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最高法案例:拆除违章建筑的赔偿范围和举证责任

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说,获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。被拆除的违章建筑不属于合法财产,但可利用的建筑材料应属合法财产,依法应予赔偿;违章建筑内的合法动产,亦应予以赔偿。

行政机关在强制拆除过程中,本应依法妥善处置并保全证据,以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务,对违章建筑中的合法财产已予清空并妥善处理。但行政机关未能提供任何相关证据,应当承担举证不能的不利后果。由于行政机关的违法强制拆除,致使行政相对人仅能提供相关现场照片及财产损失清单,业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在,虽然其对于动产损失的具体数额无法举证,基于公平原则,对于案涉动产损失及赔偿数额的确定,应适用举证责任倒置,即由行政机关承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行  政  裁  定  书

(2018)最高法行申2400号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)南宁市旭饶木业有限公司。住所地:广西南宁市西乡塘区石埠街道办事处石西村二组(南宁市周德六木业有限公司西区12号)。

法定代表人饶印根,总经理。

委托代理人陈敦扬,广西胜涛律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地:广西南宁市滨河路*号火炬大厦。

法定代表人李耕,主任。

委托代理人吴东机,工作人员。

委托代理人王德臻,广西创想律师事务所律师。

原审第三人南宁市周德六木业有限公司。住所地:广西南宁市西乡塘区石埠街道办事处石西村二组石西木材加工场西区********号。

法定代表人黄周德,总经理。

委托代理人李志凤、陈润生,南宁市东方法律服务所法律工作者。

再审申请人南宁市旭饶木业有限公司(以下简称旭饶木业公司)因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会(以下简称南宁高新区管委会)、原审第三人南宁市周德六木业有限公司(以下简称周德六木业公司)行政强制拆除及行政赔偿一案,不服广西壮族自治区高级人民法院2017年7月29日作出的(2016)桂行终200号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查,并于2017年5月10日组织各方当事人在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开询问。再审申请人旭饶木业公司的法定代表人饶印根及委托代理人陈敦扬,被申请人南宁高新区管委会的委托代理人吴东机、王德臻,原审第三人周德六木业公司的委托代理人李志凤、陈润生,到庭参加询问。案件现已审查终结。

根据南发(2001)54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发(2001)55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》文件精神,将南宁市规划管理局部份职能授予南宁××新区管委会。2001年12月28日,南宁市规划管理局与南宁××新区管委会签订《授权书》,将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁××新区管委会行使。

旭饶木业公司系有限责任公司,办有《企业法人营业执照》及《木材经营(加工)许可证》。2013年5月28日,旭饶木业公司与周德六木业公司签订《租赁出租合同》,租赁该公司位于南宁市西乡塘医邕隆公路旁的场地用作木材加工场地使用,租赁期限自2013年5月l日至2026年10月30日止。合同签订后,旭饶木业公司未经城乡规划主管部门审批同意,在该场地内建设钢架结构房屋等。

2014年7月3日,南宁××新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由,对旭饶木业公司发出南高管(规监)检通字(2014)第0702-5号《综合行政执法检查通知书》,要求该公司持《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》及施工红线图等有关手续,到南宁××产业开发区规划监察大队接受检查。同日,南宁××新区管委会对旭饶木业公司建设的上述房屋进行现场勘查,并制作《现场勘验笔录》,认定旭饶木业公司在上述地点建设一栋一层钢架结构房屋,房屋占地及建筑面积均为1048平方米。2014年7月l7日,南宁××新区管委会以旭饶木业公司未能提供上述房屋的规划审批手续,涉嫌违法建设为由予以立案,并于同日作出处告字(2014)第547号《行政处罚告知书》,以旭饶木业公司未经城乡规划部门批准,擅自建设房屋,违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,拟对涉案房屋作出限期拆除的处罚,并告知该公司如有异议,收到该告知书后3日内有权提出陈述、申辩和申请复核的权利。2014年7月24日,南宁××新区管委会作出南高新管处字(2014)第547号《行政处罚决定书》,认定上述涉案房屋属于违法建筑,要求旭饶木业公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除,并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年7月25日,南宁××新区管委会作出高新管催字(2014)第547号《限期履行行政处罚决定催告书》,要求旭饶木业公司收到该催告书之日起1日内自觉履行行政处罚决定,自行拆除违法建(构)筑物,逾期仍不履行的,将依法实施强制执行。2014年7月26日,南宁××新区管委会作出高新管强决字(2014)547号《行政强制执行决定书》,决定对涉案房屋实施强制拆除。同日,南宁××新区管委会作出高新管强公字(20l4)第547号《限期拆除违法建(构)筑物公告》,要求旭饶木业公司自公告之日起1日内自行拆除上述建(构)筑物,如在规定期限内不履行拆除义务的,将依法强制拆除。2014年8月4日,南宁××新区管委会对上述地点的涉案房屋进行强制拆除。旭饶木业公司对该强制拆除行为不服,提起行政诉讼。请求:1.判决确认南宁××新区管委会对南宁市西乡塘区石埠街道邕隆公路旁旭饶木业公司的建筑物的强制拆除行为违法;2.判令南宁××新区管委会赔偿因其违法行政行为给旭饶木业公司造成的直接经济损失7440712元;三、本案诉讼费用由南宁××新区管委会承担。

广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第15号行政判决认为,根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条第七项的规定及南宁市规划管理局与南宁××新区管委会签订的《授权书》,可以确认南宁××新区管委会具有对本辖区内涉及违反城乡规划法的违法建(构)筑物等实施强制拆除的法定职权,是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。故对于旭饶木业公司提出南宁××新区管委会不具有本案强制拆除法定职权的主张,不予采信。旭饶木业公司未经许可,擅自在南宁市西乡塘区邕隆公路旁建设钢架结构房屋的行为,违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,南宁××新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除,认定事实清楚,适用法律正确。南宁××新区管委会在作出被诉行政强制拆除行为之前,虽然已经依据法律的规定,作出《行政处罚决定书》《限期拆除违法建(构)筑物公告》《限期履行行政处罚决定催告书》《行政强制执行决定书》等法律文书,告知旭饶木业公司限期自行拆除涉案的违法建筑,逾期不履行拆除义务的,将依法强制拆除。但南宁××新区管委会2014年7月24日发出的《行政处罚决定书》,要求旭饶木业公司1日内自行拆除涉案房屋,没有考虑到旭饶木业公司的实际履行能力,没有给予适当合理的拆除时间,并且在同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后,即于同年8月4日对涉案房屋进行强制拆除,而该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内,违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定,属违法行政行为。旭饶木业公司请求确认南宁××新区管委会对其建设的房屋实施强制拆除的行政行为违法,予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定,当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提,且受损的财产应当属于合法财产。旭饶木业公司租赁周德六木业公司的场地建设房屋,南宁××新区管委会在对涉案房屋作出强制拆除之前,已发出《综合行政执法检查通知书》,要求旭饶木业公司提供《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》、施工红线图等相关手续。但旭饶木业公司在规定的时间内未能提供,且在庭审中亦表明没有办理过涉案房屋规划、用地等报建手续。故旭饶木业公司建设的涉案钢架结构房屋属于违法建筑物,不属于合法财产的范畴;对于旭饶木业公司主张南宁××新区管委会在实施强制拆除涉案房屋的同时,还扩大范围将其在该场地内建设的砖瓦结构房屋、活动板房等建筑物拆除并造成损失的问题,因旭饶木业公司没有提供该方面的证据,其要求南宁××新区管委会赔偿因强制拆除行为造成其钢架结构房屋、砖瓦结构房及活动板房等损失的主张,依法不予支持。至于旭饶木业公司还主张在强制拆除过程中,南宁××新区管委会将拆除下来的钢结构等建筑材料丢弃在现场,造成其钢结构和板房材料及热压机、升降台、油锅炉等机器设备损毁灭失等所造成的其他损失赔偿问题,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第三项的规定,旭饶木业公司在行政赔偿中对自己上述主张应当承担举证责任,对于该主张,旭饶木业公司提供了强制拆除现场的照片、购买机器设备的收款收据、木材加工成品半成品检验报告以及资产评估报告书等作为证据,但对于上述证据能否采信,该院不予认定,旭饶木业公司提出的赔偿请求理由不成立,该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决确认南宁××新区管委会2014年8月4日对旭饶木业公司建设的位于南宁市西乡塘区邕隆公路旁的钢架结构房屋实施强制拆除的行为违法;驳回旭饶木业公司要求南宁××新区管委会赔偿其经济损失7440712元的赔偿请求。旭饶木业公司不服一审判决,提出上诉。

广西壮族自治区高级人民法院另查明,旭饶木业公司提供的强拆后现场照片中发现有部分机器设备和板材遗留在现场,机器设备主要有:热压机、冷压机、锅炉及配件、过胶机、数控锯边机、升降机、砂光机、电机等。

广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终200号行政判决认为,关于南宁××新区管委会的城乡规划行政管理职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条、第六十八条规定,县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政管理职权。《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条、第十四条第一款第七项规定,据此,南宁高新区管委会作为南宁市人民政府的派出机构,有权根据南宁市人民政府的明确授权开展有关行政管理工作。而中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第九项则已明确授权南宁××新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。据此,南宁××新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权。涉案建筑物位于南宁××新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围内,旭饶木业公司提出南宁××新区管委会不具备认定违法建设及强制执行的行政职权的主张,不予支持。

关于被诉行政强制执行行为的合法性问题。本案中,南宁××新区管委会于2014年7月24日作出南高新管处字(2014)第547号《行政处罚决定书》,认定涉案房屋属于违法建筑,要求旭饶木业公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除,该《行政处罚决定书》为本案行政强制执行行为的执行依据。但是,南宁××新区管委会于同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后,即于同年7月30日对涉案房屋进行强制拆除,而该《行政强制执行决定书》尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内,违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定,一审判决确认南宁××新区管委会强制拆除行为违法,有事实和法律依据。关于旭饶木业公司的赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定,国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。本案中,旭饶木业公司请求赔偿为四项,一是被强拆的建筑物的损失;二是机器设备的损失;三是木材加工成品半成品的损失;四是办公用品的损失。(一)对于旭饶木业公司请求赔偿被强拆的建筑物的损失问题。因涉案建筑物已被作为执行依据的《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除,旭饶木业公司不能证明涉案建筑物属于合法财产,故旭饶木业公司请求对涉案被强拆的违法建筑物给予国家赔偿没有事实和法律依据。但是,由于南宁××新区管委会从作出行政处罚决定到违反法定程序实施强制拆除行为,均没有给予旭饶木业公司自行拆除的合理时间,导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除,上述可再利用的建筑材料残值属于旭饶木业公司合法财产,故旭饶木业公司对可再利用的建筑材料残值损失,有获得国家赔偿的权利。(二)对于旭饶木业公司请求赔偿机器设备、木材加工成品半成品、办公用品的损失问题。旭饶木业公司在涉案建筑物内的机器设备、木材加工成品半成品、办公用品属其合法财产,应受法律保护。至于机器设备、木材加工成品半成品、办公用品等财产损失的证明责任,应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定进行分配。本案中,南宁××新区管委会实施强制拆除涉案建筑物时,没有依法进行证据保全工作,导致建筑物内是否仍有或有多少机器设备及其他动产无法查清。根据上述法律规定,南宁××新区管委会应当承担举证不能的后果。同时,旭饶木业公司也有对行政行为造成的损害提供证据的责任。本案中,旭饶木业公司提供了购买机器设备的收款收据、木材加工成品半成品检验报告和资产评估报告及强制拆除现场前后的照片。由于没有购置机器设备的付款有效凭证或其它相关有效票据予以印证,上述购买机器设备的收款收据、木材加工成品半成品检验报告及资产评估报告等,无法证实旭饶木业公司确实拥有其自列评估明细表中的库存商品、机器设备和办公用品或强拆时上述机器设备、木材加工成品半成品、办公用品仍在其厂房内,故对旭饶木业公司提出按其提供的“清单及《资产评估报告》”给予赔偿的主张,不予支持。但从旭饶木业公司提供的强拆现场照片看,涉案建筑物被拆除后现场确实留有部分机器设备和木材加工成品半成品,故可以确认旭饶木业公司的部分机器设备、木材加工成品半成品在强制拆除时有损失的事实。(三)对于如何确定旭饶木业公司在本案中的财产损失问题。由于涉案建筑物可再利用的建筑材料在被拆除前没有进行登记,旭饶木业公司提供的现场照片亦无法证明实际受到损失的机器设备、木材加工成品半成品的数量、质量及价值,旭饶木业公司因被诉行政强制拆除行为造成的财产损失不具备委托法定评估机构进行评估的条件。为此,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定,经过对本案证据进行分析,根据涉案建筑物的情况及强拆涉案建筑物行为对机器设备、木材加工成品半成品可能产生的损害程度等因素及一般生活经验,结合旭饶木业公司的诉讼请求,酌定旭饶木业公司在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币57万元,由南宁××新区管委会予以赔偿。综上,南宁××新区管委会作出被诉强制拆除行为违法,一审判决确认违法以及驳回旭饶木业公司对涉案建筑物的赔偿请求正确,本院予以维持。但一审判决对旭饶木业公司建筑材料残值及因强拆造成的部分机器设备、木材加工成品半成品损失判决不予赔偿错误。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定,判决维持南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第15号行政判决第一项;变更第二项为“由南宁××新区管委会赔偿旭饶木业公司被拆除建筑物内的部分机器设备、木材加工成品半成品损失及涉案建筑物的建筑材料残值损失共计57万元,驳回旭饶木业公司的其他赔偿请求。”

旭饶木业公司申请再审称:二审认定由于申请人涉案建筑物可再利用的建筑材料在被拆除前没有进行登记,申请人提供的现场照片亦无法证明实际受到损失的机器设备、木材加工成品半成品的数量、质量及价值,且因被诉行政强制拆除行为造成的财产损失不具备委托法定评估机构进行评估的条件,二审对申请人提出按其提供的清单及《资产评估报告》给予赔偿的主张,未予支持。现申请人举出本案庭后补交但未经质证的新证据《桂林银行股份责任有限公司证明文件》,足以证明二审判决的以上认定是违反事实的。请求维持二审判决第一项,变更二审判决第二项为“判令南宁××新区管委会赔偿因其违法行政行为给旭饶木业公司造成的直接经济损失7440217元人民币。”

南宁××新区管委会答辩称:1.旭饶木业公司再审提交的证据不合法、不真实,不属于新证据,依法不应认可。2.旭饶木业公司在已经领取生效判决赔偿款的情况下提起再审申请,依法不应得到支持。3.旭饶木业公司的涉案房屋系违法建筑,应当予以拆除,由于其没有自行拆除,南宁××新区管委会强制拆除,行为合法合理。4.旭饶木业公司要求赔偿经济损失7440217元没有事实和法律依据。请求驳回再审申请。

本院认为,南宁××新区管委会的强制拆除行为,违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定,程序违法。一、二审判决确认该强制拆除行为违法,认定事实清楚,适用法律正确,本院予以认可。被拆除的涉案建筑物位于城市规划区内,未取得建设工程规划许可证,属于违法建设,不属于合法财产。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说,获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。旭饶木业公司被拆除的建筑物不属于合法财产,但可利用的建筑材料应属合法财产,依法应予赔偿;旭饶木业公司在涉案建筑物内的机器设备属合法财产,所受的损失亦应予以赔偿。二审认定旭饶木业公司对其可再利用的建筑材料残值损失及在建筑物内的机器设备损失,有获得国家赔偿的权利,确定的赔偿范围符合法律规定,并无不当,本院予以支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”本案中,南宁××新区管委会在强制拆除过程中,本应依法妥善处置并保全证据,以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务,对旭饶木业公司所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但南宁××新区管委会未能提供任何相关证据,应当承担举证不能的不利后果。由于南宁××新区管委会的违法强制拆除,旭饶木业公司仅能提供相关现场照片及财产损失清单,业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在,虽然其对于动产损失的具体数额无法举证,基于公平原则,对于案涉动产损失及赔偿数额的确定,应适用上述法律所规定的举证责任分配方式,即由南宁××新区管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。二审根据涉案建筑物的情况,强拆涉案建筑物行为对机器设备可能产生的损害程度等因素及一般生活经验,结合旭饶木业公司的诉讼请求,酌定南宁××新区管委会赔偿旭饶木业公司在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币57万元,符合本案实际,合乎情理,本院予以支持。

旭饶木业公司主张其提交的新证据能够证明相应损失,并提供《桂林银行股份责任有限公司证明文件》。二审已经对该证据进行认定,确认其不符合新证据的要求,本院予以确认。旭饶木业公司主张的损失数额均无相应的证据证实,故对其该项主张本院不予支持。

综上,旭饶木业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回南宁市旭饶木业有限公司的再审申请。

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 龚 斌

审 判 员 刘艾涛

二〇一八年六月二十八日

法官助理 牛延佳

书 记 员 余逸纯

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