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最高人民法院典型行政案件裁判观点汇编100则

来源:《最高人民法院第四巡回法庭<典型行政案件>裁判观点(2017-2018)》

 

一、受案范围

1.信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离

----杨中国因诉枣阳市人民政府(以下简称枣阳市政府)不予受理行政复议决定并请求行政赔偿一案

【裁判观点】

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,信访途径是排斥的;基于同样理由,对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为,或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径,信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济,信访事项即告终结。

2.多阶段行政行为与共同诉讼

──颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛因诉颍上县人民政府行政决定及行政强制一案

【裁判观点】

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”,目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为,使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外,通常意义上的行政行为,仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是,法律效果系基于行政机关单方意思表示;个别性强调的是,行为的对象必须是特定之人和具体事件;法效性强调的则是,行为直接对外发生法律效果。所谓直接,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间,既可能是平行关系,也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效,或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理,在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动,而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定,共同诉讼分为两种类型:一是“因同一行政行为发生的行政案件”;二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形,既包括复数当事人分别起诉,人民法院建议合并审理,也包括复数当事人合并提起共同诉讼,人民法院经审查予以认可。通常情况下,复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼,还是针对同类行政行为提起诉讼,只要具备以下程序上的要件,人民法院就应当准许合并审理:第一,各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序;第二,受诉法院对各诉讼标的具有管辖权;第三,没有其他专属管辖的规定,且没有禁止合并审理的规定。

3.具体处理行为的识别标准

──黄绍花因诉辉县市人民政府提高抚恤金标准一案

【裁判观点】

可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

4.地方政府的组织实施行为是否可诉?

──徐保安因诉郑州市金水区人民政府行政行为违法一案

【裁判观点】

按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,无论是地方人民政府还是工作部门,都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,在有些情况下,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下,坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为,就不符合法定的起诉条件。

5.给付之诉与给付请求权

──杜三友、李立有、胡高荣、史海斌、成引龙因杜三友等804人诉山西省临汾市人民政府不履行给付待遇一案

【裁判观点】

依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。

6.针对“告知送达”等程序行为不能单独起诉

──李小征因诉河南省人民政府未依法送达行政复议决定书违法一案

【裁判观点】

行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

行政诉讼的起诉条件具有多样性,在一个案件中,既有可能仅仅违反其中的一种,也有可能同时违反多种,并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定,也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当,即可在补充完善理由之后予以维持。

7.行政程序行为不能单独诉请撤销

──陈银花因诉黄冈市人民政府公告行为一案

【裁判观点】

撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类,它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。一个公开而个别的通知,目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,不能成为撤销之诉的对象。

对于程序行为,并不能单独诉请撤销,而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行,同时也符合法律保护利益的观点,即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外,也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。但在有些情况下,一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。

8.行政机关的协助执行行为

──皖东三宝有限公司因诉明光市人民政府房产行政登记一案

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项的规定,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为:第一,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,属于履行法律规定的协助义务,不是行政机关的自主行政行为。第二,行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现,当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查,事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查,因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益,应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定了一种例外情形,即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下,行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围,是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托,超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意,在性质上不再属于实施司法协助的执行行为,应当受到司法审查并独立承担法律责任。

9.履行法定职责之诉的要义

──李清林因诉安阳市人民政府不履行监督职责一案

【裁判观点】

请求履行法定职责之诉,有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身,就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”,是指请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调,请求行政机关作出的,只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责,但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系,属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否,一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,在有更为便捷直接的救济方式的情况下,较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的,该项规定的具体内容是,“被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的”,“人民法院判决确认违法”。由此可知,确认不履行或者拖延履行法定职责违法,只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充,其含义是指,本来应当判决责令行政机关履行法定职责,只是因为“判决履行没有意义”,才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的,所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整,既不能责令行政机关履行,也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

10.一般给付之诉与行政首次判断权

──太湖县海乐烟花制造有限公司因诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿一案

【裁判观点】

所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。

提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

11.上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为不对外发生法律效力

──冀长清因诉郑州市金水区人民政府行政批复一案

【裁判观点】

上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为,对外并不发生法律效力。该批复虽然通过其他途径为再审申请人所知悉,但并未改变其系内部行政行为的性质。

12.作出征收决定的前置阶段性行为不属于最终的行政决定,不直接对被征收人的权利义务产生影响

──沙玉芝因诉萧县人民政府房屋征收补偿方案一案

【裁判观点】

房屋征收系由多个过程性行为组成的行政行为,制定征收补偿方案、确定被征房屋价值评估时点等,均是市、县级政府作出征收决定的前置阶段性行为,不属于最终的行政决定,不直接对被征收人的权利义务产生影响。实际对被征收人权利义务产生影响的主要是房屋征收决定及补偿决定。如被征收人对房屋征收决定或者补偿决定不服,可依法申请复议或提起诉讼。复议机关或人民法院在审查房屋征收决定或补偿决定合法性同时,一并对房屋征收中的相关过程性行为进行审查。

13.将房屋所在小区认定为棚户区的行为,没有对行政相对人的权利产生实质性影响或造成实际的损害

──陈中杰等人因诉郑州市人民政府行政行为一案

【裁判观点】

被诉的行政行为必须对行政相对人的权利义务产生实际影响。郑州市人民政府将陈中杰等人房屋所在小区认定为棚户区的行为,没有对陈中杰等人的权利产生实质性影响或造成实际的损害。

14.层级监督的可诉性

──佘成因诉湖北省人民政府不履行医疗行政监管、处罚职责一案

【裁判观点】

请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,且该种救济方式更为便捷直接。

15.规划和规划行为是否可诉

──艾年俊诉黄石市人民政府规划行政批准一案

【裁判观点】

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多,效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉,依赖于该规划和规划行为是否针对特定人,并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例,根据《城乡规划法》的规定,城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节,依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为,属于可诉的具体行政行为;给当事人造成损失的,应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为,如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失,亦可以对其提起诉讼,请求补偿。但就规划的编制和审批而言,因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整,因此具有抽象行政行为的特征,不能直接对其提起诉讼。

与行政规范性文件相类似,规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性,但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉,在于它和行政规范性文件一样,都具有“普遍约束”性,而不在于它必须是行政规范性文件本身。

在论及行政复议决定与原行政行为关系时,有一个统一性原则。其含义是指,撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”,换句话说,作为撤销之诉审查对象的原行政行为,是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当,但经过复议决定修正后理由已经合法的,则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。我国实行两审终审制,第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能,如果一审裁判结果正确但理由不当,二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果,则视为一审裁判的理由已经不复存在,因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。

16.行政诉讼法实施前法律未规定由法院受理的案件

──王玉春因诉再审被申请人长治市人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

行政诉讼法实施后,公民、法人或者其他组织就发生在行政诉讼法实施之前的行为提起行政诉讼,当时的法律没有规定人民法院受理此类案件的,人民法院不予受理。

 

二、管辖

 

17.移送管辖的前提是案件已经受理

──童传霞因诉安徽省发展和改革委员会政府信息公开及安徽省人民政府行政复议决定一案

【裁判观点】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定,“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”。

《行政诉讼法》第二十二条确实对移送管辖作出了规定,根据该条规定,“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。”据此,移送管辖的前提是案件已经受理。在立案阶段即发现案件不属于该院管辖,可以迳行裁定不予立案。

18.共同被告中的级别管辖

──侯峰诉太和县人民政府、太和县城关镇人民政府房屋行政强制拆除及行政赔偿一案

【裁判观点】

被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候,会发生两个以上行政机关作出同一行政行为,因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同,则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院,也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

适用“就高不就低”原则的前提是有“高”,当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖,就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是,这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同,不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理,以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,但正确的做法不应当是全案驳回起诉,而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的基层人民法院。

移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施,目的不仅在于纠正法院的管辖错误,也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉,那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用,还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误,有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。

 

三、诉讼参加人

 

19.征收决定与行政行为的公定力

──刘海英因诉洛阳市人民政府土地出让批复一案

【裁判观点】

由于行政行为具有公定力,一经作出,不论合法与否,除因严重违法而依法无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此,一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。

房屋被依法征收,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

20.投诉举报行政案件的受理与审理

──梁志斌因诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定一案

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言,该条例仅仅规定,劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益,有权向劳动保障行政部门投诉,但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

21.“诉讼标的已为生效裁判所羁束”的理解与适用

──汪年流诉绩溪县人民政府土地权属登记一案

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”,应当不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”,既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力,源于生效裁判的既判力。虽然一般认为,既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的,但在有些情况下,判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即,尽管前后两诉的诉讼标的不同,但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件,或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时,就是如此。

22. 行政诉讼当事人能力及其认定

──淮阳县第二化肥厂诉淮阳县人民政府、淮阳县工业和信息化委员会房屋行政登记一案

【裁判观点】

行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力,与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。其中,根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定,“经主管机关核准登记”,是集体所有制企业取得法人资格的条件;根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,“经依法登记领取营业执照”,是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二十六条的本来意思是指,法人或者其他组织应登记而未登记,行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的,应以“行为人”为当事人,而非以未登记的“法人”或者“其他组织”为当事人。

当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以迳行裁定驳回起诉,而无需进一步审查其他起诉条件,也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时,人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。由于上诉审的争执在于原告参与能力之有无,亦属人民法院得以职权审查的程序性事项,因此,“二审法院不通知第三人到庭,只审主体不审实体”,同样不构成违反法定程序。

23. 农村宅基地使用权并不当然由使用权的继承人直接继承

──冯宝珠、冯珠子因诉洛阳市洛龙区人民政府、洛阳市瀍河回族区人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第八条第二款的规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的之外,属于农民集体所有。第六十二条第三款规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。据此,我国农村宅基地的所有权属于村集体所有,宅基地的使用权由符合条件的村民享有。当享有宅基地使用权的村民死亡,其宅基地使用权并不当然由该村民的继承人继承,而应根据法定程序进行申报、审核和批准。当事人以应继承涉案宅基地的使用权为由认为其与颁发集体土地建设用地使用证的行政行为具有利害关系,没有法律依据。

24. 一般债权人是否可以对公司股权转让批准行为提起诉讼

──贺宗玉因诉驻马店市人民政府批准国有股权转让一案

【裁判观点】

人民政府批准公司股权转让的行为,会导致公司内部股东变更、股东持股比例的变动,但不影响公司债权人的债权利益,公司作为独立企业法人以其全部财产对外承担债务的民事主体资格不会发生变更或者消灭。因此,人民政府批准公司部分股权转让的行为,并未对公司普通债权人的权利义务产生直接影响。后者与人民政府批准公司股权转让的行政行为没有利害关系,不具有提起行政诉讼的原告主体资格。

25. 原告在何种情况下与被诉行政行为具有利害关系

──栗国杰因张河生诉鲁山县人民政府为栗国杰颁发房屋所有权证一案

【裁判观点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“利害关系”应当包含四个方面的含义,即:1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益;2.该权利或利益归属于原告个人;3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害;4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。

26. 当事人对相邻权产生直接影响的行政行为才能提起诉讼

──卢培成因梁新玲诉淇县人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

相邻权受损属于行政诉讼原告适格的情形之一,但应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼,而不能理解为只要涉及相邻权,权利人即可对所有相关行政行为进行挑战。直接影响当事人通行权的是政府有关部门的规划行为及其与第三人之间的相关民事权利义务关系,土地登记部门的颁证行为本身没有对当事人的合法通行权产生直接影响,当事人以缺失地籍调查为由质疑被诉颁证行为的合法性,无助于其权利的救济,也无法实现其提起本案诉讼的最终目的,其与土地颁证登记行为不具有法律上的利害关系,无权提起本案行政诉讼。对于其相邻通行权问题,其可以通过其他途径予以救济。

27. 具有较为广泛社会影响力的行政行为,应赋予蒙受最直接最严重不利影响的对象诉权

──张晓青诉郑州市金水区人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

实践当中,针对特定对象作出的行政行为,其效果往往并非局限于其所针对的事项或人员,而是具有一定的复效性,会在一定范围内产生不同程度的影响力。对于这些具有较为广泛社会影响力的行政行为,为确保行政诉讼救济的有效性和针对性,应当赋予由此蒙受最直接、最严重不利影响的对象提起诉讼的权利。

28.原所有权人对房屋被征收后政府收回国有土地使用权的行为不具有利害关系

──熊宗强因诉被申请人宜昌市人民政府、湖北省人民政府土地行政管理及行政复议一案

【裁判观点】

一旦征收范围内国有土地上的房屋被依法征收,人民政府的征收决定将直接导致物权变动的法律效果,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回,房屋被依法征收的,国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但对于原房屋所有权人或土地使用权人起诉行政机关在其房屋被依法征收后收回国有土地使用权的行为或上级政府针对收回土地使用权的批复行为,则因为其不再具有利害关系,其诉求不会得到法院支持。

29.原所有权人对房屋被征收后政府收回国有土地使用权的行为不具有利害关系

──王守金因安全生产行政许可及规范性文件审查一案

【裁判观点】

对于公民的投诉和举报应予以区分,为维护自身合法权益向行政机关投诉,投诉人与行政机关针对其投诉作出的处理结论有利害关系,可以作为原告向法院提起行政诉讼;但对于举报,法律法规赋予举报人举报权的目的主要在于为行政机关查处被举报人违反法律、法规或者规章的行为提供线索,规范目的在于维护公共利益,而非保障举报人自身的合法权益,接受举报的行政机关是否启动对举报的核查程序、是否对被举报人作出处理、对被举报事实作出何种认定,则与举报人没有法律上的利害关系,举报人对此不具有诉讼利益,进而也就不具备提起行政诉讼的原告资格,人民法院对举报人的起诉应当裁定不予立案或者驳回起诉。

30.直管公房的承租人与公房强制拆除行为具有利害关系

──刘雪娜因诉河南省驻马店市驿城区人民政府、驿城区人民街办事处行政强制违法一案

【裁判观点】

直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权,直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权。基于该项权利,直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋,对该房屋享有长期的占有和使用权,其经济地位近似于房屋所有权人。因此,征收部门在征收直管公房的过程中,考虑到直管公房承租人的特殊地位,以及征收行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响,应当对其合法权益予以充分保护。对于直管公房承租人认为补偿决定、强拆行为等侵犯了其合法权益的,可以认定承租人与该行政行为具有利害关系。

31.以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权属于农户家庭;当承包土地的农户家庭成员死亡,未在土地承包登记资料上登记为家庭成员的继承人不能通过继承取得土地承包经营权

──管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠因诉山西省长治市郊区人民政府、山西省长治市国土资源局郊区分局土地行政审批一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条关于“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”的规定,农村土地承包经营权人死亡后,其法定继承人若不是农村土地承包经营登记材料中所载承包人或家庭承包方式中的家庭成员的,不能因继承的法律关系而取得农村土地承包经营权。

32.业主提起诉讼的原告资格

──程雅健等七人因与平遥县人民政府、平遥县国土资源局、山西平遥峰岩煤焦集团有限公司土地行政登记一案

【裁判观点】

因业主共有土地使用权属登记提起诉讼属重大事项,应在法定的业主人数同意并授权的情况下才有可能具备本案的原告诉讼主体资格。

33.土地租赁权人与集体土地使用证的注销行为不存在法律上的利害关系

──高和平、韩孝朋因诉安阳市文峰区人民政府土地行政一案

【裁判观点】

平原公司与高和平、韩孝朋签订了协议及补充协议,约定案涉土地由二人共同建设房屋、负责全部投资等。可以认定,高和平、韩孝朋先后以平原公司的名义缴纳土地租赁费、使用费等费用,对案涉土地进行投资与建设等,均是就其与平原公司签订协议及补充协议的履约行为,享有的是土地租赁权,而非取代东郊示范园成为案涉土地的使用权人。故高和平、韩孝朋与被诉通知注销安郊集用(2002)字第50号《集体土地使用证》行为不存在法律上的利害关系,二人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。

34.地上附着物的所有人请求补偿的主体资格

──咸丰县蕊华养殖专业合作社因诉咸丰县人民政府土地行政补偿一案

【裁判观点】

再审被申请人实施征地时,再审申请人对涉案集体土地享有合法使用权,根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定,其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利,再审被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。

35.公司股东在何种情况下可以就侵害公司合法权益的行政行为提起诉讼

──周良文因诉浠水县人民政府、浠水县工商行政管理局行政登记一案

【裁判观点】

通常情况下,如果行政机关的行政行为侵害了公司的合法权益,公司的股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等可以以公司名义提起诉讼,在上述机构未能够依法履行相应职责的情况下,法律允许股东个人提起诉讼,但要符合公司法一百五十一条规定的前置程序。

36.当事人因继承集体土地上的房屋产权,从而与房屋所在土地的行政登记行为具有利害关系

──张群生、原作舟因诉封丘县人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

案涉土地在1999年之前属于集体土地,原由再审申请人张群生的父亲张伯明使用,张伯明于1997年死亡,虽然张群生于1959年从该土地所在村民组迁出,但在其父亲死亡的情况下仍然可以依法继承其父所有的房屋产权,从而与房屋所在土地的行政登记行为具有利害关系。

37.强制执行行为与被执行人的利害关系

──驻马店市华阳石材厂因诉驻马店市驿城区人民政府、驻马店市驿城区板桥镇人民政府行政强制一案

【裁判观点】

在强制执行的过程中,强制执行的主体是否符合法律规定,强制执行的程序和手段是否合法,是否对被执行人的人身、财产等合法权益造成不应有的损害,均与作为被执行人的驻马店市华阳石材厂具有利害关系。原审法院以案涉违法占地建设的建筑物及其他设施已被没收为国有为由,认定被诉强拆行为与驻马店市华阳石材厂没有利害关系不当。

38.被告适格包括形式上适格与实质性适格

──李春山因诉怀远县人民政府房屋强拆一案

【裁判观点】

在行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

39.被告明显不具有法定职责的可径行裁定驳回起诉

──明爱清、曾飞因诉武汉市武昌区人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

提起履行职责之诉,对于原告来讲,需具有实体法上的请求权基础;对于被告来讲,需具有相应的法定职责。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责,固然可以在实体审理中查明,但在事实情况和法律状况非常明显的情况下,亦可以迳行裁定驳回起诉,没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。

40.集体土地上征地公告发布后,强拆行为主体的推定

──韩锋因诉武汉市人民政府行政强拆一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

41.多阶段行为与追加第三人

──张玉新因诉太和县人民政府行政批准一案

【裁判观点】

通常情况下,一个行政行为会由一个行政机关独立作出,但有时,根据法律、法规的规定,或者根据行政权力运行的实际需要,行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力,这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时,应当如何选择正确的起诉对象,进而如何确定适格被告?通说认为,应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为,谁为被告”的原则,适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关,除非法律、法规对此另有规定。

第三人的法律地位属于诉讼参加,也就是参加到别人的诉讼当中,因此,第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下,断无追加第三人参加诉讼的必要。

 

四、证据

 

42.原始文书规则在行政诉讼中的运用

──李儒堂、李所堂因刘党诉驻马店市人民政府行政复议一案

【裁判观点】

行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。

无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。

所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

43.“案卷”外证据可以在行政行为作出后搜集和提出

──曹保英因诉山西省长治市人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人有权提起诉讼,这是因为,对于不利行政行为的相对人而言,侵权的可能性总是存在的,因而其原告资格总是显而易见。但对于“非相对人”而言,该款则特别规定,他必须与行政行为“有利害关系”。作为“非相对人”的起诉人,不仅必须要证明有一个属于自己的权利,而且还要表明,该权利受到了那个并非针对他的行政行为的可能侵害。

修改后的《行政诉讼法》专门增加了在行政诉讼中一并解决相关民事争议的规定。但是,如果行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据,则应当依照《行政诉讼法》第六十一条的规定,裁定中止行政诉讼,待基础民事争议先行解决后再恢复行政案件的审理。裁定中止行政诉讼,适用于行政案件和相关民事案件都在审理且都尚未审结的情形,如果基础民事法律关系事关行政诉讼的原告是否具有诉权,关乎行政案件能不能受理,必须在立案前先行解决。人民法院认为应当在民事基础法律关系确定之后再提起行政诉讼,并非如对诉讼条件的限制。

根据《行政诉讼法》的规定,行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证,后裁决”规则的约束,被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时,同样受案卷主义的约束,既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据,也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的,该行政行为就已经构成违法。但是,行政诉讼的证明对象具有多样性,行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据,那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出,包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实,人民法院就可以依职权调取。

44.涉及第三人合法权益的举证责任

──王玉春因诉郑州市中原区人民政府撤销行政决定一案

【裁判观点】

《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”,主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为,因为按照先取证后裁决的原则,行政机关在作出一个损益性行政行为时,必须已经搜集到充足确凿的证据,行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据,则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下,简单适用这一规则,则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此,《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定:“但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明,行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供,凡是能够证明案件事实的合法证据,都能成为行政诉讼的定案依据。

45.对具体损失的举证责任

──林明先等6人因诉睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局行政强制拆除及行政赔偿一案

【裁判观点】

虽然再审申请人“没有提供具体损失的证据”,但其诉讼请求中包含“恢复原状”,且在一审庭审中曾明确表示申请评估鉴定,并“愿以人民法院委托评估的数额为准”。在此情况下,原审法院直接以再审申请人未提供具体损失的证据为由驳回其赔偿请求有失妥当。这也造成其有关赔偿的请求实际上被虚置的后果。

46.1951年人民政府颁发的旧土地房产所有证可以作为权利人对争议土地享有使用权的参考

──原润生、原庆生因原子仁诉太原市晋源区人民政府、太原市晋源区义井街道办事处、太原市晋源区义井街道办事处北堰村民委员会房屋拆迁补偿协议一案

【裁判观点】

根据原子仁持有的1951年土地房产所有证以及一审、二审中查明的事实和证据,可以证明原子仁曾在被拆迁宅基地上拥有房屋并实际居住过,在2015年拆迁之前涉诉宅基地没有记载转让、变更、赠与或者被相关部门收回的登记。原润生、原庆生在涉诉宅基地上翻建房屋并连续居住占用约30年,但其没有对涉诉宅基地拥有合法使用权的证据,没有办理过土地使用权证或房产所有证,涉诉宅基地不因其连续占有使用而当然具有法律承认的使用权,除非原润生、原庆生提供出足以推翻原子仁持有的1951年土地房产所有证的有力证据。故原润生、原庆生没有证据证实其系涉诉被拆迁宅基地的合法使用权人。

47.提供书证的法定要求

──吴明亮因诉郑州市二七区人民政府、郑州市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案

【裁判观点】

对邮件信息查询的有效期仅为一年,吴明亮于2017年6月份查询时已超过了该期限,该快递单投递局联上的部分内容与吴明亮在二审时提供的寄件人联存在不一致,且该复印件未经有关部门核对无异后并加盖印章,不符合提供书证的法定要求,依法不能作为证据使用。


五、起诉与受理

 

48.行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟

──王守保因诉宣城市人民政府行政复议决定一案

【裁判观点】

过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下,过早地请求法律救济,同样不被法律所允许。按照成熟原则,行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟,才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼,就属于起诉时机不成熟,人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

《行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的“紧急情况”,通常强调的是时间紧迫、事项重大,而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如,考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。

49.行政指导及其可诉性

──张月仙因诉太原市人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定,村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告,但被诉行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换句话说,村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告,不是因为它本身属于行政机关,而是因为它在有些情况下,依据法律、法规、规章的授权,行使了某种行政管理的职权。因此并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战,可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据,在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

对于履行法定职责之诉而言,不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复,更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。指导、支持、帮助等行为,在性质上属于行政指导。通常情况下,行政指导因其不具有羁束力和强制力,不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理,也不能通过提起一个履行法定职责之诉,要求判令行政机关履行行政指导职责,因为,履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为,但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。

50.最长诉讼保护期限属于客观期间

──马中现、张爱勤诉汝州市人民政府土地登记一案

【裁判观点】

行政行为在很多情况下只是送达直接相对人,其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知,如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限,将会造成行政行为的效力随时都可以争议,行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定,修改后的行政诉讼法通过本条第二款增加了最长诉讼保护期限的规定,其含义是指,自行政行为作出之日起,经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼,但也因超过了二十年的最长诉讼保护期限,从而丧失了寻求司法救济的权利。

行政诉讼与民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是,作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质,民事诉讼法的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲,行政诉讼对于民事诉讼法的适用,应当排除两种情形:一是行政诉讼法已有规定的;二是行政诉讼法虽然没有规定,但民事诉讼法的规定与行政诉讼性质有所抵触的。事实上,行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限,正是参照《中华人民共和国民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计,但基于行政法律关系的特殊性,有意排除了《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条关于“有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此,在撤销之诉中,不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间,也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

51.提起确认行政行为无效之诉无须先向作出行政行为的机关提出确认请求

──周火生诉汉川市人民政府确认征收土地行为无效一案

【裁判观点】

在一些国家和地区,的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时,必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序,有利于穷尽更为便捷的行政救济手段,避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国,《行政诉讼法》以及其他法律、法规对此并未规定。由此驳回当事人的起诉,客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛,也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。

我国实行两审终审制,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求。人民法院启动再审程序,一方面要对“确有错误”的判决、裁定予以纠正,以恢复人民群众对于裁判的信赖;另一方面,也要考虑权利救济的实际需要。如果有其他途径同样能够达到目标,甚至更为便捷经济,未必一律启动再审程序。

52.行政程序的重开及其条件限制

──王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为,一经作出,即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。对于当事人而言,一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段,或者因其他情形导致法律救济途径穷尽,行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间,对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的;从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括,作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥。

53.村规民约的监督

──徐有利、徐慧雅、徐睿雅因诉郑州市金水区人民政府、郑州市金水区国基路街道办事处不履行法定职责一案

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责所保护的权利范围,并不仅限于人身权、财产权,也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的,有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权,有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务,未履行监督义务,即构成不履行法定职责,根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定,属于人民法院行政诉讼受案范围。

54.行政行为的可诉性与既判力

──陈玉亮诉郑州市金水区人民政府确认行政行为违法并撇销一案

【裁判观点】

法律之所以不允许在诉讼标的已为生效裁判所羁束的情况下再行起诉,是因为生效裁判已经对诉讼标的产生了既判力,再度争执不仅有可能造成矛盾判决,也有违一事不再理的原则,造成司法资源的无谓浪费。所谓诉讼标的,当然不能等同于行政行为本身,而是指原告在起诉状中所表明的请求法院判决实现的权利主张。因此,不同的原告针对同一个行政行为提起诉讼,并不能简单地认定为属于同一个诉讼标的,因为同样一个行政行为,也许对某一个人的合法权益不构成侵犯,却有可能对另一个人的合法权益构成侵犯。但是,一个不可诉的行政行为之所以不可诉,源于行政行为本身的性质,与原告是谁关系不大,在这种情况下,如果已有生效裁判认定一个行政行为不可诉,其既判力也及于其他人嗣后提起的诉讼。

55.撤回起诉后能否重新起诉

──段三毛因诉武汉市东西湖区人民政府、武汉市东西湖区人民政府径河街道办事处、武汉市东西湖区径河街赛洛城社区居民委员会确认行政行为违法一案

【裁判观点】

在行政诉讼中,对于撤回起诉后重新起诉,以不允许为原则,以允许为例外。例外的情形主要包括:第一,重新起诉时有新的事实和理由,且仍在法定期限内的;第二,原告因未按规定预交案件受理费而按自动撤诉处理后,在法定期限内再次起诉,并依法解决诉讼费预交问题的。

56.规范颁布之诉

──庞贵红诉湖北省人民政府行政复议一案

【裁判观点】

修改后的《行政诉讼法》虽然用“行政行为”取代了“具体行政行为”的概念,同时也引入了规范性文件一并审查制度,但这并不是说抽象行政行为就此纳入了受案范围。根据该法第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼,人民法院仍然不予受理。在《行政复议法》未作修改的情况下,行政复议的范围也是如此。

不予受理针对具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,既包括不予受理请求撤销、确认违法或者无效的起诉,也包括不予受理请求判令行政机关制定、发布一个具有普遍约束力的决定、命令的起诉。这是因为,请求行政机关履行的法定职责,必须属于一个针对特定对象、特定事件的具体、个别的调整。通俗地讲,正如请求撤销的行为必须是一个具体行政行为,请求行政机关作出的行为也必须是一个具体行政行为。

行政诉讼所保护的必须是公民、法人或者其他组织自身的合法权益。提起一个规范性文件的制定、发布之诉,虽然也会给原告自已带来一定利益,但这种利益仅属于反射利益,因为行政机关制定或者不制定具有普遍约束力的决定、命令,增加或者减损的只能是不确定的公众的利益,并不会对原告个人产生有别于公众的特殊影响。

《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第三款规定:“省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。”据此可知,省级公安机关制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准,属于一个任意规范,而不是强制规范。在法律规定属于任意规范,也就是行政机关是否采取某一个行动存在裁量余地的情况下,不能简单地将其定性为一个必须履行的法定职责。

57.诉请行政机关履行法定职责之诉的前提是该行政机关具有诉请的法定职责

──曹开华诉蚌埠市蚌山区人民政府履行拆除违法建筑职责一案

【裁判观点】

本案属于诉请行政机关履行法定职责之诉,该诉应以被诉行政机关具有诉请的法定职责为前提。根据相关规定,蚌山区政府作为一级地方政府,并不直接负有拆除违法建筑的法定职责,曹开华一审诉请蚌山区政府拆除坐落于蚌埠市蚌山区燕山乡定庵村蚌官路右南侧违法建筑,没有法律依据,且蚌山区政府收到曹开华拆除违法建筑的申请后,已转交蚌山区城市管理行政执法局处理,曹开华应依法按程序主张权利,实无向本院申请再审之必要。

58.征收公告张贴之日不能作为被征地农民知道征收土地决定之时

──王春因诉合肥市蜀山区人民政府房屋征收决定一案

【裁判观点】

政府对集体土地及其上房屋实行征收,张贴发布的征收公告在性质上属于对征收土地决定的法定送达方式,自公告规定的期限届满之日为征收决定向被征收人送达之时,自此应起算起诉期限。但实践中政府的征收公告只是告知相对人对征收土地决定起诉和申请复议的权利,很多情况下并未载明公告期限,此时应参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)第二条第二款规定,征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。

59.行政机关在土地审批行为已被法院生效判决撤销的情况下,作出行政决定对该土地审批行为的效力予以否定,并未对当事人新设义务或减损权益

──山西省新绛县振兴轧材厂因诉山西省新绛县人民政府土地行政撤销一案

【裁判观点】

人民法院的生效判决撤销了土地审批行为,从法律效果上看,该审批行为已失去法律效力,对当事人不再产生影响。行政机关之后所作的注销该审批决定实际上只是以行政处理的方式再一次对该审批行为的效力予以否定,并未对当事人新设义务或减损权益,因而,对于当事人就该注销决定提起的起诉应予驳回。

60.为了保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼利益的权利,人民法院认定是否构成重复起诉时须严格审查

──李鸿玉因诉山西省太原市小店区人民政府确认征收补偿协议无效一案

【裁判观点】

当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。构成重复起诉的条件较为严格,需要同时满足以上三个特征。人民法院在审查案件是否构成重复起诉时需要对本案与前案的相关要素予以逐项核查,以保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼利益和权利。

61.在有证据证明当事人在法定期间内已向有管辖权的法院递交起诉材料情况下起诉期限的认定

──朱晓冬因诉武汉市人民政府、武汉市江岸区人民政府、武汉市公安局江岸区分局、武汉市江岸区一元街办事处确认行政行为违法一案

【裁判观点】

证据表明,再审申请人在法定期间内已经向有管辖权的一审法院递交了行政起诉材料,且就其行政起诉立案问题多次向相关部门反映情况。因此,一、二审法院关于再审申请人提起诉讼超过法定最长起诉期限的认定,与事实不符,应予纠正。

62.以对法律法规的认知程度非常有限为由提出应允许其变更诉讼请求,不属于法律规定的正当理由

──黄东因诉安徽省合肥市蜀山区人民政府房屋征收补偿决定公告一案

【裁判观点】

起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。再审申请人以对法律法规的认知程度非常有限为由提出应允许其变更诉讼请求,不属于法律规定的正当理由。

63.提起诉讼应当有事实依据

──张方松、张剑云诉荆州市人民政府、荆州市国土资源局土地侵权一案

【裁判观点】

提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据,有相应的“事实依据”是起诉应当符合的法定条件之一。

64.诉讼系属与诉权

──周福英因诉大同市人民政府、大同市南郊区人民政府(后变更为大同市平城区人民政府)房屋行政强制一案

【裁判观点】

诉权是法律赋予当事人的一种司法救济权利,其在当事人所提之诉具有适法性,且符合法定起诉条件的情况下产生,在纠纷得到司法最终解决之后丧失。这意味着一个纠纷只能产生一个诉权,当事人不能就同一个诉权向不同的法院行使,也不能向同一法院反复行使,即同一诉权只能有一次诉讼系属。诉讼过程中,诉讼系属因纠纷的解决而随诉权一并消灭,并转化为生效裁判的既判力,二者相继发生,互相配合,从时间和空间上防止了当事人对同一案件进行重复诉讼,以实现司法资源合理配置和诉讼经济的目的。

由于诉讼系属针对的是原告的起诉行为,因此,判断后案是否系属于前案的时点,也应当以起诉时为准,即:如果原告起诉时,其诉请系属于前案,则丧失对本案的诉权;如果原告起诉时,前案诉请已经发生变化,其诉请不再系属于前案,则可以依法行使诉权。

 

六、审理与判决

 

65.既判力、诉讼标的与标准诉讼

──张刚诉武汉市武昌区人民政府城建行政征收一案

【裁判观点】

所谓既判力,是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指,基于国家司法权的威信以及诉讼经济,在人民法院作出生效判决、裁定后,不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的积极作用是指,人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。既判力的消极作用体现的是“一事不再理”,就此而言,与禁止重复起诉属于同一原理。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果,对于第三者而言,只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定,而不是就此剥夺其诉权。

审查行政行为的合法性,更突出地表现为撤销诉讼的主要任务,修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型,而在这些类型的诉讼中,常常并没有一个行政行为存在,因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中,行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象,而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象,就不能揭示诉讼的本质,不会着眼于案件的全部事实。因此,撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。

在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。

66.既判力的时间范围

──周口市利民垃圾处理有限公司诉周口市人民政府行政赔偿一案

【裁判观点】

既判力的界限可以分别表述为时间范围、物的范围以及人的范围。就时间范围而言,通说认为,既判力的基准时为事实审言词辩论终结时,确定判决仅对基准时之前发生的事项具有既判力,对基准时之后的事项没有既判力。正是基于这一原理,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十八条明确了一种既判力排除的情形,该条规定:“裁判发生法律效力后,发生新的事实,当事人再次提起诉讼的,人民法院应当依法受理”。

所谓“新的事实”,实质是指在既判力基准时之前没有发生的新事由,并且由于不具有可预料性,当事人在前诉中对此不可能予以主张。比较典型的例子如,“请求赔偿后发性后遗症损害的诉讼”,由于在前诉中对后发事由不可能预料并主张,原告就可以基于后发后遗症提起再诉,不受前诉既判力的遮断。这也意味着,后诉中基于新事由提出的诉讼主张因与前诉具有可分性,从而也就形成了与前诉不同的可以另行起诉的诉讼对象。

67.提出新的诉讼请求

──侯春明诉吕梁市离石区人民政府房屋行政强制一案

【裁判观点】

所谓“提出新的诉讼请求”,通常是指,在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如,针对被告作出的同一个行政行为,在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求,或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下,虽然具体的请求发生了变化,但请求的基础并未发生变更,因而可以在一个诉讼程序内审理新请求,旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为,人民法院尽管可以将新旧行为合并审理,但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”,而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼,再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。没有另案提起诉讼固有缺陷,但如果基本符合合并审理的其他要件,被告对此亦没有提出异议,并无予以纠正的必要。

根据《行政诉讼法》第八十九条的规定,将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的,仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”,也不是必须发回原审人民法院重审,第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且,法律还强调,“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审”。

《行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定,针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形,如果第一审人民法院作出实体判决后,第二审人民法院认为不应当受理,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定,在撤销第一审人民法院判决的同时,既可以发回重审,也可以迳行驳回起诉。

68.继续确认之诉应当存在确认的利益

──李汴菊诉开封市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定一案

【裁判观点】

行政行为的作出是单方面的,但行政行为一经作出,其约束力却是双方面的,行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间,行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以自行改变(包括撤销、废止)行政行为,这是由行政权自身的特性所决定的——首先,行政机关具有自我纠错的机能;其次,行政行为也要适应新情况,如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化,或者缺乏继续存在下去的利益,行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。

行政机关在起诉前自行改变行政行为,原行政行为尽管再也不会产生法律效果,当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉;如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为,当事人则可以要求继续初始的诉讼,只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此,这种诉讼才被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如,确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利;再比如,有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清。但是,这种继续确认的利益,通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在,因为该行政行为尽管已经终结,但其违法性曾经存在,违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言,由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担,就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时,即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼,也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法,作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化;如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换,例如通过一个内容相同的另一行政行为取代,或者通过其他措施得到处理,行政行为的违法性即不存在。

经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告,这是修改后的《行政诉讼法》作出的新的制度安排,目的是要解决复议机关由于怕当被告而对违法行政行为也不愿作出改变的现实问题。作出原行政行为的机关和复议机关作共同被告,是一种特殊形态的共同诉讼,虽然被诉的行政行为既有原行政行为,又有复议决定,但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为,而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已,并没有对当事人附加任何不利益。皮之不存,毛将焉附。原行政行为既不存在,维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义。

《行政诉讼法》第七十九条确实规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致,一般情况下,对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下,已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益,也没有单独予以撤销的必要。

69.调解以及调解的保密和公开

──杨子哲诉山西省人力资源和社会保障厅政府信息公开一案

【裁判观点】

允许行政案件在一定范围内适用调解,无疑具有积极意义。不仅有利于妥善处理行政争议,增进当事人与行政机关的相互理解与信任,还能减轻双方当事人的诉累,节约司法资源。人民法院对行政案件进行调解,不只适用于一审和二审过程中,在立案、执行以及审查再审申请和再审审理的各个阶段均可随时进行。就可以调解的范围来讲,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条将其限定于“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”,用意是为了排除“行政行为是否合法没有调解余地”的情形。对调解余地的判断,不仅要看行政机关在作出被诉行政行为时是否具有裁量权,更要看双方当事人特别是行政机关就调解标的是否具有处分权,且调解结果是否损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

调解过程和调解协议内容不公开,这是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十六条第一款和第三款的规定。调解保密原则意在保护调解过程中产生的当事人敏感信息,不仅双方当事人应当保守调解秘密,人民法院亦应受到约束。但《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十六条第三款对调解协议内容不公开还规定了例外情形,这就是,“为保护国家利益、社会公共利益、他人合法权益,人民法院认为确有必要公开的除外”。

70.选择一个最为适当的诉讼类型

──刘书平诉郑州市郑东新区管理委员会拒收国家赔偿申请行为一案

【裁判观点】

确认之诉很像一个装满各种工具的杂物筐。《行政诉讼法》规定的各种确认判决多达六种,但通说认为,只有请求确认某种法律关系存在或者不存在的一般确认之诉,才是“真正的”确认之诉,其他的确认之诉,比如确认无效之诉、继续确认之诉,以及情势判决中的违法确认等,都不过是撤销之诉、义务之诉、给付之诉等诉讼类型的变种。正因如此,确认之诉具有补充性,也就是说,仅当原告不能通过其他诉讼类型达到其目的,才存在提起确认之诉的可能。

选择一个最为适当的诉讼类型,对于当事人来讲通常并不十分容易,人民法院就有义务进行必要的释明,建议原告对诉讼请求进行必要的变更,以使双方当事人都能尽量减少诉累,行政争议能够尽早尘埃落定。理性行使诉权,实质解决纠纷,大家都有责任。

提起再审也要有实际利益。即使原审裁判存在某些瑕疵,如果通过再审并不能实质解决争议,或者在再审之外另有更为便捷的解决途径,那么耗时费力地启动一次再审,也只会是浪费资源、徒劳无益。

71.全面审查与行政行为的可分性

──宋太宏因诉山西省运城市人民政府、山西省人民政府土地行政处理一案

【裁判观点】

《行政诉讼法》第八十七条确实规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查,意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查,也要对被诉行政行为进行审查。这是因为,在撤销诉讼中,理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性,二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查,自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是,所谓全面审查,不能超出一审法院的裁判范围,不能超出原告的诉讼请求,而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。

《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”,就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性,是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分,当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时,其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为,当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼,在此时,该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身,对于该一部分合法性的审查,就是对被诉行政行为合法性的全面审查。

所谓诉讼请求,就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围,也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求,就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求,通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许,更为重要的是,不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定,“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制,在二审阶段提出,更为法律所不允。

72.行政机关应当合理善意履行行政承诺

──郑州市国土资源局、郑州市人民政府因河南和谐置业有限公司诉郑州市政府、郑州市国土局、郑州经济技术开发区管理委员会不履行法定职责一案

【裁判观点】

行政机关已就特定事项对相对人作出承诺的情况下,应当以实现该承诺作出的目的为原则,合理、善意地作出相关行政行为。

73.取得土地权利证书后就土地权属问题发生争议,只能以该权利证书为基础就颁证行为或其他侵权行为依法进行救济

──连生因诉天长市人民政府土地确权及滁州市人民政府行政复议决定一案

【裁判观点】

由于政府颁发土地权利证书应当遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则并履行相关调查、审核义务,一般而言,当事人取得土地权利证书后,土地权属应当已经清楚、明确,该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止,有关部门和个人均应予以尊重。因此,如果当事人在取得土地权利证书后,就土地权属问题发生争议,那么也只能以该权利证书为基础就颁证行为或其他侵权行为依法进行救济。

74.应谨慎对待因法律规定本身的冲突或歧义导致的行政违法

──鲁中保因诉新郑市人民政府要求确认其作出的《新郑市人民政府国有土地上房屋征收决定》无效一案

【裁判观点】

在“农转非”情况下,相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。但需要注意的是,对于在《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第(五)项的解释意见》(国法函[2005]36号)出台之前,一些没有经过征收而依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定直接使用集体土地的行为,不宜简单认定为违法。

75.责令行政机关作出特定行为的复议决定本身就包含对不作为行为违法性的确认

──乔超超因诉太和县人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

在要求行政机关作出特定行为的给付类复议案件中,复议机关责令被申请人作出申请人所要求的行政行为,即是对被申请人不作为行为的否定性评价,并进一步实现了申请人要求给付特定行政行为的复议目的。因此,责令被申请人作出特定行为的复议决定,本身就包含了对不作为行为违法性的确认,而无需再专门作出确认不作为行为违法的复议决定。

76.人民法院对于未对当事人实际合法权益产生不利影响的行政违法行为并非一律适用确认违法判决

──朱秀云因诉商丘市梁园区人民政府房屋征收补偿决定一案

【裁判观点】

人民法院对于未对当事人实际合法权益产生不利影响的行政违法行为,可视情形通过在裁判理由中予以指出,发送司法建议等方式予以纠正,而并非一律适用确认违法判决。

77.行政行为被确认违法但并不当然无效

──刘祖强因诉被申请人合肥市蜀山区人民政府房屋征收补偿决定一案

【裁判观点】

行政行为具有的公定力,除因严重违法而自始无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效。房屋征收决定虽被法院确认违法但未被撤销的情况下,依然是作为有效的行政行为而存在,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关仍具有约束力,可以作为后续房屋征收补偿决定的依据,本案被诉的房屋征收补偿决定并不因为该房屋征收决定曾被确认程序违法而当然违法。

78.安置房为高层单元式住宅的情况下,安置补偿协议约定的安置房屋面积一般应包括房屋的共有部分面积

──程有建诉山西省高平市人民政府房屋征收补偿一案

【裁判观点】

在当事人之间关于房屋征收安置补偿协议的具体条款产生争议时,可根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款之规定,按照协议所使用的词句、协议的有关条款、协议的目的、交易习惯以及诚实信用原则,确定该条款的真实意思。在安置房为高层单元式住宅的情况下,参照《建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则(试行)》中关于商品房销售面积的规定,结合房屋的实际使用需要和惯常理解,安置补偿协议约定的安置房屋面积一般应包括房屋共有部分面积。

79.农村家庭成员对其以户为单位所享有的宅基地使用权,亦应当落实在相应的土地登记中

──李先娥因诉安阳县人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

农村家庭成员对其以户为单位所享有的宅基地使用权,亦应当落实在相应的土地登记中。唯此,方能彰显物权登记的制度功能。否则,相关权利人对涉案土地的使用权在严格意义上并未得到法律认可,其相关合法权益在土地的使用、流转、征收、补偿等法律关系中,都将无法得到周延的保护,从而处于不确定的状态。亦可能使农村宅基地权属以及以此为核心的社会生活陷入混乱无序,增加农村社会治理的成本。

80.依法享有诉权并不代表着其诉讼请求必然会得到人民法院的支持,当事人仍需举证证明自身合法权益受到被诉行政行为的侵害

──张运生诉虞城县人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。再审申请人有权以自己的名义就涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为提起诉讼。但是,依法享有诉权并不代表着其诉讼请求必然会得到人民法院的支持,再审申请人仍需举证证明自身合法权益受到被诉行政行为的侵害。

81.提起诉讼的权利是法定权利,当事人有权自愿放弃,属于当事人自行处置的范畴

──东至县大青湖生态渔业专业合作社诉东至县人民政府、东至县水产局行政协议一案

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。提起诉讼的权利是法定权利,公民、法人或者其他组织有权自愿行使,也有权自愿放弃,属于当事人自行处置的范畴。通过协议约定自愿放弃行使诉讼权利,并不违反法律、行政法规的强制性规定。

82.行政机关处理违法建筑时,对于违法建筑已建成多年且已出售的情形,必须考虑直接受到行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益

──刘志因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府、安徽省阜阳市颍州区城乡管理行政执法局、安徽省阜阳市颍州区文峰街道办事处行政强制拆除一案

【裁判观点】

行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为,当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变,受到了实际的影响。行政机关在处理违法建筑的法律关系中,应当针对不同情况进行相应的处置,主要分为两种情况:一是,对于正在进行建设的违法建筑,可对违法建设者予以处罚。二是,对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况,由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人,即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此,行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人,对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下,行政机关在作出对违法建筑的处理时,必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对违法建筑的处理上,即使再审申请人没有实际取得案涉房屋的房屋所有权证,但其作为房屋的实际居住使用人,应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权,这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。行政机关不能仅以对违法建设者的处罚及强制执行程序义务的履行来代替对强制拆除行为涉及的利害关系人的相应程序义务的履行。

83.颁证行为的审查方式

──灵宝市宏福塑化有限责任公司诉灵宝市人民政府颁发土地使用权证一案

【裁判观点】

行政行为违法只是在实体上决定了针对该行为所提之诉的理由是否具备,而该诉能否被人民法院受理,还需要具备原告适格这样一个适法性条件。换句话说,由于司法机关只能在具体的案件中审查行政行为,而不一般性的具有对行政行为的审查权,因此,即使行政行为违法,一个不具有原告资格的主体也不能够启动司法审查程序。

虽然瑞华公司取得的土地所有权证存在违法之处,但在无确凿证据证明中国邮政三门峡支行系在明知瑞华公司违法办理被诉土地使用权证而恶意取得涉案抵押权的情况下,中国邮政三门峡支行仍可善意取得涉案不动产上所设抵押权。抵押权的设立,系由当事人之间设立抵押权的合意与抵押登记两个法律行为共同构成,抵押权自抵押登记时起设立。抵押权的标的为债务人的财产,而非财产的物权凭证,故,即使作为抵押财产物权凭证的国有土地使用权证因违法被撤销,亦不应影响中国邮政三门峡支行对涉案土地所享有的抵押权。灵宝市人民政府应当在依法办理涉案土地相关权证后,对中国邮政三门峡支行取得的抵押权登记依法进行相应变更。

由于土地登记具有物权设定或公示的法律效力,实践当中对于物权关系的稳定和土地交易秩序的安全具有重要意义,因此,土地登记机关应当在其职责和能力范围内,对登记材料的真实性尽到合理审慎的审查义务,努力让人民群众对已经登记的土地权属关系放心,从而保障国家物权登记的严肃性和权威性。

 

七、行政复议与行政诉讼的衔接

 

84. 复议机关不予受理复议申请情况下的法律救济手段

──陈杰诉黄石市黄石港区人民政府行政复议决定及黄石市黄石港区公安消防大队消防行政许可一案

【裁判观点】

“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为,如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求,属于一种实体处理决定,在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回,在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,既不属于维持原行政行为,也不属于改变原行政行为,因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。

 在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请,但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请,也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但是,无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不作为,都不涉及另一机关作共同被告问题。

虽然法律规定了上述两种救济手段,但却不可以同时进行,而应当选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。

85. 驳回复议申请的性质

──王林生诉周口市人民政府行政复议一案

【裁判观点】

区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因理由不成立而驳回,还是因不符合受理条件而驳回,应当适用实质性标准。名为驳回复议申请,甚至名为不予受理决定,但事实上对复议请求作出了实体审查的,也应当定性为驳回复议请求,进而构成对原行政行为的维持。

86.申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中,申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础

──曾庆凡、曾智、曾萍诉武汉市人民政府行政复议一案

【裁判观点】

在申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中的,申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础,而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样,仅仅因为其是行政行为的相对人,就当然的享有复议申请权或诉权。

87.省级人民政府作出的征收土地决定属于行政复议的受理范围

──苗爱女因诉山西省人民政府不予受理行政复议决定一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”之规定,本案再审申请人提出的行政复议申请事项是被申请人作出的征地批复,应属于行政复议的受理范围。

88.不服省级政府作出的征地决定可申请行政复议

──谭宗立因诉湖北省人民政府土地行政复议一案

【裁判观点】

征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”,实践中,相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众,产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定,也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时,国务院法制办作为国务院办事机构,亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。如果征地决定(批复)本身被解释为不可复议,不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关“认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符,也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。

89.行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围

──胡玉枝、余明飞诉湖北省人民政府行政复议一案

【裁判观点】

行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围。

90.政府主动公开的政府信息并不当然属于行政复议和行政诉讼的受案范围

──程幼泽因与山西省人民政府行政复议不予受理一案

【裁判观点】

政务微博是政府信息公开的新方式,但政府主动公开的政府信息并不当然属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

 

八、行政协议

 

91.行政协议的两面性

──范凯因诉太和县城关镇人民政府、太和县人民政府行政协议一案

【裁判观点】

行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。

虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

92.行政优益权的准确含义

──湖北草本工房饮料有限公司因诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷一案

【裁判观点】

行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,一方面,行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时,也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面,“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议,但仍应坚持依法行政,不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。

行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为,则应于缔结协议后,切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔,不仅显失公平,亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然,基于行政协议和行政管理的公共利益目的,应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权,但这种行政优益权的行使,通常须受到严格限制。首先,必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害;其次,当作出单方调整或者单方解除时,应当对公共利益的具体情形作出释明;再次,单方调整须符合比例原则,将由此带来的副作用降到最低;最后,应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是,行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置,也就是说,行政协议本来能够依照约定继续履行,只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现,行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施,尚无行使行政优益权的必要。

93.行政协议的认定标准与第三人效力

──黄石市明灯食品厂诉大冶市人民政府、大冶市金山店镇人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

一个协议,到底属于行政协议,还是属于民事合同,有时的确较难判断。但通说认为,协议的属性应由协议本身客观判断,协议当事人的主观意思并不能作为判断标准。认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面:第一,协议的一方当事人是行政机关;第二,协议的内容涉及行政法上的权利义务;第三,协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。

民事合同原则上仅具有相对效力,其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式,合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”,自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为,当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力,则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。

行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段,增进行政相对方的合作与信任,扩大解决问题的弹性余地,如果法律、法规没有作相反规定,行政机关原则上有权以协议方式活动,但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间,使之成为规避依法行政的特殊领地,更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。

要求行政机关履行职责应当有请求权基础,也就是行政机关具备当事人所申请履行的特定职责。这个请求权基础,有可能来自一个行政协议的约定,但更多情况下来自法律、法规、规章的规定。仅仅基于合同相对性原则就否定行政机关的法定职责,属于认定事实的主要证据不足。

94.行政协议之诉的起诉期限

──田先啟诉武汉市江夏区人民政府行政协议一案

【裁判观点】

行政协议虽然仍属于一种行政活动方式,但它却借用了民法合同的方式,行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体,但却是以平等协商的方式订立并履行协议,正是基于这种平等性和双方性,当因为行政协议的订立和履行产生争议,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同,行政机关因公共利益需要或者其他法定理由,可以单方变更、解除协议,这种行政优益权的行使,与传统的单方行政行为并无不同,因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的,仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。

95.行政协议的公益性质本身不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任,该违约责任的承担可适用合同法的相关规定

──鄂州市泓元置业发展有限公司诉湖北省葛店经济技术开发区管理委员会行政协议一案

【裁判观点】

在行政协议法律关系中,作为行使行政管理职责的行政机关更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议,若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的,也应当尽到相应的附随义务,即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由。此外,也应对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。对于行政机关无正当理由未依约履行行政协议的,签订协议的另一方请求人民法院判令行政机关承担违约责任,主张赔偿协议按期履行后可获取的经济利益,属于法律规定之内的正当诉求,符合《民法典之合同法》关于违约责任承担的相关规定,人民法院应予支持。而且,行政协议的公益性质本身也不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。

 

九、行政赔偿

 

96.公民在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿,应当按照刑事赔偿程序处理

──张玲诉三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定一案

【裁判观点】

根据不同的标准,国家赔偿有不同的分类。《国家赔偿法》所规定的行政赔偿、刑事赔偿以及民事、行政诉讼中的司法赔偿,就是以国家赔偿的原因为标准进行的分类。国家赔偿的种类不同,赔偿义务机关和赔偿程序就有所不同。

公安机关具有行政管理和刑事司法双重职能。公安机关在行使行政管理职权过程中违法侵害他人合法权益的,产生的是行政赔偿责任;在依照《刑事诉讼法》的明确授权行使刑事司法职能过程中违法侵害他人合法权益的,产生的是刑事赔偿责任。由公安机关管辖的看守所,是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关,看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管,其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。因此,看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为,由此引起的国家赔偿,不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围。

在《国家赔偿法》修改之前,对于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿应如何处理,的确存在不同意见,但在《国家赔偿法》以及相关司法解释已有明确规定的情况下,应当适用《国家赔偿法》的相关规定。

97.对违法征地行为的行政赔偿请求如何救济

──虞城县人民政府因张新印诉该县人民政府、虞城县国土资源局土地征收及行政赔偿一案

【裁判观点】

行政机关提供的据以作出被诉征地行为的征收土地的批复中列明的被征收集体土地,并未包含相对人所在的村民组土地。因此,在二者不相符的情况下,一般应当以四至、地名为准。故,行政机关未经批准征收村集体土地的行为违法。但是,涉案土地已由行政机关挂牌出让,并与相关公司签订国有建设用地使用权出让合同,将涉案土地出让给该公司。案件一审期间,该公司已在涉案土地上建设商铺,目前已建成并出售。在此情况下,返还涉案土地很有可能会损害第三人的合法权益,并对社会资源造成巨大浪费。因此,以恢复原状、返还土地的方式赔偿被征地农民损失,既不符合国家赔偿法的相关规定,也缺乏现实可行性。被征地农民的相关损失可在查明具体损失数额的基础上,采取支付赔偿金等方式予以弥补。

98.在应当由直接加害第三人承担民事赔偿责任的情况下,受害人不得先行提起行政赔偿之诉

──李彩红因诉被申请人襄汾县人民政府行政赔偿一案

【裁判观点】

国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度,在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所造成,尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下,应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任,即使行政机关的行政侵权行为对受害人损失起有一定作用,也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时,受害人方得以行政赔偿作补充,行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿,则应当免除行政机关的行政赔偿责任,以避免出现直接加害人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。

99.集体土地上的房屋征收标准与国有土地上房屋的征收标准均存在差异

──王小香等61人诉郑州市金水区人民政府行政赔偿一案

【裁判观点】

再审申请人王小香等19人的房屋所在土地原为集体土地,而建业森林半岛小区所在土地为国有土地,无论是从法律依据,还是从征收补偿程序等方面来讲,集体土地上的房屋征收标准与国有土地上房屋的征收标准均存在差异。而本案中,二审法院并未考虑被拆除房屋原系集体土地上房屋的性质,直接参照作为国有土地性质的建业森林半岛小区房屋价格认定王小香等19人的损失,适用法律不当,依法应予纠正。

100.强制拆除房屋的赔偿

──谢炳周因诉郑州市中原区人民政府(以下简称中原区政府)行政赔偿一案

【裁判观点】

再审被申请人中原区政府的强拆行为已被确认违法,且未能提供证据证明其在强拆过程中依法对再审申请人的室内物品进行了清点、登记和保存。而从再审申请人提交的现场照片和室内装修及室内家具明细清单所反映的情况看,其主张的相关损失并未超出日常生活用品的合理范围。在此情况下,中原区政府应当承担进一步的举证责任,但一、二审法院却将室内物品损失的举证责任分配给再审申请人,并在此基础上对其赔偿请求不予支持,适用法律错误,应予纠正。

本案中,虽不存在产权调换房屋或者安置房屋的问题,但因中原区政府在未与再审申请人签订安置补偿协议的情况下,违法将涉案房屋强行拆除,该行为必然导致再审申请人在接受赔偿之前,临时另寻住房,并承担相关费用。因此,该项费用损失系中原区政府的违法拆除行为直接导致的,应当由中原区政府予以赔偿。原审法院对再审申请人关于过渡费的赔偿请求不予支持,适用法律错误,应予纠正。



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