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最高法院判例:村民小组是否有权签订土地补偿协议?

【裁判要旨】

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。通常情况下,征收集体土地的土地补偿费应当属于集体土地的所有权人,集体土地征收管理部门应当与集体土地所有权人签订土地补偿款协议,将土地补偿款发放给集体土地所有权人。但是,实践中,确有集体土地所有权与使用权相分离的情形。行政村名义上享有集体土地的所有权,事实上并不行使所有权人的占有、使用、收益、处分的权利。行政村下属的各村民小组在其界限范围内,各自独立经营管理其土地,实际行使所有权人的权利。在此情形下,征收管理部门与实际行使所有权的村民小组签订土地补偿协议,对被征收土地的村民小组作出土地补偿,不违反上述法律规定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申1185号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第二村民小组。

诉讼代表人何文锋。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第四村民小组。

诉讼代表人孙绍兴。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第五村民小组。

诉讼代表人唐玉超。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第六村民小组。

诉讼代表人何运六。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第九村民小组。

诉讼代表人何国芳。

上述五再审申请人共同委托代理人雷铨书,来宾市法律服务中心工作者。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区柳州市柳江区人民政府。

法定代表人玉秋静。

委托代理人玉梅。

委托代理人杨志光。

原审第三人广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第三村民小组。

诉讼代表人孙绍文。

原审第三人广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第七村民小组。

诉讼代表人谢相平。

原审第三人广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第八村民小组。

诉讼代表人孙足祥。

再审申请人广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第二、四、五、六、九村民小组(以下简称河表屯二、四、五、六、九组)因诉被申请人广西壮族自治区柳州市柳江区人民政府(以下简称柳江区政府)、原审第三人广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第三、七、八村民小组(以下简称河表屯三、七、八组)土地征收补偿协议一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年6月20日作出的(2016)桂行终842号行政判决,向本院申请再审。本院于2018年3月7日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

争议地位于柳州市柳江区里雍××河表××一带。1981年5月15日,原柳江县人民政府给河表屯村颁发051号《山界林权登记表》(以下简称51号林权证),该证项下的土地包含争议地,并一直由河表屯三、七、八组实际管理使用。1990年1月17日,河表屯村委会将争议地发包给柳州市领导干部作为绿化点承包经营30年,并签订《柳州市领导干部在里雍乡河表屯村委所属的宜林荒山办绿化点协议书》(以下简称1990年协议)。同年2月22日,又签订《关于对"柳州市领导干部里雍乡河表村委所属的宜林荒山办理绿化点协议书"有关山权所有队的山权报酬的补充规定》,进一步明确宜林荒山面积及界限,争议地在河表屯三、七、八组管理使用土地范围内。1995年间,河表屯村委被撤销,其下属的九个村民小组直接并入立冲村委会。2008年3月18日,河表屯三、七、八组与河表屯五组唐日敏等签订《林地承包合同书》,将部分争议地发包给他人耕种。2012年和2013年,广西壮族自治区人民政府分别作出桂政土批函(2012)1076号《批复》和桂政土批函(2013)222号《批复》,广西壮族自治区国土资源厅亦于2013年作出桂国土批函(2013)222号《批复》和桂国土批函(2013)223号《批复》,同意将包含争议地在内的柳江县里雍镇立冲村民委员会的集体农用地转为建设用地并征收为国有。2013年3月29日,柳江县人民政府作出江政发(2013)10号《关于进一步建立健全土地和房屋征收工作体制机制的决定》,明确以柳江县人民政府的名义将该县土地征收工作分解到相关职能部门和有关乡镇。柳江县人民政府及其下属征收工作部门柳江县国土资源局、柳江县征地办在里雍镇立冲村河表屯村民聚集处分别张贴《征收土地方案的公告》和《征地补偿安置方案公告》,柳江县人民政府亦分别作出江政函(2013)3、334、337、342号《批复》,同意上述补偿安置方案。2013年11月1日,柳江县里雍镇人民政府发布公告,将经柳江县国土勘察测绘所实测并核实的征收河表屯870.64亩土地中每村、每户被征收土地及地上附着物状况予以公示。2013年11月28日,柳江县征地办会同里雍镇人民政府分别与河表屯三、七、八组签订《征收土地补偿安置协议书》(以下简称三份补偿协议),将争议地的征收补偿款分别补偿给三、七、八组。2015年9月24日,河表屯二、四、五、六、九组以2015年7月知道三份补偿协议内容,争议地属于河表屯九个村民小组集体共有为由,提起本案行政诉讼,请求确认三份补偿协议无效,将征地补偿费退还九个村民小组共有。另查明,2007年和2010年,征收51号林权证范围内的部分土地时,柳江县国土资源局与河表屯四、五、六组分别签订征地补偿协议,各项土地补偿费均由河表屯四、五、六组领取,河表屯其他村民小组没有提出异议。还查明,2017年1月,经国务院批准,撤销柳州市柳江县设立柳州市柳江区,柳江县人民政府变更为柳州市柳江区人民政府,柳江县各镇相应进行变更。

柳州市中级人民法院(2015)柳市行初字第162号行政判决认为,尽管争议地的所有权明确为河表屯集体所有,但河表屯基于村民自治的原则分为九个小组后,河表屯三、七、八组在相对固定的区域(争议地)范围内进行相对固定的经营管理,认定争议地使用权人为河表屯三、七、八组,并与其签订被诉三份补偿协议,认定事实清楚,主要证据充分,程序合法,内容并无不当。河表屯二、四、五、六、九组主张所有权共有,与被征收土地的使用权分离,并不存在冲突。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回河表屯二、四、五、六、九组的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终842号行政判决认为,河表屯二、四、五、六、九组于2015年7月知道三份补偿协议内容,同年9月24日提起行政诉讼,未超过法定起诉期限。51号林权证将争议地所有权人登记为河表屯集体所有,但河表屯分为九个组后,不再是一级农村集体经济组织。基于村民自治的原则,各组在相对固定的耕作区范围内进行相对固定的经营管理,实际上是对各自所有权的明确。争议地在河表屯三、七、八组经营管理的范围内,柳江区征收管理部门与三个组分别签订补偿协议,并不违法。且2007年、2010年征收51号林权证范围内的部分土地时,柳江县国土资源局与河表屯四、五、六组签订征地补偿协议,各项土地补偿费均由河表屯四、五、六组领取,河表屯三、七、八组亦未领取相关补偿款。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

河表屯二、四、五、六、九组申请再审称:1.争议地原是河表屯集体公共牧场,属于河表屯集体所有,并非河表屯三、七、八组所有。1980年落实生产责任制时,争议地未发包到户进行经营管理,1990年河表屯村委会将争议地发包给柳州市领导干部作为绿化点,承包期30年,亦非河表屯三、七、八组相对固定经营使用。三份协议将征地补偿款发放给河表屯三、七、八组,违反法律规定。2.二审期间法院调取被申请人在作出行政行为时未收集的2007年、2010年征收协议书等证据,用于证明被诉行政行为的合法性,违反证据规则。3.土地征收应当由市、县人民政府发布征地公告,柳江县里雍镇人民政府发布公告,征地程序违法。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

柳江区政府答辩称:1.51号林权证范围内林地实际已由河表屯九个小组各自分割、分别管理使用。1990年协议及其补充协议,2008年河表屯三、七、八组与五组唐日敏等签订《林地承包合同书》等证据,证明争议地一直由河表屯三、七、八组管理使用。将征地补偿款补偿给河表屯三、七、八组并无不当。2.2007年、2010年征收河表屯四、五、六组土地时,土地补偿款由河表屯四、五、六组领取,申请人未主张将该土地补偿款由九个小组共享。现主张将本案争议地补偿款由九个小组共享,违背公平、合理原则。3.本案土地征收程序经自治区批复同意、履行"两公告一登记"等程序,经协调后与第三人签订征地补偿协议,征地程序合法。请求驳回申请人的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。通常情况下,征收集体土地的土地补偿费应当属于集体土地的所有权人,集体土地征收管理部门应当与集体土地所有权人签订土地补偿款协议,将土地补偿款发放给集体土地所有权人。但是,实践中,确有集体土地所有权与使用权相分离的情形。行政村名义上享有集体土地的所有权,事实上并不行使所有权人的占有、使用、收益、处分的权利。行政村下属的各村民小组在其界限范围内,各自独立经营管理其土地,实际行使所有权人的权利。在此情形下,征收管理部门与实际行使所有权的村民小组签订土地补偿协议,对被征收土地的村民小组作出土地补偿,不违反上述法律规定。本案中,根据51号林权证,争议地名义上确属河表屯集体所有。但是,河表屯作为行政村,又分为九个村民小组。在河表屯行政村被撤销后,原所属各村民小组在自己的辖区范围内独立行使土地所有权人的权利,是实际上的集体土地所有权人。根据1990年协议及其补充协议,2008年河表屯三、七、八组与五组唐日敏等人签订的《林地承包合同书》,以及相关调查笔录等证据,足以证明争议地由河表屯三、七、八组长期管理使用,行使所有权人的权利,柳江区征收管理部门分别与河表屯三、七、八组签订三份补偿协议,对三个村民小组进行补偿,不违反法律规定。河表屯二、四、五、六、九组主张,争议地原是河表屯集体公共牧场,属于河表屯集体所有,且并非河表屯三、七、八组相对固定长期经营使用。但是,其主张缺乏证据佐证,不足以否定一、二审根据前述证据认定的事实,本院不予支持。河表屯二、四、五、六、九组又主张,二审期间法院调取2007年、2010年征收协议书等证据,违反证据规则。但是,二审调取的证据仅仅证明2007年、2010年两次征收51号林权证范围内属于河表屯四、五、六组占有、使用、收益的土地,土地补偿款由四、五、六组领取,并非河表屯九个小组分享的事实,该证据仅仅是驳斥河表屯二、四、五、六、九组相关上诉理由的证据,顶多属于证明被诉三份协议不违反公平合理原则的补强证据,不是证明被诉行政行为合法的主要证据,不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款的规定。河表屯二、四、五、六、九组还主张,土地征收应当由市、县人民政府发布征地公告,柳江县里雍镇人民政府发布公告,征地程序违法。根据《征收土地公告办法》第四条规定,发布征收土地公告是市、县政府的法定职权,乡(镇)政府或其他组织只能受委托具体实施张贴公告行为,如果存在乡(镇)政府超越职权以自己的名义发布征收公告的情形,确属不当,应当予以指正。但是,本案被诉行政行为是三份补偿协议,发布征收公告是本案被诉签订征收补偿协议行为的前置行为,仅仅是本案的证据之一,不是本案被诉行政行为,即便发布征收公告行为存在违法,由于本次征收已经省级政府批准,征收行为不存在重大且明显违法,不足以否定征收行为在本案中的证据证明效力。以此为由申请再审,理由不能成立。

综上,河表屯二、四、五、六、九组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(五)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回广西壮族自治区柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯第二、四、五、六、九的再审申请。

审 判 长 郭修江

审 判 员 龚 斌

审 判 员 熊俊勇

二〇一八年五月二十八日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲

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