【基本案情】

2001年3月7日，凤冈县某工贸有限责任公司（以下简称某工贸公司）取得案涉土地国有土地使用证，修建厂房从事水泥电线杆的生产，后因经营不善停产。2006年10月，某工贸公司与周某某订立《协议书》，约定某工贸公司将电杆厂空地租给周某某使用，租金按月计退补。同时约定某工贸公司需用厂房时，应提前一旬告知周某某。2013年12月，某工贸公司与周某某再次订立《协议书》，约定租赁范围及租金。2014年9月，因某工贸公司土地上房屋涉及征收，贵州省凤冈县人民政府（以下简称凤冈县政府）与周某某订立《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），并将相应补偿款支付给周某某。某工贸公司认为《安置协议》中的房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府与周某某订立《安置协议》并支付补偿款的行为侵犯了其财产权，遂提起诉讼，请求撤销《安置协议》。

【裁判结果】

贵州省遵义市中级人民法院一审认为，凤冈县政府仅依据案涉租赁协议及对周某某的调查笔录即认定案涉房屋及构筑物等属周某某所有，并在未通知某工贸公司参与，亦未听取其陈述意见的情况下，与周某某订立《安置协议》可能对某工贸公司的合法权益造成损害。一审法院遂判决撤销《安置协议》。周某某不服，提起上诉。

贵州省高级人民法院二审认为，某工贸公司认为《安置协议》所涉房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府就案涉房屋及构筑物等与周某某订立《安置协议》并向其支付补偿费侵犯其合法权益，其有权提起本案诉讼。房屋征收部门对征收范围内房屋的权属应当进行调查登记，调查登记时，应当依照法定程序要求被征收人提供相应证据。本案中，周某某及某工贸公司对案涉房屋及构筑物等的归属各执一词，在案涉房屋及构筑物等的权属存在异议，且无合法有效证据证明属周某某所有的情况下，凤冈县政府直接与周某某订立《安置协议》缺乏事实根据。此外，依据程序正当原则，凤冈县政府在明知周某某系承租人，某工贸公司系出租人的情况下，其订立《安置协议》前应当就案涉房屋及构筑物等的归属充分听取周某某及某工贸公司的意见，必要时可引导租赁双方就案涉房屋及构筑物等的权属进行明确后再予补偿安置。凤冈县政府在未通知某工贸公司参与并听取其意见的情况下，直接与周某某订立《安置协议》，亦违反正当程序。二审法院遂判决驳回上诉，维持一审判决。

【典型意义】

基于合同的合意性，合同原则上仅对订立合同的当事人具有效力，当事人之外的其他主体通常不能就合同主张权利，通常称之为合同相对性原则。但在法律有明确规定的情形下，亦可以突破合同相对性原则。行政协议的合意性特征，决定其同样应当遵循相对性原则。但行政协议同时具有行政性特征，具有公定力、确定力等，在未依法否定其效力之前，受其影响的主体应当予以尊重及执行。当订立行政协议属于行政机关履行法定职责的法定形式时，行政机关则可以其已订立行政协议作为其已经履行相应法定职责的正当抗辩事由。因此，传统行政行为的利害关系人制度，原则上也可以适用于行政协议诉讼。相比于民事合同，行政协议突破合同相对性原则的法定情形相对更多。本案中，若某工贸公司不理会《安置协议》的存在，而是提供证据证明其具有法定的补偿权益，进而主张行政机关应当与其订立补偿安置协议抑或履行补偿安置职责的，行政机关则可以其已与法定的被征收人订立补偿安置协议或者已经履行补偿安置职责为由予以拒绝。某工贸公司对此不服提起行政诉讼，在《安置协议》效力被否定之前，人民法院通常认定行政机关的主张成立，对诉讼请求不予支持。因此，某工贸公司需要主动就《安置协议》提起行政诉讼，否定其效力以救济自身的合法权益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第五条第二项规定，即明确肯定了被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人的原告主体资格。行政机关通过订立行政协议方式履行法定职责的，应当严格遵循合法性要求，查明其对协议相对人是否具有相应的法定职责等事实，并依法约定双方当事人之间的权利义务。行政机关在未查明有关事实情形下订立行政协议，由此对协议相对人之外的其他主体合法权益造成损害，利害关系人请求撤销或部分撤销行政协议的，人民法院应当依法支持。这样，既可以一揽子解决行政协议争议，减少当事人的诉讼成本，又可以避免重复支付，防止国有资产不当流失。

贵州省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）黔行终1453号

上诉人（一审第三人）周玉禄，男，汉族。

被上诉人（一审原告）凤冈县南方民族工贸有限责任公司，统一社会信用代码91520327709528160A。

法定代表人杨寅寅，公司董事长。

一审被告凤冈县人民政府，住所地凤冈县龙泉镇龙凤大道。

法定代表人王继松，县长。

上诉人周玉禄因与被上诉人凤冈县南方民族工贸有限责任公司（以下简称南方工贸公司）、一审被告凤冈县人民政府（以下简称凤冈县政府）房屋行政协议一案不服遵义市中级人民法院（2017）黔03行初381号行政判决，向本院提起上诉，本院于2018年10月25日作出（2018）黔行终1274号行政裁定，发回重新审理。遵义市中级人民法院重新审理后，于2019年6月11日作出（2019）黔03行初10号行政判决，上诉人周玉禄不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月15日公开开庭审理了本案，上诉人周玉禄、被上诉人南方工贸公司法定代表人杨寅寅及委托代理人龚明祥、一审被告凤冈县政府副县长曾睿及委托代理人陈明双、龙江到庭参加诉讼。

一审经审理查明，1998年，南方工贸公司在凤冈县新建民族花线生产线并获得立项批复，1999年3月，南方工贸公司开始申请用地，于同年6月取得凤冈县国土局颁发的凤建许（99）字第06号《建设用地许可证》，该许可证批准南方工贸公司利用龙泉镇三坝的国有土地新建综合厂房。2000年1月，南方工贸公司取得凤冈县建设局颁发的20001号《建设用地规划许可证》，该许可证批准南方工贸公司利用位于龙泉。2001年3月7日，南方工贸公司取得国有土地并办理了凤龙国用［2001］29号国有土地使用证，该证载明南方工贸公司取得的国有土地坐落于凤冈县，地号：09-01-20-77，用途：企业综合用地，面积866.91平米，使用权类型为出让。南方工贸公司取得该土地后修建了厂房并从事水泥电线杆的生产，因经营不善后停产。

2004年9月，南方工贸公司（甲方）与熊天林（乙方）签订了租赁协议书，该协议书约定甲方将搭棚处租赁给乙方熊天林使用，租金每年3500元，该协议书第四条载明，甲方需用厂房时提前一旬告知乙方，租金按月计退补。2006年10月，南方工贸公司作为甲方与黄帅作为乙方签订了租赁协议书，该协议书约定甲方将电杆厂搭棚处租赁给乙方从石棉瓦加工，租金为每年3500元，该协议书第四条约定，甲方需用厂房时，提前一旬告知乙方，租金按月计退补。

2014年9月，因南方工贸公司土地的房屋涉及征收，凤冈县城建指挥部委托凤冈县住房和城乡建设局与周玉禄签订了《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》，并将协议约定的补偿款支付给周玉禄。南方工贸公司认为补偿安置协议中地上建筑物及附属设施属南方工贸公司所有，凤冈县政府与周玉禄签订补偿安置协议侵犯其财产权，向法院提起诉讼，请求：撤销凤冈县政府与周玉禄签订的补偿安置协议书，案件诉讼费由凤冈县政府承担。

2016年7月，南方工贸公司向法院提起行政诉讼要求确认凤冈县政府擅自拍卖南方工贸公司土地行为违法，强制拆除南方工贸公司所属土地上厂房、机器设备、毁地平场的行为违法。一审法院于2016年12月19日作出（2016）黔03行初320号行政判决书，判决：一、确认凤冈县政府拆除南方工贸公司地上建筑物的行政强制行为违法；二、驳回南方工贸公司要求确认凤冈县政府批复出让两宗国有土地使用权行政行为违法的诉讼请求。该判决同时查明：“因经营不善，南方工贸公司于2004年停产，后南方工贸公司将土地及地上建筑物出租给周玉禄、黄帅用作废旧物品回收站和石棉瓦加工厂…”该判决已生效。

一审另查明，2014年8月，由凤冈县政府委托凤冈县兴凤土地开发有限责任公司测量的杨寅宗地图载明，宗地宗面积为1272.51平米，其中砖瓦房屋占地面积228.08平方米，简易房屋占地面积313.07平方米，硬化地坪面积731.36平方米。2014年7月8日，凤冈县国土资源局作出《收回凤冈县南方民族工贸有限责任公司国有土地使用权决定书》。2015年3月13日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2014〕337号行政复议决定书，撤销了凤冈县国土资源局的上述决定。2016年1月4日，凤冈县国土资源局作出《责令凤冈县南方民族工贸有限责任公司交还国有土地决定书》，该决定书认定南方工贸公司拥有的地上建（构）筑物为混泥土地面330.03平米，简易工棚148.64平米，砖瓦工棚132.43平米，评估价值为14.1236万元。南方工贸公司不服，申请行政复议，2016年7月1日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2016〕90号《行政复议决定书》予以撤销。

一审认为，南方工贸公司系涉案土地合法使用权人各方均无异议，从凤冈县国土资源局作出的责令退还国有土地决定书内容、（2016）黔03行初320号生效行政判决书、凤冈县政府提供的证据等内容来看，南方工贸公司在场地出租前，已经在涉案土地上建有部分厂房等建筑物及附属设施。但是从南方工贸公司提交的证据来看，南方工贸公司与周玉禄所签订的租赁协议未对地上厂房等建筑设施作出明确的约定，周玉禄主张案涉补偿安置协议中补偿的建筑物及地上附属设施是其在租赁后所修建依据也不够充分。在此情形下，根据程序正当的原则，凤冈县政府在征收补偿程序中应当充分听取双方意见并综合全案证据进行审查判断，必要时可以向当事人释明通过协商或民事诉讼等方式确定涉案财产权属后再行处理，但凤冈县政府仅依据租赁协议及对周玉禄的调查笔录认定补偿安置协议中的建筑物及地上附属设施属于周玉禄，在未通知南方工贸公司参与，亦未听取南方工贸公司陈述意见的情况下与周玉禄签订案涉补偿安置协议，其行为有可能对南方工贸公司的合法权益造成损害，同时也不符合程序正当的原则，故案涉补偿安置协议依法应当予以撤销。综上，涉案补偿安置协议主要证据不足，认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销凤冈县政府与周玉禄签订的《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》，案件受理费50元，由凤冈县政府负担。

上诉人周玉禄不服一审判决向本院提起上诉称：1.案涉协议中所涉砖木结构住房、简易结构住房、构筑物、房屋装饰及附属物系上诉人租赁南方工贸公司场地后修建添置的，与南方工贸公司权属证上所载的相关厂房及附属设施无关。陈明忠、刘建英两位证人可以证实上诉人与被上诉人所争议的构筑物及地上附属设施确系上诉人租赁后修建。2.征收时，凤冈县政府已对南方工贸公司所有的财物进行了保全，凤冈县国土局作出的《责令凤冈县南方民族工贸有限公司交出国有土地决定书》中认定的混泥土面积、简易工棚、砖瓦工棚等与上诉人添置的附属物不存在重合。请求：撤销一审判决，案件受理费由南方工贸公司承担。

被上诉人南方工贸公司二审法定期限内未提交书面答辩意见。

一审被告凤冈县政府二审述称：1.案涉土地上的房屋及附属设施是周玉禄租赁后新建的，凤冈县政府与周玉禄签订案涉协议并未损害南方工贸公司的利益。2.根据《中华人民共和国合同法》第二百三十五条“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态”的规定，周玉禄与南方工贸公司的租赁协议届满后，只需返还土地，周玉禄在租赁土地上新建的厂房应当属于周玉禄所有。3.案涉补偿安置协议是凤冈县政府与财产所有权人周玉禄自愿协商后达成，不存在违反程序正当原则。请求：撤销一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。

二审另查明：南方工贸公司又名三坝电杆厂。2006年10月3日，三坝电杆厂（甲方）与周玉禄（乙方）签订《协议书》，该协议载明：“就租赁电杆厂空地，经双方平等协商，达成如下协议：一、租赁范围：从电杆厂中间进口靠右一边。二、水、电由乙方自行负责。三、租赁金额：每年2000元。四、乙方不得以任何方式转租他人，一切安全事故由乙方负责。五、甲方需用厂房时，提前一旬告知乙方，租金按月计退补……”

2013年12月30日，三坝电杆厂（甲方）与周玉禄（乙方）签订《协议书》，该协议载明：“就租地双方达成如下协议：一、租赁范围从电杆厂中间进口靠右一边。二、水电由乙方自行负责。三、租赁金额：一年壹万贰仟元（12000.00元）。四、乙方不得以任何方式转租他人，一切安全事故由乙方负责。五、甲方需用厂房时，提前一旬告知乙方，租金按月计退……”

本院认为：本案系因行政协议引发的诉讼，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三项的规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案中，南方工贸公司认为案涉补偿安置协议所涉房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府就案涉房屋及构筑物等与周玉禄签订补偿安置协议并向其支付补偿费侵犯了其合法权益，依据上述规定，南方工贸公司有权提起本案诉讼。

依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”之规定，房屋征收部门对征收范围内房屋的权属应当进行调查登记，调查登记时，应当依照法定程序要求被征收人提供证据。本案中，周玉禄及南方工贸公司对案涉房屋及其构筑物等的归属各执一词，在案涉房屋及构筑物等的权属存在异议，且无合法有效证据证明属周玉禄所有的情况下，凤冈县政府直接与周玉禄签订案涉补偿安置协议，缺乏事实依据。

此外，依据程序正当原则，凤冈县政府在明知周玉禄系承租人，南方工贸公司系出租人的情况下，其签订案涉补偿安置协议前应当就案涉房屋及构筑物等的归属充分听取周玉禄及南方工贸公司的意见，必要时可引导租赁双方就案涉房屋及构筑物等的权属进行明确后再予补偿安置。凤冈县政府在未通知南方工贸公司参与，并听取其意见的情况下，直接与周玉禄签订案涉补偿安置协议，亦违反正当程序。

综上，上诉人周玉禄的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周玉禄承担。

本判决为终审判决。

审判长　赵　敏

审判员　谢璐凯

审判员　孟　婷

二〇二〇年四月二十七日

法官助理王文婷

书记员汪杨