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山东高院判例:如何在请求确认行政行为违法案件中一并解决赔偿问题(获最高院一等奖)

 裁判要点

该文书获得最高人民法院第七届全国行政审判优秀业务成果评选(裁判文书类)一等奖!(承办人:张成武)

行政诉讼法第七十六条赋予原告在请求确认行政行为违法案件中一并解决行政赔偿问题的权利,但从行政诉讼的立法本意、体系设置考虑,该条款的适用仍需符合相关条件。原告应当明确提出行政赔偿请求并对其主张的损失赔偿积极进行全面举证,以便于人民法院按照行政赔偿的法定要件、范围和标准进行审查进而确定原告有无损失以及确认相应的赔偿责任。审判实践中,原告在一审中往往专注于寻找“适格被告”,怠于对行政赔偿主张一并举证;在强拆行为确认违法之后,又直接提出不合理的过高要求,人民法院难以对其实际损失进行查明。为减少诉累,实质化解涉案行政争议,本案二审在一审判决确认政府强拆行为违法的基础上,在裁判说理中充分阐述政府应继续履责,充分发挥统筹组织、协调、督导、落实作用,明确直接落实的责任主体,促使争议尽快解决,并加判政府在合理期限内对强拆登记在原告名下的房屋的违法行为采取全面具体的补救措施。

 

 裁判文书

山东省高级人民法院
 

 行 政 判 决 书

 (2018)鲁行终2365号

上诉人(原审原告)刘同侠,男,1939年12月28日出生,汉族,住临沂经济技术开发区朝阳街道办事处李家湖村41号。

上诉人(原审原告)王秀英,女,1943年2月4日出生,汉族,住址同上。

上诉人(原审原告)刘月胜,男,1975年3月23日出生,汉族,住址同上,系刘同侠、王秀英之子。

被上诉人(原审被告)临沂市人民政府,住所地临沂市兰山区北京路17号。

法定代表人孟庆斌,市长。

委托代理人李厚银,临沂市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。

原审被告临沂经济技术开发区朝阳街道办事处,住所地临沂经济技术开发区朝阳街道办事处驻地。

法定代表人丁东霞,主任。

委托代理人赵永生,山东沂河律师事务所律师。

原审被告临沂经济技术开发区管理委员会,住所地临沂经济技术开发区沂河路1号。

法定代表人陈一兵,主任。

委托代理人闫正刚,山东今海瑞律师事务所律师。

委托代理人刘晓艳,山东今海瑞律师事务所律师。

原审被告临沂综合保税区管理委员会,住所地临沂市临工路100号。

负责人邹际国,主任。

委托代理人尤作稳,山东三禾律师事务所律师。

 

刘同侠、王秀英、刘月胜因诉临沂经济技术开发区朝阳街道办事处、临沂经济技术开发区管理委员会、临沂市人民政府、临沂综合保税区管理委员会房屋强制拆除行为一案,不服临沂市中级人民法院于2018年2月8日作出的(2017)鲁13行初184号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,向各方当事人送达告知书、诉讼要素表,于2019年3月25日组织了调查调解,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定,对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院审理查明,临沂综合保税区位于临沂经济技术开发区东部,属于经济功能区的范畴,被告临沂市人民政府设立派出机构临沂综合保税区管理委员会具体负责临沂综合保税区的管理工作。原告刘同侠、王秀英系夫妻关系,原告刘月胜系刘同侠、王秀英之子,原告在临沂经济技术开发区朝阳街道办事处李家湖村有房屋一处,位于筹建临沂综合保税区的用地范围内。2015年4月14日,李家湖村村民委员会向原告刘同侠的账户存入拆迁补偿款合计157694.5元,该款项来自临沂市财政部门的逐级拨款。2015年4月15日,该房屋被强制拆除。原告不服提起行政诉讼,请求确认被告于2015年4月15日强制拆除原告房屋的行为违法。

原审法院认为,本案涉及的争议焦点是拆除原告房屋行为的实施主体的确定问题。

原告主张被告实施了强制拆除原告房屋的事实行为,但是被告均予以否认,故原告应当对被告是否适格承担相应的举证责任。本案中,原告提交的证据与原审法院调取的证据相互印证,排除了旧村改造的可能性,基于原告房屋与临沂综合保税区的空间冲突关系、拨付补偿款与拆除房屋的时间线性关系,应当系行政机关实施或者组织实施了强制拆除原告房屋的行为。考虑到地理位置、法定职责、目的实现等客观事实,被告临沂经济技术开发区朝阳街道办事处、临沂经济技术开发区管理委员会、临沂市人民政府、临沂综合保税区管理委员会均可能与强制拆除原告房屋的行为存在关联性。可见,原告对被告是否适格已经承担了初步的举证责任,综合考量强制拆除事实行为的突发性和违法性、原告的举证能力和举证成本以及案情真伪不明情况下的错判成本等因素,由原告承担完全的举证责任实属强人所难,亦悖离了行政诉讼的制度初衷和立法宗旨。因此,原告已经尽到了举证责任,被告应当提供证据以证明强制拆除行为确非被告所为,否则,将由被告承担举证不能的不利法律后果。

就本案而言,被告均未提供证据以证明强制拆除行为确非被告所为,依法应当承担不利推定的相应法律后果。需要说明的是,临沂综合保税区管理委员会系临沂市人民政府的派出机构,不属于适格被告,依法应当由被告临沂市人民政府对临沂综合保税区管理委员会的行为承担法律责任。从地理位置上来看,涉案房屋坐落于筹建临沂综合保税区的用地范围内,虽然临沂综合保税区位于临沂经济技术开发区东部,但是并不属被告临沂经济技术开发区朝阳街道办事处或者临沂经济技术开发区管理委员会的管辖范围,而是由被告临沂综合保税区管理委员会具体管理,且被告临沂综合保税区管理委员会与临沂经济技术开发区朝阳街道办事处、临沂经济技术开发区管理委员会之间亦不存在相互隶属关系。从法定职责上来看,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定,需要征收涉案房屋所在土地的,依法应当由县级以上地方人民政府组织实施,而四被告中仅有临沂市人民政府适格。从目的实现上来看,涉案房屋的补偿款来源于被告临沂市人民政府的财政部门,涉案房屋的拆除有利于实现被告临沂市人民政府和临沂综合保税区管理委员会筹建临沂综合保税区的行政目的。另结合案件发回重审情况,在被告临沂市人民政府未提供证据以证明强制拆除行为确非其所为的情况下,原审法院确认被告临沂市人民政府于2015年4月15日实施了强制拆除原告房屋的行为。

综上所述,被告临沂市人民政府实施了强制拆除原告房屋的行为,但未向原审法院提供作出该行政行为的证据,视为没有相应的证据,鉴于该行政行为不具有可撤销的内容,应确认违法。原告关于确认被告临沂经济技术开发区朝阳街道办事处、临沂经济技术开发区管理委员会、临沂综合保税区管理委员会强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求,缺乏事实根据和法律依据,原审法院不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决如下:一、确认被告临沂市人民政府于2015年4月15日强制拆除原告刘同侠、王秀英、刘月胜房屋的行为违法;二、驳回原告刘同侠、王秀英、刘月胜的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告临沂市人民政府负担。

上诉人刘同侠、王秀英、刘月胜不服原审法院判决提出上诉,请求撤销原审判决,依法改判确认行政违法的相应赔偿及责任人的违法追究,并对强占的土地进行补偿。事实与理由如下:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定,人民判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决承担赔偿责任。本案系发回重审案件,原审判决在确认临沂市人民政府对涉案房屋强制拆除行为违法的同时,应根据上述法律规定判决违法责任人承担赔偿责任。原审法院判决驳回上诉人的其他诉讼请求,适用法律错误。

被上诉人临沂市人民政府答辩称,原审判决驳回上诉人的其他诉讼请求合法合理。

原审被告临沂经济技术开发区朝阳街道办事处、临沂经济技术开发区管理委员会、临沂综合保税区管理委员会对原审法院的判决结果均无异议。

上诉人在二审期间提出了行政赔偿请求,为实质性化解行政争议,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条的规定,本院组织各方当事人进行了调查调解。调查中,各方当事人未提交新的证据,亦未对原审判决认定的事实提出异议;调解中,上诉人坚持要求被上诉人应对其主张的丢失现金625000元、字画一副及损毁的家门前石狮子一对、砖块10方进行赔偿,被上诉人认可原审法院的判决结果,但认为临沂市人民政府没有直接组织强拆行为,将配合人民法院责令强拆行为具体实施机关对违法行为予以赔偿。目前,各方当事人未能就上诉人提出的行政赔偿请求达成一致意见或形成大致的调解方案、意向。

二审查明的事实与一审查明的事实一致,本院对一审查明的事实予以确认。

本院认为,本案经本院发回重审后追加临沂市人民政府、临沂综合保税区管理委员会参加诉讼,原审法院最终推定确定了涉案房屋的强拆主体为临沂市人民政府,各方对此没有异议。上诉人提出上诉,主张适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条一并解决行政赔偿问题。本院能够充分理解其在二审期间要求一并解决行政赔偿问题的急迫心情与愿望,如何适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条从而妥善解决违法强拆之后的行政赔偿问题,也正是本案二审确定的审理重点。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定,人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。如何在本案中适用该条款进行裁判,首先需要查明上诉人是否在提起本案诉讼时明确了行政赔偿请求这一前提事实,从而厘清如下法律适用问题:人民法院在确认被诉行政行为违法的前提下能否依职权一并审查、判决强拆主体承担赔偿责任。本院将从以下三个方面探究上述条款的立法本意以及该条款在本案中的适用问题。

第一,当事人提出的诉讼请求是人民法院审理裁判的依据,诉讼请求经庭审固定之后即确定了案件的审理对象、内容与范围,并明确争议焦点,各方当事人应围绕人民法院确定的争议焦点问题进行陈述、答辩、辩论以及举证、质证,人民法院也在此基础上认定证据、查明事实从而进行裁判。就本案的诉讼请求固定而言,上诉人于2016年4月14日向原审法院提起本案诉讼,在其递交的行政起诉状中明确载明诉讼请求为“依法确认被告于2015年4月15日强拆原告房屋的行政行为违法”,庭审中合议庭确定了该案的审理焦点为“原告的诉讼主体资格、起诉期限、房屋拆除主体及拆除行为是否合法的问题”,原审法院围绕上述审理焦点进行了查证辩论。原审法院经审理作出判决后,上诉人提起上诉,其上诉的理由主要是认为原审法院确认的强拆主体不恰当。该案经本院审理及发回原审法院重审追加临沂市人民政府、临沂综合保税区管理委员会参加诉讼之后所确定的审理焦点仍然是涉案房屋强拆主体及拆迁违法认定问题。以上可以明确,上诉人在一审、二审、发回重审程序中始终未对人民法院确定的审理焦点提出异议,上诉人亦未对行政赔偿问题提出过明确请求或进行举证。从当时的诉讼对抗情况来看,人民法院确定的审理焦点及全案的证据均集中指向如何确定强拆主体,尚未涉及行政赔偿问题。“不告不理”是诉讼活动应当遵循的基本原则,原审法院针对上诉人提出的确认行政行为违法请求进行审理、裁判,并无不当。

第二,人民法院在确认被诉行政行为违法的前提下能否依职权一并审查、判决强拆主体承担赔偿责任。按照上诉人的主张,其对上述第七十六条的理解为,涉案强拆行为已被确认违法,原审法院应当依职权一并对行政赔偿问题作出裁判,无需其在诉讼请求中予以明确主张。本院认为,对该条款进行全面正确的理解还要借助于目的解释、体系解释的方法。从目的解释角度来看,上述第七十六条关于责令被告采取补救措施、依法承担赔偿责任是2014年行政诉讼法修订时新增的内容,该条款虽然认可人民法院在确认行政行为违法案件中一并解决行政赔偿问题,同时也即赋予原告在请求确认行政行为违法案件中一并解决行政赔偿问题的权利,但从行政诉讼的体系设置考虑,该条款的适用仍需符合相关条件。也就是说,原告应当明确提出行政赔偿请求并对其主张的损失赔偿积极进行全面举证,以便于人民法院按照行政赔偿的法定要件、范围和标准进行审查进而确定原告有无损失以及确认相应的赔偿责任。从体系解释角度来看,该条款涉及到行政赔偿的裁判问题,应同时联系《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第四款、第五款、第六款分别关于原审判决遗漏行政赔偿请求、当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的规定来说明该条款的内容与含义。对照该一百零九条的规定,说明第七十六条规定的依法判决被告承担赔偿责任很明显是有前提的,该前提就是需要原告在一审期间明确对行政赔偿问题提出了请求,这与上面关于目的解释的分析也是相契合的。本案上诉人是在不服重审结果后的二审程序中提出的行政赔偿请求,本院据此并依据相关法律规定组织各方当事人对其提出的行政赔偿请求进行了调查调解,但未能调解成功。

本院注意到,上诉人在向原审法院递交的起诉状的事实与理由部分载明强拆涉案房屋造成家中财物严重损毁、灭失,但其对财物损失的描述主要集中在“房屋床底东北角地下保存的60万元的现金和刘同侠、王秀英放在纸箱子里保存的25000元现金不知去向”;上诉人在上诉请求中表达了要求解决行政赔偿问题的强烈意愿,但其在调查调解中仍然仅固执地坚持要求对其丢失的巨额现金、字画等进行赔偿,对涉案房屋遭受强拆是否造成房屋损失、室内物品损失、地面附属物损失等始终避而不谈,这导致法院无法对强拆现场情况、物品保全情况、损失情况、拆迁补偿情况等进行查明,更无法对统筹解决后续行政赔偿与安置补偿问题的路径形成准确合理的预判。在一审、二审、发回重审以及本案二审程序中,上诉人均未针对其在起诉状中载明的财物损失提供任何有效证据,其对损失赔偿的陈述不客观、不全面,已经明显违背了一般的生活逻辑,其要求一并解决行政赔偿问题的强烈意愿与其对行政赔偿问题执拗应诉的固执态度相矛盾。实际上,此前的诉讼程序一直集中在解决强拆主体及违法行为确认问题上,根据诉讼对抗及各方举证情况,原审法院无法依职权全面查明损失赔偿相关事实,无法按照行政赔偿的法定要件、范围和标准进行审查进而确定上诉人有无损失以及相应的赔偿责任。原审法院若对上诉人不客观、不全面的主张直接予以裁判则很有可能对其后续行政赔偿、行政补偿问题的统筹解决造成障碍。基于此种情况,原审法院尚不具备依职权对上诉人所主张的现金、字画损失赔偿问题一并审理与裁判的条件。

第三,如何适用上述第七十六条妥善化解涉案行政赔偿争议。原审法院已确认被上诉人临沂市人民政府强制拆除涉案房屋的行为违法,各方当事人对该裁判结果均无异议。现上诉人在二审程序中明确表达出要求解决行政赔偿问题的强烈意愿,被上诉人亦表态将配合人民法院责令强拆行为具体实施机关对违法行为予以赔偿。目前需要解决的是如何责令赔偿义务机关尽快依法、依政策全面具体履行赔偿义务,而这需要双方当事人的沟通、配合。诉讼程序进展到目前,上诉人对损失赔偿问题仍坚持不客观、不全面、不理性的主张,被上诉人虽认可原审法院的裁判结果,但对其责任的承担上没有表现出化解纠纷、弥补执法错误的积极态度,这种方式的僵持显然不能使受损的权益得到客观公正的救济,不能使执法中的过错尽快得到纠正,本院对此深感忧虑。临沂市人民政府作为原审法院确认的强拆主体,依法负有处理后续行政赔偿问题的法定职责,应积极补救恢复因执法错误造成的受损权益,这也是人民政府的法律义务,对其在调查调解中的等待消极态度,本院予以责斥。上诉人要求解决行政赔偿的强烈意愿虽然可以理解,但其一味要求法院只能照其主张意愿进行直接裁判的表现,本院亦当责斥。为减少诉累,实质化解涉案行政争议,临沂市人民政府应继续履责,充分发挥统筹组织、协调、督导、落实作用,明确直接落实的责任主体,促使争议尽快解决。基于此,根据上述第七十六条的规定,本院二审同时判决责令临沂市人民政府在本判决生效之日起两个月内对强拆涉案房屋的违法行为采取全面具体的补救措施。上诉人若对补救措施的实施情况不服,可在本院确定的补救措施履行期限届满之后另行提起诉讼。

综上,原审法院判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立,依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十七条、第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

一、驳回上诉,维持原判。

二、责令临沂市人民政府于本判决生效之日起两个月内对强拆登记在刘同侠名下的房屋的违法行为采取全面具体的补救措施。

二审案件受理费50元,由上诉人刘同侠、王秀英、刘月胜、被上诉人临沂市人民政府各自负担25元。

本判决为终审判决。

 

审  判  长    张成武

审  判  员    曹林灿

审  判  员    许   琳

二〇一九年四月十六日

书  记  员   王超群



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