的在建建筑确实不当……”其后，即墨法院又于2022年8月11日通过司法拍卖方式将涉案地下商务通道工程30年特许经营权进行拍卖，8月20日作出执行裁定书，确定青岛即墨市场建设发展有限公司成为买受人，9月1日，作出《执行财产分配方案》。至此，涉案《特许权协议书》所涉30年特许经营权已经拍卖，有关款项已被作为执行财产全部分配给案外人。在此情况下，原告于2023年3月23日通过山东法院电子诉讼服务平台提起本案诉讼，不存在超过诉讼时效的问题，被告和第三人的主张不能成立。

四、原告诉请解除协议这一诉讼请求应否得到支持

涉案《特许权协议书》第十四条约定，因下列情况之一，即墨市场服务中心可以通过对劳伦斯公司发出书面告知的方式随时终止本协议：……劳伦斯公司因为主观因素造成建设速度严重滞后，且无法在规定的工期内完成施工任务的；劳伦斯公司若建设资金不能按期到位，严重影响工程进度的；劳伦斯公司违反本协议规定的主要义务，并且在即墨市场服务中心发出书面告知后30日内未改正的。第十五条约定，劳伦斯公司因即墨市场服务中心的违约事件而单方终止协议：如果即墨市场服务中心违反其在本协议中承担的主要义务，并且在劳伦斯公司发出书面告知后30日内未改正的。可见，涉案《特许权协议书》对双方可以以书面方式终止协议的情形做出了约定。本案中，劳伦斯公司和即墨市场服务中心均主张对方违约，但却均未按协议约定的方式及时启动终止协议程序，导致双方纠纷长达十几年，协议始终未正式解除，在2012年底项目已经停工的情况下，2014年之后原告劳伦斯公司与圣诺公司、郑XX等12名商户还就涉案项目签订数份协议，项目最终未实际建成所造成的不利影响持续扩大。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”本案中，原告与第三人于2011年签订涉案地下商务通道项目《特许权协议书》，协议约定工期为15个月。现涉案项目长期无法完工交付使用，协议目的无法实现。2022年8月11日，涉案地下商务通道工程30年特许经营权也已被即墨法院司法拍卖。庭审中，被告和第三人主张涉案协议早已于2012年原告停工之时已经解除。无论是原告诉请解除协议还是被告、第三人主张的协议早已解除，就涉案项目本身来说，各方当事人均当庭明确表示共同意愿是解除协议。因此，解除涉案《特许权协议书》的基本条件已经成立，尚需就解除涉案《特许权协议书》是否会损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益的问题进行审查。因涉案地下商务通道工程30年特许经营权已被即墨法院司法拍卖，买受人为青岛即墨市场建设发展有限公司，被告和第三人指出该公司出资竞拍的背景是：郑XX等12名商户取得胜诉判决后，申请法院执行，因原告名下无可供执行的财产，又不断到即墨区政府信访，即墨法院将涉案地下商务通道30年特许经营权作为原告资产进行评估拍卖，第一次流拍。为防止第二次拍卖再次流拍后的信访压力，二拍时被告和第三人动员该公司报名竞拍，最终出资拍得涉案地下商务通道30年特许经营权。结合该公司股东情况，系有关国有资产运营。因此，让协议双方继续囿于一份原合同目的已无法实现的协议关系中，已不符合国家利益和社会公共利益，解除涉案《特许权协议书》不会产生损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益的问题，本院依法判决解除原告劳伦斯公司与第三人即墨市场服务中心签订的《特许权协议书》。

五、原告诉请的赔偿请求应否得到支持

本案中，原告第二项诉讼请求为诉请被告即墨区政府赔偿其损失332864520.17元（其中餐饮中心可得收益暂计2000万元，以评估为准）。具体如下：1.直接建设投入损失14562.6万元（包含地下商务通道的已完工工程造价13100.6万元，与前期投入的清理障碍费用1462万元），对应融资损失计算77637265.77元（以14562.6万元为基数，自2013年1月1日起按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际交付日）；2.律师费损失50万元；3.地下商务通道30年特许经营权收益损失70823144.4元（对30年特许经营权的预期收益评估价格13457.04万元，扣除因拍卖地下商务通道特许经营权产生的收益63747255.6元）；4.餐饮中心30年可得收益损失暂计2000万元（具体以评估为准）；5.法院判决原告因迟延交付而向郑XX等商户赔偿的损失18278110元（郑XX等商户对劳伦斯公司享有的债权，即迟延交付商铺导致的损失赔偿17950708元、诉讼费240359元、执行费87043元，合计18278110元）。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”针对原告该赔偿请求，本院将从协议约定条款及被告是否存在违约情形和原告所主张赔偿的具体项目能否成立两个角度具体分析：

（一）从《特许权协议书》条款约定及被告是否存在违约情形的角度分析

涉案《特许权协议书》第十二条有关违约及赔偿部分约定：第12.1条，双方应严格遵守本协议的有关规定，任何一方违约都必须承担违约赔偿责任。第12.2条，因劳伦斯公司资金不到位，导致工程延误的，总工期不后延，只相应减少特许期限。若劳伦斯公司在竣工前单方面终止协议，除承担项目工程投资总额1%的违约金外，还应承担停工造成的实际经济损失。因此，原告所提上述损失赔偿能够成立的前提是被告和第三人违约所致协议履行不能，且原告不存在违约情形。本案中，原告主张被告和第三人违约行为有：1.即墨市场服务中心未按照协议约定办理项目所需工程手续，违反协议第8.1.1条；2.即墨市场服务中心未能依约提供水电，违反协议第8.1.2条；3.即墨市场服务中心以项目无手续为由阻碍施工。被告和第三人则主张工程停工并非因被告违约所致，相反原告存在诸多违约行为，包括：1.逾期交纳工程保证金；2.项目未在协议约定的15个月工期内竣工；3.原告违反协议约定单方转让特许经营权。并且，被告和第三人认为原告未完成项目建设的根本原因是缺乏资金：逾期缴纳工程保证金；收取的特许权转让资金、合作开发资金以及收取的郑XX等12名商户的商铺设施费、服务费均未用于工程建设施工，未向七级建筑公司支付过工程款；律师费由案外人代为支付等。本院分析如下：

其一，涉案《特许权协议书》第8.1.1条约定，即墨市场服务中心负责地下商务通道的项目立项、可行性研究报告、工程地质勘测、初步设计、环境影响评价报告等相关工作，并为劳伦斯公司提供开工建设前所需的各种文件及相关手续。上述工作所发生的所有费用全部由劳伦斯公司承担。第二十条附件第20.1条被告即墨区政府组织召开会议形成的会议纪要中明确记载：（一）由即墨市场服务中心牵头，协调有关部门抓紧时间办理项目开工前的土地、建设等各项手续，确保项目如期开工；（三）建设方中标后，由即墨市场服务中心负责监管建设方依法依规办理各项建设手续，确保建设中不出现任何问题。结合协议上述约定条款可见，即墨市场服务中心除负责地下商务通道的项目立项、可行性研究报告、工程地质勘测、初步设计、环境影响评价报告等相关工作之外，在办理开工前的手续方面主要起的作用是协调作用，需监管建设方依法依规办理各项建设手续，且费用由劳伦斯公司承担。在原告与青岛即墨市场建设发展有限公司之间签订的《协议书》中第四条约定，青岛即墨市场建设发展有限公司承诺积极配合劳伦斯公司对该宗土地的使用，协调有关部门办理劳伦斯公司开工前的相关手续，切实配合各项工作的顺利实施。由此进一步说明第三人以及即墨市场建设发展有限公司在办理开工前的手续上是起协调作用。从本院查明事实来看，涉案地下商务通道项目取得了项目立项批复、工程可行性研究报告批复、工程初步设计及投资概算批复、环境影响报告批复、《青岛市建设工程设计合同》备案登记、《建设工程施工图设计文件审查备案》《建设工程规划许可证》《建设工程交易通知书》《建设工程消防设计审核意见书》等。原告主张因涉案项目建设工程施工许可证、土地证、建设用地规划许可证始终未办理，导致涉案项目无法完成施工。但依据2011年项目建设时的有关规定，青岛市地下空间并无必须办理国有建设用地使用权证和建设用地规划许可证的要求，同时，在建设工程规划许可证的审批材料中，也没有需要提交土地证和建设用地规划许可证的要求。庭审中，原告也表示，涉案项目主要是因为建设工程施工许可证没有办理。对此，本院认为，被告和第三人为推进涉案项目进程进行做了大量工作，取得了相关部门的各项审批手续，目的是要使之成为即墨第一条地下商业大道，并认为建设该地下商务通道迫切而必要。原告主张从2011年4月1日到2015年4月17日先后四次向第三人发函催办开工手续，但均未提供有效证据证实有关函件送达第三人，被告和第三人也否认收到过上述函件。综合上述情况，被告和第三人主观上不予办理项目施工许可证的理由并不充足。尽管涉案项目始终未办理施工许可证，但客观上2012年12月项目主体工程基本完工，且原告在2019年10月6日作出的《青岛劳伦斯房地产开发有限公司与即墨区市场建设服务中心关于地下商务通道项目有关情况的第二次反映》中称：“在政府城建部门、规划部门、城管部门等都没有安排制止施工的情况下，安排工作人员多次阻止施工，市场中心领导的作为，就是只手遮天、欺下瞒上。”可见，原告自认并无即墨区政府有关职能部门因涉案项目未办理施工许可证而责令其停止施工的情形，原告仅主张即墨市场服务中心领导多次阻止施工导致工程停工，但对于该说法又未提供任何有效证据证实。综合以上，客观上涉案项目确实未办理施工许可证，但未办理证件的原因需结合案情综合判断，可以明确的是，原告未提供有效证据证明曾催告第三人办理，从停工的角度看，没有证据证实原告被第三人要求停工，也无任何职能部门因项目无施工许可证而责令原告停工，因此不能简单认定涉案项目停工是因为没有施工许可证所致，进而认定被告违约。

其二，涉案《特许权协议书》第8.1.2条约定，即墨市场服务中心负责协调有关部门完成地下商务通道红线外的四通工作（水、电、路、通讯）及范围内的有关设施的拆迁，所发生的费用由劳伦斯公司承担。原告主张实际施工过程中，施工所需水、电均由原告完成。本院认为，该约定仅明确即墨市场服务中心对施工过程中的水、电等使用起协调作用，且费用由原告承担，因此，实际施工过程中原告自行完成水、电需要，并不能据此反证即墨市场服务中心违约。

其三，涉案《特许权协议书》第8.2.1条约定，劳伦斯公司须按照国家法律、法规及即墨市的有关规定进行工程的设计和施工，并向即墨市场服务中心交纳保证金300万元，以保证工程质量和工程进度。工程保证金须于本合同签订后7日内交期。其中，100万元作为工程进度保证金，在工程按进度案质量完成并经验收合格后2个月内返还；剩下200万元作为质量保证金，在劳伦斯公司按规定开业经营后6个月内返还。该保证金不计利息。本案中，《特许权协议书》于2011年3月5日签订，原告依约应于协议签订后7日内即2011年3月12日之前向第三人交齐工程保证金300万元，以保证工程质量和工程进度。但实际上，原告劳伦斯公司于2011年8月16日向第三人交纳保证金100万元，于2011年10月14日交纳保证金200万元。原告主张系协议双方因有关工程手续不完备而形成了延后支付保证金的新的合意，原告该主张未提供证据支持，且协议并未对第三人办理相关手续明确具体时间，相反明确写明保证金缴纳时间为协议签订后7日内，原告该主张亦与常理不符。

其四，涉案《特许权协议书》第4.1转让部分约定，劳伦斯公司依据该协议享有的特许权未经即墨市场服务中心书面同意不得转让。本案中，2011年7月27日，原告与圣诺公司签订了《地下商务通道特许经营权转让协议》，原告将本项目特许经营权转让给圣诺公司，圣诺公司向其支付款项，原告该行为未取得第三人书面同意，已经构成违约。其后原告又与圣诺公司重新签署合作开发协议，解除了前述特许经营权转让协议，双方发生争议诉至法院，而生效判决又记载：劳伦斯公司在（2019）鲁02民初1397号案件中自认其未支付涉案项目建设的工程款，且对投入资金的用途无合理说明，现涉案项目因劳伦斯公司所涉另案诉讼已被司法拍卖归案外人所有，项目无法实际交付，合同目的已无法实现。故判决认定劳伦斯公司与圣诺公司合作开发协议解除，并判决劳伦斯公司返还圣诺公司投资款1342.1万元及利息。圣诺公司在该案中陈述其与劳伦斯公司《合作开发协议》签订和履行的相关情况时称：协议签订后项目一直没有如期交付，直到七级建筑公司起诉劳伦斯公司主张工程款时圣诺公司才获悉劳伦斯公司并没有向该工程投资过任何款项，这也是工程没有完工交付的原因，劳伦斯公司提供投资清单均是虚假材料，圣诺公司在错误认识下签订合作开发协议。综合以上，原告在与圣诺公司的合作过程中获得投资款，但并无证据显示原告将有关款项投入涉案项目建设。2016年5月31日，原告与汉弘公司、鲁瑞公司签订了《还款协议》，约定将地下商务通道30年特许经营权作价3000万元转让给汉弘公司，并与汉弘公司签订了《特许权转让协议》。原告在尚未获得特许经营权的情况下，未经即墨市场服务中心书面同意，将尚未获得的30年特许经营权作价转让明显违约。

其五，2011年1月25日，原告应第三人项目招商，作出《中国即墨服装市场与世贸大厦地下通道项目BOT招商投资建议书》，资金筹措部分载明：项目总投资8360万元，其中公司自有资金5000万元、借款3000万元。在资金投入方面载明：2011年第一季度5000万元，2011年第三季度、第四季度分别借款1500万元；资金使用方面：建设投资2011年四个季度分别使用1000万元、2300万元、2560万元、2500万元，合计8360万元。但综观整个涉案项目建设情况和原告与案外人七级建筑公司、圣诺公司、汉弘公司、12名商户之间的诉讼纠纷可知，原告以涉案地下商务通道项目收取了特许权转让资金、合作开发资金以及郑XX等12名商户的商铺费用。但原告未向七级建筑公司支付过工程款，有关款项未用于工程建设施工，这与前述原告在投资建议书中所列资金筹措与使用计划相悖。而在即墨法院2022年9月1日作出的（2021）鲁0215执6146号《执行财产分配方案》中明确载明：2012年12月底，上述主体工程基本竣工后，因涉案工程涉及地质、消防、资金等原因，导致工程停工闲置，商铺未交付消费者。因此，原告与七级建筑公司在项目停工后签订的协议书中记载的停工原因为无施工手续，双方之间该协议书的有关记载与目前查明的客观情况不符。

（二）从原告诉求赔偿的具体项目能否成立的角度分析

根据《特许权协议书》的约定，采用BOT形式（建设-运营-移交），该模式是指投资方与政府签订协议，投资方负责投资建设、运营项目，由政府部门授予一定期限特许经营权，投资方以建成后特许经营项目的方式来收回项目投资并获得收益，政府部门负责监管，特许权期限届满后，投资方无偿将项目移交政府。本案中，协议约定项目建设期为15个月，自协议签订之日起算，劳伦斯公司特许经营权经营期限为30年，自工程建设全部结束并验收合格之日起算。从特许权协议采用的BOT模式来看，原告的收回投资和收益均以项目建成后的运营来实现，期限届满后，项目最终无偿移交政府部门。因此，正常情形下，如果建设过程中协议终止，违约方需承担违约责任，即便因投资方原因导致协议解除，其应承担违约责任的同时，因其在前期建设中进行了大额投资和建设，因而在移交政府后整体上仍可能存在利益需要返还的可能；如果项目建成，投资方的权益则体现为30年特许经营权。故，BOT项目的投资方不可能同时既对项目建设投入主张损失赔偿，又对30年特许经营权收益主张赔偿。本案的情况极为特殊，涉案项目在主体基本完工的情况下停工，成为烂尾工程，后因原告与案外人基于涉案地下商务通道项目关联案件，原告成为法院被执行人，为彻底化解多起生效判决的执行问题，即墨法院将原告尚未建成取得的30年特许经营权予以司法拍卖，拍卖之前征求了被告和第三人的意见，同时记载了拍卖成交后，买受人付清全部拍卖价款可凭法院出具的执行裁定书与即墨市场服务中心重新签订《特许权协议书》及办理其他相关手续。本次拍卖的特许经营权所依附的涉案地下商务通道项目为未完工工程，拍卖成交后，买受人须进行后续投资建设，后续投资建设费用在本次拍卖时已经扣除。后续投资建设所需的有关许可证、开工证等手续均由买受人自行办理。以上可知，被告和第三人实际上接受了以涉案项目现有工程建设情况视为项目以现有建设状态建成，此时投资方的权益体现为现有工程建设情况的30年特许经营权收益。而司法拍卖的标的评估价值10841.37万元，实际上就是以该项目30年特许经营权评估价值13457.04万元，扣除后续投资建设（至竣工验收）的投入金额的鉴定价值2615.67万元而得出的。而在即墨法院司法拍卖过程中，首次流拍，二次拍卖拍得63747255.60元。上述款项作为原告劳伦斯公司的财产已经全部分配给其关联执行案件的债权人，即司法拍卖所得价款已全部用于偿还原告债务。

综合以上，对原告诉求赔偿的具体项目能否成立，本院分析如下：

其一，原告主张直接建设投入损失14562.6万元（包含地下商务通道的已完工工程造价

13100.6万元，与前期投入的清理障碍费用1462万元），对应融资损失计算77637265.77元。基于涉案项目所采用的BOT模式，原告对项目进行投资建设是其义务，投资有风险，即便涉案项目实际建成投入运营，也存在无法回收投资的可能性。因此作为投资人，原告对工程项目的投资不能直接视为损失，工程竣工验收合格后，原告才能取得30年特许经营权，这也是原告对地下商务通道工程投资建设的目的。如前所述，涉案项目停工烂尾，并最终以法院将现有工程建设情况的30年特许经营权予以司法拍卖的方式终结，故原告无权再以涉案地下商务通道的已完工工程造价13100.6万元提出损失赔偿。至于原告所提前期投入的清理障碍费用1462万元，仅为自行罗列表格，未提供有效证据佐证，对该主张亦不予采纳。进而，对于原告基于该两项费用总额14562.6万元所提出的对应融资损失计算77637265.77元，实际为有关利息，亦不予支持。

其二，原告主张律师费损失50万元。本院认为，在涉案《特许权协议书》中并未就律师费进行约定，且综合本案案情来看，原告存在明显违约情形，并无证据证明因被告违约导致项目停工，故对原告该主张不予支持。

其三，原告主张地下商务通道30年特许经营权收益损失70823144.4元（30年特许经营权的预期收益评估价格13457.04万元，扣除因拍卖地下商务通道特许经营权产生的收益63747255.6元）；本院认为，13457.04万元是30年特许经营权的预期收益评估价格，不代表确能实现。更何况，涉案项目未能建成完工，现有建成部分的特许经营权价值需以13457.04万元扣除后续投资建设（至竣工验收）的投入金额的鉴定价值2615.67万元而得出，即10841.37万元，而在司法拍卖过程中，因无人竞买而首次流拍，为防止二次拍卖流拍，被告和第三人动员青岛即墨市场建设发展有限公司报名竞拍，才得以拍卖成功，最终实际拍得63747255.60元，并全部偿还给原告债权人。因此，原告再次主张地下商务通道30年特许经营权收益损失70823144.4元没有依据，不予支持。

其四，原告主张餐饮中心30年可得收益损失暂计2000万元（具体以评估为准）；对此，原告提交司法鉴定申请书，申请法院依法委托专业资产评估机构对涉案地下商务通道的餐饮中心自竣工验收之日起30年的预期收益进行评定估算。本院认为，原告有关餐饮中心可得收益2000万元是原告自行估算，无有效证据支撑，不予采纳。并且，该餐饮中心建设于涉案地下商务通道内，系涉案项目的组成部分，即墨法院司法拍卖过程中对涉案项目30年特许经营权评估时已包含地下商务通道项目价值，不能对其中拟做餐饮中心的部分另行单独计算，故对原告该司法鉴定申请不予准许。因此，本院对原告有关餐饮中心30年可得收益损失所提赔偿请求，不予支持。

其五，原告主张法院判决原告因迟延交付而向郑XX等商户赔偿的损失18278110元（郑XX等商户对劳伦斯公司享有的债权，即迟延交付商铺导致的损失赔偿17950708元、诉讼费240359元、执行费87043元，合计18278110元）。本院认为，原告主张的该部分损失系其延期向商户交付店铺产生的损失，也即涉案项目停工无法竣工验收实现项目运营所致。但涉案项目停工的原因不能简单归咎于客观上未办理施工许可证，前已述及，原告并未提供有效证据证实被第三人工作人员要求停止施工，并自认并无即墨区政府有关职能部门因无施工许可证而责令其停止施工。相反，在即墨法院2022年9月1日作出的（2021）鲁0215执6146号《执行财产分配方案》中明确载明：2012年12月底，上述主体工程基本竣工后，因涉案工程涉及地质、消防、资金等原因，导致工程停工闲置，商铺未交付消费者。故而，原告主张的法院判决原告因迟延交付而向郑XX等商户赔偿的损失18278110元不应由被告或第三人承担。

本院认为，涉案《特许权协议书》系BOT协议，作为行政协议属于行政诉讼受案范围，即墨区政府是本案适格被告，不存在被告和第三人所主张的原告提起本案诉讼超过诉讼时效的问题。即墨市场服务中心作为即墨区政府的成立的机构，在本案中具体代表即墨区政府签订协议，并在即墨区政府的领导下系案涉协议的具体实施部门。协议双方在本案诉讼中明确共同意愿是解除协议，涉案BOT项目2012年停工，并最终以法院在执行案件中进行司法拍卖并将所得款项全部分配给原告债权人的方式结束，经审查，解除涉案《特许权协议书》不会产生损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益的问题，本院依法判决解除涉案《特许权协议书》。没有证据证实项目停工的原因是被告和第三人违约，原告要求被告赔偿损失的诉讼请求及理由均不能成立，本院不予支持。

需要指出的是，涉案BOT项目失败，至今仍持续处于停工烂尾状态，对当地营商环境产生不利影响。建议即墨区政府和即墨市场服务中心妥善处理好协议解除的后续关联事宜，使可能的关联争议得到彻底化解。今后在类似的行政协议签订和履行过程中，提升协议签订能力、依法依规依约切实履行相应监管职责，发挥行政主体在行政协议中的行政优益权作用，降低项目风险，提振当地社会资本参与公私合作的积极性。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

一、解除原告青岛劳伦斯房地产开发有限公司与第三人青岛市即墨区市场建设服务中心于2011年3月5日签订的《特许权协议书》。

二、驳回原告青岛劳伦斯房地产开发有限公司的其他诉讼请求.

案件受理费人民币50元，由原告青岛劳伦斯房地产开发有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。

审 判 长　刘力铭
审 判 员　孙志刚
审 判 员　宫惠敏
二〇二四年六月三日
法官助理　邱　山
书 记 员　王　崧
书 记 员　张淑杰