上诉人（原审原告）：杨某，汉族，住青海省西宁市城北区。

被上诉人（原审被告）：西宁市人民政府。住所：青海省西宁市城北区。
法定代表人：石某，该市政府市长。
出庭应诉负责人：程某，该市政府副秘书长。
委托诉讼代理人：何某，西宁市司法局行政复议与应诉局工作人员。

上诉人杨某因与被上诉人西宁市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2023）青01行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年4月23日公开开庭审理了本案，上诉人杨某、被上诉人西宁市人民政府副秘书长程某作为行政机关负责人及其委托诉讼代理人何某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

杨某起诉请求：1.撤销西宁市人民政府作出的（2023）宁复34号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称34号不予受理决定）；2.西宁市城北区人民政府（以下简称城北区政府）按照正确的宁政〔2014〕27号规范性文件（注：该文件全称为《西宁市人民政府关于印发贯彻<国有土地上房屋征收与补偿条例>实施意见的通知》）的规定给予安置补偿。一审庭审中，经法庭释明，杨某撤回第二项诉讼请求。

一审法院经审理查明，2014年4月14日，城北区政府发布《门源路片区改造项目征地拆迁通告》（以下简称《通告》），告知门源路片区改造项目的征地拆迁范围、补偿原则、标准及不得在征地拆迁范围内抢种农作物，不得新建、改建、扩建房屋等事宜。杨某的房屋位于征地拆迁范围之内。2014年7月7日，杨某与西宁市城北区城乡建设局（以下简称城北区建设局）签订了《门源路片区改造项目房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《房屋拆迁补偿协议书》）。2018年9月25日，杨某向西宁市城西区人民法院提起行政诉讼，请求城北区建设局履行法定职责，支付超期过渡费348440.8元。西宁市城西区人民法院于2018年11月20日作出（2018）青0104行初52号行政判决，驳回了杨某的全部诉讼请求，该判决已发生法律效力。2023年1月6日，杨某向西宁铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认《房屋拆迁补偿协议书》无效。西宁铁路运输法院裁定驳回杨某的起诉。杨某不服提起上诉，青海省西宁市中级人民法院于2023年6月23日作出（2023）青01行终64号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2023年8月11日，杨某向西宁市人民政府申请复议，请求确认城北区政府作出的《通告》违法，并责令城北区政府采取补救措施予以补偿。2023年8月15日，西宁市人民政府作出34号不予受理决定，以案涉《通告》已经超过行政复议期限，且对当事人权利义务不产生实质性影响为由，决定不予受理，并向杨某送达了该决定书。

一审法院认为，本案的争议焦点为西宁市人民政府作出的34号不予受理决定是否具有事实根据和法律依据。复议机关受理复议申请时有效的《中华人民共和国行政复议法》（2017年修改）第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，城北区政府于2014年4月14日作出案涉《通告》，2014年7月7日，杨某与城北区建设局签订《房屋拆迁补偿协议书》之后，杨某又提起请求发放拆迁过渡安置费、确认《房屋拆迁补偿协议书》无效等行政诉讼，其于2023年8月11日才向西宁市人民政府申请行政复议，显然已超过申请行政复议的法定期限。同时，行政复议的审查对象是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际确定效力的行政行为。行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为，不属于行政复议受案范围。案涉《通告》属告知性行为，并不具有创设、变更、解除权利义务内容，对杨某合法权益并未产生实际影响。西宁市人民政府对杨某的复议申请审查后，于2023年8月15日作出34号不予受理决定并向杨某送达，符合法律规定。综上，西宁市人民政府作出的34号不予受理决定具有事实根据与法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨某的诉讼请求。同时，另行裁定准予杨某撤回对城北区政府的起诉。

杨某上诉称：1.请求撤销青海省西宁市中级人民法院(2023)青01行初56号行政裁定和(2023)青01行初56号行政判决，并支持第一项诉讼请求，即撤销西宁市人民政府作出的34号不予受理决定。2.请求判决城北区政府按照正确的规范性文件宁政〔2014〕27号的规定给予安置补偿。具体理由如下：（一）城北区政府不正确履行征收补偿职责，杨某多次起诉到法院，法院不实体审理杨某的诉讼请求，都以程序驳回，杨某在诉讼过程中才知道有行政复议救济渠道，遂提出本案行政复议申请。（二）杨某在庭审中撤回第二项诉讼请求，不是真实意思表示。一审裁定载明“原告当庭撤回第二项诉讼请求”，这是法院自己写在庭审笔录中的，因杨某阅读能力有限，请书记员打印了一份笔录准备回家慢慢阅读后再签字，书记员说有2位人民陪审员作证，先签字让人民陪审员回家，杨某这才在庭审笔录上签名，撤回第二项诉讼请求不是杨某的真实意思表示。（三）庭审时审判长诱导西宁市人民政府，杨某多次提醒审判长，审判长都无视法律法规的存在，依然我行我素开庭审理本案。杨某申请审判长回避，而一审法院不准许回避申请，程序违法。（四）西宁市人民政府、城北区政府没有提交证据和规范性文件证明作出行政行为的合法性，杨某亦无法对西宁市人民政府证据的真实性、合法性和关联性予以质证。（五）人民法院之前作出的裁判未实质解决杨某主张的征收补偿问题，程序空转，浪费司法资源。如（2018）青0104行初52号行政判决驳回诉讼请求、（2023）青01行终64号裁定驳回起诉，无事实根据和法律依据；（2019）青01行终8号判决认为，被征收人依法签订了拆迁补偿协议，是对自己权利的处分，但杨某并未处分获得征收补偿的权利，该协议不具有法律效力，可以通过诉讼途径确认其效力。人民法院审理行政协议案件适用法律问题遵循实体从旧、程序从新原则。对杨某征收补偿问题的救济，应当适用新行政复议法“因不动产提起的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年的，不予受理”之二十年起诉期限的规定，复议机关和人民法院应当实质审查或审理杨某与行政机关的纠纷。（六）西宁市人民政府提交的证据可以证明门源路片区的征收违法，违法征收行为损害了杨某的合法权益。

西宁市人民政府答辩称，城北区政府于2014年作出案涉《通告》，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，行政相对人应当自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议，最迟也应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，应当自行政行为作出之日起五年内提出行政复议。杨某直到2023年才申请行政复议，显然超过了上述法定申请复议期限。征收是多阶段行政行为，对被征收人权利义务产生实质影响的是征收决定、拆迁补偿协议、拆迁补偿决定等行政行为。案涉《通告》是对征收决定的告知行为，一般对被征收人权利义务不产生实质影响。因此，即便杨某的复议申请未超过行政复议申请期限，案涉《通告》是告知性的行为，对杨某的权利义务未产生实质性影响，不属于行政复议的受案范围。综上，西宁市人民政府作出的34号不予受理决定及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审庭审期间，杨某向法庭提交了《西宁市人民政府关于印发贯彻<国有土地上房屋征收与补偿条例>实施意见的通知》《西宁市城北区人民政府关于印发<机场高速（西宁段）沿线环境整治工作拆迁补偿安置方案>的通知》作为“新的证据”。本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上述2份文件在一审举证期限届满前已经形成，杨某亦未说明在一审程序中未提供的正当事由，故本院不予接纳。

本院经审理查明，杨某与城北区建设局签订的《房屋拆迁补偿协议》约定，杨某的房屋（面积为1893.72㎡）及附着物的拆迁补偿款为2628397.60元，此拆迁补偿金额含过渡费、搬家费、中小学生一次性交通补助费；村上的村（居）民由村集体负责统一安置等。当日，城北区建设局即按照补偿协议的约定向杨某发放了拆迁补偿款，杨某亦出具领取门源路片区改造项目房屋拆迁补偿款2628397.60元的收条。

另查明，杨某以该征收补偿协议未完全补偿，应当按照正确的法律法规补偿，请求支付过渡费及超期过渡费为主要诉求，提起了多起行政诉讼。2018年，杨某起诉城北区建设局和城北区小桥大街街道办事处小桥村村民委员会，请求判决城北区建设局和城北区小桥大街街道办事处小桥村村民委员会履行法定职责，并支付超期过渡费348440.8元。对此，西宁市城西区人民法院作出（2018）青0104行初52号行政判决，驳回了杨某的诉讼请求。杨某不服，提出上诉，青海省西宁市中级人民法院作出（2019）青01行终8号行政判决，驳回上诉，维持原判。杨某仍不服，向本院申请再审。本院作出（2019）青行申13号行政裁定，驳回杨某的再审申请。2021年，杨某向青海省西宁市中级人民法院起诉城北区政府，请求判决城北区政府依据宁政〔2014〕27号通知履行安置补偿职责，并支付拆迁安置过渡费及超期安置过渡费。青海省西宁市中级人民法院作出（2021）青01行初138号行政裁定，驳回了杨某的起诉。2022年，杨某向西宁铁路运输法院起诉城北区建设局，请求判决撤销与城北区建设局签订的《房屋拆迁补偿协议书》。西宁铁路运输法院作出（2022）青8601行初193号行政判决，驳回杨某的诉讼请求。杨某不服，提出上诉，青海省西宁市中级人民法院作出（2023）青01行终22号行政判决，驳回上诉，维持原判。同年，杨某向西宁铁路运输法院起诉城北区建设局，请求判决城北区建设局全面履行拆迁补偿安置协议，履行发放过渡费和超期过渡费义务。西宁铁路运输法院作出（2022）青8601行初91号行政裁定，驳回了杨某的起诉。2023年，杨某向西宁铁路运输法院起诉城北区政府，请求城北区政府支付过渡费568116元。西宁铁路运输法院作出（2023）青8601行初199号行政裁定，不予立案。青海省西宁市中级人民法院裁定指令西宁铁路运输法院予以立案受理，西宁铁路运输法院立案后作出（2023）青8601行初303号行政裁定，驳回杨某的起诉。同年，杨某向西宁铁路运输法院起诉城北区建设局，请求判决《房屋拆迁补偿协议书》无效。西宁铁路运输法院作出（2023）青8601行初13号裁定，驳回杨某的起诉。杨某不服，提出上诉，青海省西宁市中级人民法院作出（2023）青01行终64号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。杨某还向西宁铁路运输法院起诉城北区建设局，请求判决城北区建设局履行门源路片区改造项目征地拆迁补偿安置方案。西宁铁路运输法院作出（2023）青8601行初158号裁定，不予立案。2024年，杨某向城北区政府申请正确履行门源路片区改造项目房屋征收补偿和安置义务，城北区政府未作出补偿决定，遂向西宁市人民政府申请行政复议，西宁市人民政府作出（2024）3号《不予受理行政复议申请决定书》。针对该决定，杨某向青海省西宁市中级人民法院起诉西宁市人民政府和城北区政府，请求判决撤销该不予受理行政复议申请决定，城北区政府正确履行门源路片区征收改造项目房屋征收补偿和安置义务。青海省西宁市中级人民法院作出（2024）青01行初5号行政裁定，驳回杨某的起诉。

上述事实，有西宁市城西区人民法院作出的（2018）青0104行初52号等生效行政判决书、行政裁定书予以佐证。

本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。

本院认为，本案争议的焦点为：西宁市人民政府作出的34号不予受理决定是否正确，以及杨某是否构成滥用诉权。

关于西宁市人民政府作出34号不予受理决定是否正确的问题。西宁市人民政府作出案涉不予受理决定时有效的《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，城北区政府于2014年4月14日发布《通告》，杨某于2023年8月11日向西宁市人民政府申请行政复议，显然已超过申请行政复议的法定期限。同时，行政复议的审查对象是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为。行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为，不属于行政复议受案范围。本案中，城北区政府发布的《通告》是对门源路片区改造项目房屋征收决定的告知行为，对杨某并未创设新的权利义务，不属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》（2023年修订）第二十一条中“因不动产提出的行政复议申请”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款中“因不动产提起诉讼”，均指因行政行为导致不动产物权变动而提起的行政复议或诉讼。本案中，杨某向复议机关申请行政复议请求确认城北区政府发布的《通告》违法，但该通告并不会直接导致杨某的物权发生变动，故本案复议申请不应适用二十年最长保护期限。综上，西宁市人民政府作出的34号不予受理决定具有事实根据与法律依据。另外，杨某就补偿问题已经与城北区建设局达成协议且已经履行完毕，其针对案涉《通告》提起行政复议乃至本案诉讼，均不具有诉的利益，一审法院本不应受理。但是，鉴于一审法院已经立案并作出实体判决，驳回了杨某的诉讼请求，本院裁定撤销一审判决并驳回起诉已无必要。

关于杨某对准予撤回起诉裁定不服上诉的问题。一审庭审中经法庭释明，杨某当庭撤回其第二项诉讼请求，即请求依法判决城北区政府按照正确的宁政〔2014〕27号规范性文件的规定给予安置补偿。一审法院在庭审笔录中对此予以记载，并有杨某的签名确认。一审法院据此作出(2023)青01行初56号行政裁定，准许杨某撤回对城北区政府的起诉。杨某对该裁定不服，提出上诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零一条之规定，当事人对不予立案、驳回起诉、管辖异议裁定可以上诉，而对准许或不准许撤诉等其他裁定，一经送达即产生法律效力，杨某对(2023)青01行初56号行政裁定并无上诉权。

关于杨某是否构成滥用诉权的问题。保障公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利，是人民法院的职责和义务，也是实施立案登记制的主要目的。但是，这并不意味着行政相对人仅向人民法院提交诉状即必然能够形成诉讼法律关系并将被告强制卷入无休止的诉讼。公民、法人或者其他组织提起的诉讼明显不成立或者滥用诉权的，人民法院有权不予登记立案，已经立案的，应当驳回其起诉。具体到本案，在门源路片区改造项目实施过程中，杨某与城北区建设局达成了拆迁补偿协议，明确约定“此拆迁补偿金额含过渡费、搬家费及中小学生一次性交通补助费”“村上的村（居）民由村集体负责统一安置”。协议签订后，杨某领取了2628397.60元拆迁补偿款。此后，杨某因门源路片区改造项目房屋拆迁补偿问题，在拆迁补偿协议已经履行完毕，过渡费问题已经由人民法院作出实体判决的情况下，不断变换被告和诉讼请求，反复提起类似诉讼，明显不具有诉的利益，构成滥用诉权。

《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（以下简称《意见》）明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。《意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条第一项规定，人民法院对违法起诉或者不符合法律规定的起诉、自诉不予登记立案。根据上述规定，今后，对于杨某另行提起与门源路片区改造项目征收补偿相关的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查，对于明显滥用诉权、恶意诉讼的，人民法院依法可以不予登记立案，并可根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条之规定，退回诉状并记录在册。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。杨某的上诉请求及上诉理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人杨某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　吴晓良
审 判 员　陈　焱
审 判 员　商海英
二〇二四年五月二十七日
法官助理　胡云竹
书 记 员　郝　洋