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保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则

【裁判要点】

公民、法人和其他组织有权依法获取政府信息。对申请公开的政府信息,行政机关应根据相关规定作出答复。在公开相关信息可能侵害第三方合法权益时,行政机关应根据比例原则,作出适当处理,以取得与同样受法律保护的其他权利之间的平衡。根据行政强制法的规定,强制执行决定是行政机关依法作出行政决定后,当事人在规定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的机关依照行政强制法的相关规定作出的行政行为。

行政机关对隐私权范围的界定与区分处理,属行政机关基于行政管理实践与行政管理相对人合法权益的综合判断,属于行政机关自由裁量权范畴,除非行政判断明显不当,否则人民法院应尊重行政机关的判断。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申311号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):齐明喜,男,1964年1月2日出生,汉族,住上海市。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):上海市松江区人民政府。住所地:上海市松江区园中路*号。

法定代表人:秦健,区长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):上海市人民政府。住所地:上海市人民大道***号。

法定代表人:应勇,市长。

再审申请人齐明喜诉被申请人上海市松江区人民政府(以下简称松江区政府)、上海市人民政府(以下简称上海市政府)政府信息公开、行政复议一案,上海市第三中级人民法院于2016年2月16日作出(2015)沪三中行初字第166号行政判决,驳回齐明喜的诉讼请求。齐明喜不服,向上海市高级人民法院提起上诉,上海市高级人民法院于2016年6月30日作出(2016)沪行终423号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。齐明喜仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院受理后,依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、审判员马东旭参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一审法院经审理查明,2015年3月5日,齐明喜向松江区政府提出申请,要求获取沪松府强拆决字(2013)第3号文件(以下简称涉案信息)。同月25日,松江区政府作出延期告知书并于次日寄送齐明喜,告知齐明喜:根据《上海市政府信息公开规定》(以下简称《信息公开规定》)第二十六条的规定,经本机关信息公开机构负责人同意,延期到2015年4月17日前予以答复。松江区政府于2015年4月16日作出编号为松信公开(2015)16号政府信息公开申请告知书(以下简称被诉告知),告知齐明喜,“您要求获取的信息属于政府信息公开范围,现提供给您查收。”松江区政府提供给齐明喜的涉案信息中,保留当事人姓氏,隐去其名字,隐去其住所及违法建筑的具体地址(即隐去具体路名及门牌号,表述为上海市松江区),其余内容不变。

齐明喜不服被诉告知,于2015年5月8日向上海市政府提起行政复议。松江区政府在行政复议答复书中称,涉案信息中部分内容涉及个人隐私,因此在向齐明喜提供政府信息时,隐去了相关当事人的名字及具体地址。2015年7月7日,上海市政府作出行政复议延长审理期限通知书并寄送齐明喜。2015年7月30日,上海市政府作出沪府复字(2015)第274号行政复议决定(以下简称被诉复议决定),认为:松江区政府告知齐明喜相关信息属于公开范围,并在隐去个人隐私内容后向齐明喜作了提供,符合政府信息公开相关规定,维持了被诉告知。齐明喜收到复议决定书后不服,提起诉讼,要求撤销松江区政府作出的被诉告知及上海市政府作出的被诉复议决定,并判令松江区政府限期公开完整信息。

一审法院另查明,涉案信息涉及的当事人系自然人,其个人住所与违法建筑的具体地址一致。其他内容与被诉告知所公开的信息内容一致。

一审法院认为,本案的两个争议焦点:1.涉案信息中所隐去的相关内容是否属于个人隐私,是否因不公开可能对公共利益造成重大影响而应当予以公开;2.如涉及个人隐私,松江区政府未书面征求第三方意见而直接作区分处理是否符合法律规定。一审法院认为,个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或者知悉的秘密,一般包括姓名、肖像、住所、电话号码、家庭情况、亲属关系以及教育、职业、收入等信息。本案中,齐明喜申请公开的涉案信息为强制拆除违法建筑决定书,该文书中所包含的当事人的姓名、住所属于个人隐私。由于当事人的违法建筑具体地址就是其住所,松江区政府将违法建筑具体地址视作个人隐私,并无不当。需要指出,新闻报道不是行政行为,强拆程序中针对行政相对人而作出的有关公告、通告,仅限于特定阶段、特定范围,而通过政府信息公开途径获取相关政府信息时,必须考虑到政府信息公开的制度设计要求,当政府信息涉及个人隐私时应依法予以保护。齐明喜将三者混同认为涉案信息中被隐去的相关内容不属于个人隐私的诉讼意见,不予采信。本案中,齐明喜出于监督违法建筑查处的目的申请政府信息公开,其初衷虽可理解,但仍需尊重并遵守政府信息公开相关法律法规的规定。本案所涉及的事实,并不存在因被隐去的相关内容不公开可能对公共利益造成重大影响而应当予以公开的法定情形。齐明喜坚持认为即使是个人隐私也应当公开的诉讼意见,于法无据。

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第二十二条对行政机关有权作区分处理的要求作了规定,《信息公开条例》第二十三条又规定了公开可能损害第三方合法权益的应当书面征求第三方意见。本案中,松江区政府考量了涉案信息的内容,对涉及个人隐私部分认为不应当公开而直接予以区分处理,不违反法律法规的禁止性规定。齐明喜坚持认为松江区政府未书面征求第三方意见直接作区分处理程序违法的诉讼意见,于法无据,不予采信。

一审法院同时指出,松江区政府作出被诉告知存在工作瑕疵,未依照《信息公开规定》第二十三条第六项的规定,对不予公开的理由予以说明。这一瑕疵,经被诉复议决定才得以弥补。松江区政府应当在今后的政府信息公开工作中加以改进。一审法院遂判决驳回齐明喜的诉讼请求。齐明喜不服,提起上诉。

二审法院基于基本相同的事实和理由,判决驳回上诉,维持一审判决。

齐明喜向本院申请再审,请求撤销一、二审判决,径直依一审齐明喜诉请改判。其申请再审的事实与理由为:1.一、二审判决关于“个人隐私”的认定错误。违法建筑的地址本身就不具有隐私可言,即使涉及个人隐私,在违法建筑对社会公众利益造成侵害的情况下,也不应当对个人隐私进行保护。再审申请人于2016年3月31日向上海市松江区新桥镇人民政府申请了关于15户违法建筑地址的政府信息公开,上海市松江区新桥镇人民政府于2016年9月21日把15户违法建筑的地址告知了再审申请人。违法建筑的地址不存在个人隐私,否则人民群众无法监督。2.一、二审判决认定“第三方意见”适用法律错误。3.一、二审判决认定“负责人批准”事实错误。延期审批是法定的,松江区政府、上海市政府没有提供相应的审批文件。4.被诉复议决定认定事实错误。被诉复议决定把齐明喜不服松江区政府作出的22份告知行为一并审理,并作出一个复议决定,不符合行政复议法的规定。

本院认为:

一、关于涉案告知隐去部分内容是否合法的问题

该问题实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。公民、法人和其他组织有权依法获取政府信息。对申请公开的政府信息,行政机关应根据相关规定作出答复。在公开相关信息可能侵害第三方合法权益时,行政机关应根据比例原则,作出适当处理,以取得与同样受法律保护的其他权利之间的平衡。根据行政强制法的规定,强制执行决定是行政机关依法作出行政决定后,当事人在规定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的机关依照行政强制法的相关规定作出的行政行为。具体到本案中,齐明喜要求获取行政机关针对第三方作出强制执行决定的文件。首先,涉案信息所涉行政行为不涉及齐明喜,并未侵害齐明喜的个人合法权益。其次,公开涉案信息中隐去的内容,可能会给相关权利人造成潜在的损害,并且隐去部分信息,未侵害齐明喜获取政府信息的权利,亦与行政机关依法行政不存在关联性。所以,松江区政府把涉案信息作出区分,将涉案违法建筑地址等与相关个人存在紧密联系的部分作为个人隐私隐去,公开涉案信息其余部分,并不违反法律规定。行政机关对隐私权范围的界定与区分处理,属行政机关基于行政管理实践与行政管理相对人合法权益的综合判断,属于行政机关自由裁量权范畴,除非行政判断明显不当,否则人民法院应尊重行政机关的判断。

二、关于松江区政府未征求第三方意见,即将相关信息以涉及个人隐私为由不予公开是否合法的问题

《信息公开条例》第二十三条规定的“征求第三方的意见”,一般是指,申请公开的信息全部或主要内容涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的情形。鉴于行政机关既要保障政府信息公开申请人的知情权,也要保护第三方的合法权益。因此,被申请公开的信息是否应予公开,行政机关应征求第三方意见。如果政府信息公开申请人申请的政府信息只有一部分或非主要内容涉及商业秘密或者个人隐私,行政机关可以根据《信息公开条例》第二十二条的规定,作出区分处理后,迳行作出告知,而无需征求第三方意见后再予答复。如此,既能够保障政府信息公开申请人在最短时间内获取有效信息,又有效保护了第三方合法权益,还节约了行政资源。本案中,松江区政府将涉案信息直接作区分处理后公开,并不违反相关规定。

三、关于松江区政府、上海市政府未提供负责人批准被诉告知、被诉复议决定延期的证据,程序是否违法的问题

本案中,松江区政府、上海市政府已经在相关程序中向齐明喜告知了被诉告知、被诉复议决定的延期情况。相关负责人批准延期的具体情况,属行政机关的内部工作流程范畴,不属于需要向齐明喜证明的内容。行政机关未向齐明喜告知,不构成程序违法。

四、关于被诉复议决定针对多个告知作出同一复议决定的问题

针对被诉告知,上海市政府进行了审查,被诉复议决定程序和实体均符合规定。上海市政府未针对被诉告知单独作复议决定,并未侵害齐明喜的合法权益。

综上,齐明喜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人齐明喜的再审申请。

审 判 长 白雅丽

审 判 员 耿宝建

审 判 员 马东旭

二〇一七年三月二十九日

法官助理 陆 阳

书 记 员 周志兴

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