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最高法判例:行政机关在会议纪要中作出的行政允诺,可转化为该行政机关的法定职责

☑ 裁判要点

1.关于会议纪要的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的,人民法院应予受理。由此可知,判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益,即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围,具有可诉性。

2.关于行政机关是否负有履行会议纪要的职责问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款规定,公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复而提起诉讼的,人民法院应予受理。第七十二条规定,人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。此处所指“法定职责”的渊源甚广,既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责,也包括上级和本级规范性文件,还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定,行政机关的公文,是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定,会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定,纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见,会议纪要已经议定的事项,具有法定效力,非依法定程序不得否定其效力,无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责,亦因此而转化为该行政机关的法定职责。


 

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申1589号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王振江等44人(具体名单附后)。

诉讼代表人:樊静萍,女,1951年10月2日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

诉讼代表人:宋长燕,女,1952年12月28日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

诉讼代表人:陈**辉,女,1952年2月14日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

诉讼代表人:王振江,男,1963年2月19日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

诉讼代表人:王学勤,男,1952年6月24日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

委托诉讼代理人:马静芝(系王振江之妻),女,1963年8月23日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

委托诉讼代理人:刘润敏(系王学勤之妻),女,1953年2月13日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):辽宁省沈阳市人民政府。住所地:辽宁省沈阳市浑南区沈中大街206号。

法定代表人:姜有为,该市人民政府市长。

委托诉讼代理人:于洋,女,1975年7月10日出生,汉族,辽宁省沈阳市人民政府法制办公室工作人员,住辽宁省沈阳市大东区。

委托诉讼代理人:孔令波,男,1985年12月3日出生,汉族,辽宁省沈阳市房产局工作人员,住辽宁省沈阳市皇姑区。

二审上诉人(一审原告):杨福利,男,汉族,1963年2月20日出生,住辽宁省沈阳市和平区。

二审上诉人(一审原告):刘洋,女,汉族,1975年12月29日出生,住辽宁省和平区。

再审申请人王振江等44人因王振江等46人诉辽宁省沈阳市人民政府(以下简称沈阳市政府)履行会议纪要职责一案,不服辽宁省高级人民法院(2015)辽行终字第00443号行政判决,向本院申请再审。本院依法由审判员张艳、审判员梁凤云、审判员王富博组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

王振江等44人向本院申请再审,请求判令沈阳市政府三个月内履行对其被遮光房屋的回购义务。主要的事实与理由为:原审法院适用法律错误。本案是履责之诉,并非赔偿之诉,二审法院判令沈阳市政府承担赔偿责任超出其诉讼请求,应改判沈阳市政府履行房屋回购义务。一是沈阳市政府兑现第141号《关于解决沈阳军区司令部干部住宅挡光信访问题的会议纪要》(以下简称会议纪要)是解决其采光权受损的唯一途径,赔偿不能满足其采光需求。二是沈阳市政府在作出会议纪要时已明知其房屋面积大于60平方米不符合公租房条件,现以此为由拒绝履行会议纪要中有关回购房屋事宜于法无据。沈阳市政府可在回购房屋后进行改造,使之符合公租房条件。三是履行会议纪要是沈阳市政府的法定职责。

沈阳市政府答辩称:首先,其对王振江等44人没有法定的补偿或回购义务。按照《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》,应由建设单位中国人民解放军沈阳军区司令部机关住房建设管理办公室(以下简称沈阳军区住管办)对被遮挡住户履行补偿或回购义务。其次,行政复议和行政诉讼的受案范围均为行政行为,《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款将行政机关对民事纠纷作出的处理决定排除在受案范围之外。外化后的会议纪要仅仅是一种拟处理的意向,并非生效行政决定,不具有可诉性,本案不属于行政诉讼受案范围。辽宁省沈阳市和平区人民政府(以下简称和平区政府)为落实会议纪要的回购通知具有可诉性。再次,其不存在不作为,不应作为本案被告。一是会议纪要没有确定其具体需要履行的义务,而是确定由辽宁省沈阳市房产局代替建设单位实施回购,其他部门以及和平区政府予以配合。二是案涉房屋不符合作为公共租赁住房的条件,会议纪要依法不能履行。沈阳市政府发现上述问题后,及时召开会议,作出取消回购,仍由项目建设单位按规定解决住宅被遮挡补偿问题的决定,故其不存在不作为。三是其不存在未依法履行协议的情形。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条有关行政协议案件的内容,判决其履行回购义务或给予补偿,但其并未与王振江等人签订行政协议,不存在适用上述法律规定的情形。最后,会议纪要并非办理《建设工程规划许可证》的法定要件。辽宁省沈阳市自然资源局(原辽宁省沈阳市规划和国土资源局,以下简称沈阳市自然资源局)为建设单位办理《建设工程规划许可证》与会议纪要承诺回购被遮光房屋没有关联性。且该《建设工程规划许可证》已被人民法院生效判决确认违法。

本院认为:再审申请人王振江等人因履行法定职责一案将沈阳市政府诉至法院,请求沈阳市政府按照会议纪要的内容履行法定职责,如不能履行,则给予房屋置换或给予合理经济补偿。经审查,本案的争议焦点为会议纪要是否属于可诉的行政行为、沈阳市政府是否负有履行会议纪要的职责以及如何履行的问题。

关于会议纪要的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的,人民法院应予受理。由此可知,判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益,即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围,具有可诉性。本案中,会议纪要为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷而作出,涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项,内容明确具体。会议纪要作出后,王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为,会议纪要所涉单位也已按照会议纪要的内容开展了部分工作。故会议纪要已对王振江等人的权利和义务产生了直接影响,具有可诉性。沈阳市政府提出会议纪要不具有可诉性,本案不属于行政诉讼受案范围的答辩意见,于法无据,不予支持。

关于沈阳市政府是否负有履行会议纪要的职责问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款规定,公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复而提起诉讼的,人民法院应予受理。第七十二条规定,人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。此处所指“法定职责”的渊源甚广,既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责,也包括上级和本级规范性文件,还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定,行政机关的公文,是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定,会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定,纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见,会议纪要已经议定的事项,具有法定效力,非依法定程序不得否定其效力,无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责,亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言,会议纪要是沈阳市政府为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷作出的行政允诺,即沈阳市政府等行政部门对王振江等人作出的将来作出一定行为的具有法律约束力的承诺。允诺行为本身即是行政机关对相对人作出的一项承诺。恪守诺言、兑现承诺是行政机关遵守诚信原则的应有之意。因此,按照会议纪要内容履行行政允诺依法属于沈阳市政府及相关工作部门应当履行的法定职责。沈阳市政府提出其不存在行政不作为,不应作为本案被告的答辩意见,没有事实和法律依据。

关于沈阳市政府如何履行会议纪要的问题。会议纪要作出后,王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为。按照会议纪要议定的内容,和平区政府作出了《关于对和平区砂南路15-4号、15-5号和15-6号居民住宅房屋实施回购的通知》、沈阳市自然资源局向沈阳军区住管办颁发《建设工程规划许可证》。而后,会议纪要确定的相关部门未能继续按照已经议定的内容开展回购工作,行政机关存在未兑现先前作出承诺的行为。在此情况下,王振江等人有权通过行政诉讼寻求救济,提起履责之诉。王振江等人要求沈阳市政府履行会议纪要规定的职责,具有事实和法律依据,沈阳市政府应当履行回购被遮光房屋的承诺。从实现诚信原则要求和保护相对人正当信赖角度出发,即便因王振江等人被遮光房屋不符合回购政策等因素导致沈阳市政府无法履行作出的回购承诺,其亦应当依照信赖利益保护原则,对王振江等人的损失给予合理补偿。因此,二审法院判决责令沈阳市政府履行对王振江等人被遮光房屋回购的义务或对被遮光房屋的损失给予合理补偿,并无不当。王振江等44人提出回购是解决其采光权受损的唯一途径,没有事实和法律依据,不予支持。

综上,王振江等44人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王振江等44人的再审申请。

审判长   张 艳

审判员   梁凤云

审判员   王富博

二〇一九年九月十六日

法官助理  刘均博

书记员      宫   傲



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