财新传媒
位置:博客 > 袁裕来 > 申领居民身份证需按捺指纹:台湾废止,大陆拟规定!

申领居民身份证需按捺指纹:台湾废止,大陆拟规定!

申领居民身份证需按捺指纹:台湾废止,大陆规定?

注:《中华人民共和国身份证法修正案草案》,拟规定申领居民身份证须登记指纹信息。

有意思的是,中华民国法律《户籍法》第8条也曾规定请领及补发身分证需按捺指纹,但是,司法院大法官2005年9月28日做成释字第603号,认定《户籍法》中按捺指纹的规定,侵犯人权,违宪、失效。

这样的规定,必将使政府成为彼岸的笑话,宜谨慎!

司法院大法官会议釋字第603號

公布日期 》‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧

九十四年九月二十八日

意見書    ‧重點提示


司法院大法官於九十四年九月二十八日舉行之第一二七一次會議中,就立法委員賴清德等八十五人認中華民國八十六年五月二十一日修正公布之戶籍法第八條第二項及第三項規定,有違反憲法第二十二條、第二十三條及比例原則之疑義,聲請解釋案,作成釋字第六0三號解釋。《解釋爭點
戶籍法第8條第2、3項按指紋始核發身分證規定違憲?

相關法規

1. 中華民國憲法 第22、23 條
2. 戶籍法 第7、8 條


解釋要旨

1.

維護人性尊嚴與尊重人格自由發展,乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利,惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整,並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制,隱私權乃為不可或缺之基本權利,而受憲法第二十二條所保障(本院釋字第五八五號解釋參照)。

2.

就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言,乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權,並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對,國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內,以法律明確規定對之予以適當之限制。

3.

指紋乃重要之個人資訊,個人對其指紋資訊之自主控制,受資訊隱私權之保障。而國民身分證發給與否,則直接影響人民基本權利之行使。對於未依規定捺指紋者,拒絕發給國民身分證,形同強制按捺並錄存指紋,以作為核發國民身分證之要件,其目的為何,戶籍法未設明文規定,於憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合。縱用以達到國民身分證之防偽、防止冒領、冒用、辨識路倒病人、迷途失智者、無名屍體等目的而言,亦屬損益失衡、手段過當,不符比例原則之要求。

4.

戶籍法第八條第二項、第三項強制人民按捺指紋並予錄存否則不予發給國民身分證之規定,與憲法第二十二條、第二十三條規定之意旨不符,應自本解釋公布之日起不再適用。

5.

國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建立資料庫儲存之必要者,則應以法律明定其蒐集之目的,其蒐集應與重大公益目的之達成,具有密切之必要性與關聯性,並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展,運用足以確保資訊正確及安全之方式為之,並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施,以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。





本號釋字重點提示
一、茲就本號解釋之解釋文、解釋理由書之重點,歸納彙整如下表:

要旨

闡述

隱私權之意涵

1.

維護人性尊嚴與尊重人格自由發展,乃自由民主憲政秩序之核心價值。

2.

隱私權雖非憲法明文列舉之權利,惟基於:

(1)

人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整,

(2)

並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制,

隱私權乃為不可或缺之基本權利,而受憲法第二十二條所保障(本院釋字第五八五號解釋參照)。

3.

隱私權其中包含個人自主控制其個人資料之資訊隱私權:

(1)

保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權,

(2)

並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。

隱私權之限制

1.

隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成,惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。

2.

憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對,國家基於公益之必要,自得於不違反憲法第二十三條之範圍內,以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。

3.

至該法律是否符合憲法第二十三條之規定,則應就:

(1)

國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害,通盤衡酌考量。

(2)

並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案,於具體個案中,採取不同密度之審查。

4.

而為確保個人主體性及人格發展之完整,保障人民之資訊隱私權,國家就其正當取得之個人資料,亦應確保其合於目的之正當使用及維護資訊安全,故國家蒐集資訊之目的,尤須明確以法律制定之:

(1)

蓋惟有如此,方能使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的,

(2)

及國家將如何使用所得資訊,

(3)

並進而確認主管機關係以合乎法定蒐集目的之方式,正當使用人民之個人資訊。

國民身分證之發給與強制按捺指紋

1.

國民身分證已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件,其發給與否,直接影響人民基本權利之行使。

2.

對於未依戶籍法第八條第二項、第三項規定捺指紋者,拒絕發給國民身分證,顯然形同強制按捺並錄存指紋,以作為核發國民身分證之要件。

3.

指紋之特性:

(1)

指紋係個人身體之生物特徵,因其具有人各不同、終身不變之特質,故一旦與個人身分連結,即屬具備高度人別辨識功能之一種個人資訊。

(2)

由於指紋觸碰留痕之特質,故經由建檔指紋之比對,將使指紋居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位。

4.

因指紋具上述諸種特性,故國家藉由身分確認而蒐集個人指紋並建檔管理者,足使指紋形成得以監控個人之敏感性資訊。

5.

國家如以強制之方法大規模蒐集國民之指紋資料,則其資訊蒐集應屬與重大公益之目的之達成,具備密切關聯之侵害較小手段,並以法律明確規定之,以符合憲法第二十二條、第二十三條之意旨。

防範犯罪不足以為戶籍法就強制按捺與錄存指紋資料規定之立法目的

1.

動員戡亂時期終止後,回復戶警分立制度(本院釋字第五七五號解釋參照),防範犯罪明顯不在戶籍法立法目的所涵蓋範圍內。

2.

況關係機關行政院於本件言詞辯論程序亦否認取得全民指紋目的在防範犯罪,故防範犯罪不足以為系爭法律規定之立法目的。

以強制全民按捺指紋並予錄存否則不發給國民身分證為手段,仍不符合憲法第二十三條比例原則之限制

1.

蓋就「加強國民身分證之防偽」及「防止冒用國民身分證」之目的而言:

(1)

錄存人民指紋資料如欲發揮即時辨識之防止偽造或防止冒用功能,除須以顯性或隱性方式將指紋錄存於國民身分證上外,尚須有普遍之辨識設備或其他配套措施,方能充分發揮。

(2)

惟為發揮此種功能,不僅必須投入大量成本,且因缺乏適當之防護措施,並可能造成資訊保護之高度風險。

(3)

依行政院之主張,目前並未於新式國民身分證上設錄存指紋資料之欄位,更無提供指紋資料庫供日常即時辨識之規畫。

(4)

況主管機關已於新式國民身分證上設置多項防偽措施,如其均能發揮預期功能,配合目前既有顯性資料,如照片等之比對,已足以達成上揭之目的,並無強制全民按捺指紋並予錄存之必要。

2.

次就「防止冒領國民身分證」之目的言:

(1)

主管機關未曾提出冒領身分證之確切統計數據,是無從評估因此防範冒領所獲得之潛在公共利益與實際效果。

(2)

且此次換發國民身分證,戶政機關勢必藉由人民指紋資料之外之其他戶籍資料交叉比對,並仰賴其他可靠之證明,以確認按捺指紋者之身分。

(3)

則以現有指紋資料以外之資訊,既能正確辨識人民之身分,指紋資料之蒐集與「防止冒領國民身分證」之目的間,並無密切關聯性。

3.

末就有關「迷途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之辨認」之目的而言

(1)

此類有特殊辨識身分需要的國民個案雖少,但辨識其身分之利益仍屬重要之公益目的。

(2)

然而就目前已身分不明、辨識困難的國民而言,於換發國民身分證時一併強制按捺並錄存指紋資料對其身分辨識並無助益,而須著眼於解決未來身分辨識之需求。

(3)

惟縱為未來可能需要,並認此一手段有助前開目的之達成,然因路倒病人、失智者、無名屍體之身分辨識需求,而強制年滿十四歲之全部國民均事先錄存個人之指紋資料,並使全民承擔授權不明確及資訊外洩所可能導致之風險,實屬損益失衡、手段過當,難以符合比例原則之要求,侵害人民受憲法第二十二條保障之資訊隱私權。

未來修法建議

國家基於特定重大公益之目的,而有大規模蒐集、錄存人民指紋,並有建立資料庫儲存之必要者:

1.

應以法律明定其蒐集之目的,

2.

其蒐集之範圍與方式且應與重大公益目的之達成,具有密切之必要性與關聯性,並應明文禁止法定目的外之使用。

3.

主管機關尤應配合當代科技發展,運用足以確保資訊正確及安全之方式為之,並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施,以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。

 

二、茲就林子儀大法官所提協同意見書,歸納重點如下表

要旨

闡述

對於認為--指紋根本不屬資訊隱私權所保障之資訊範圍--之意見的批評

1.

指紋觸碰留痕,因此「指紋本身」已屬公開資訊,不具備私密的性質,故不在隱私權保障範圍內。此一論調至少有兩點值得商榷:

(1)

首先,所謂已公開的資訊即不受隱私權之保障,並非的論--

A.

至多僅得謂己為眾所週知或相當多數之人所知之資訊,或個人自願公開之資訊,並在其授權空開之範圍內,即難以再主張受到隱私權之侵害。

B.

且如重視個人資訊隱私權之保障,則即使在個人自願公開的情況下,也不意謂第一次的授權之後,個人對其自願公開之資訊自此完全喪失控制,而不能對違反其授權目的或範圍的侵害行為有所主張。

(2)

其次,觸碰留痕的特性仍不使指紋之性質等於「公開資訊」,否則所有隨人之活動而可能四處遺留的生物訊息,例如毛髮所攜之個人去氧核醣核酸(deoxyribonucleic acid; DNA)遺傳資訊,豈非均為公開資訊,而容許他人任意蒐集或僅受低度保護。

2.

又如人之外貌,一般而言均在他人的觀看之下,故有將四處遺留之指紋與人之肖像相提並論之見解,認為指紋如同人之外貌無時不刻呈現在他人的觀看之下,因此一般人對外貌與指紋均無甚維護隱私之合理期待:

(1)

然而外貌以肉眼即可辨識,指紋則需特殊技術方能解讀,故人對自己的外貌與指紋,是否會被不特定的他人認知與辨識的預期完全不同,不應僅因兩者均屬在公開場合可能獲得之生物資訊,而認為兩者的性質相同。

(2)

更何況縱如外貌即使屬於公開可見的生物特徵資訊,亦非不屬於隱私權保障範圍,只是保護程度強弱有別而已。國家仍得不具任何理由與目的即強制蒐集人民的肖像並予以建檔。

3.

第二種否認指紋受隱私權保障之見解為,「隱私」權保障從字面觀之,似乎受保護之資訊必有私密而不欲人知的特性,才值得納入保障的範圍,指紋本身只是中性的資訊,不具隱密性或敏感性,故而應排除在隱私權的保障範圍外。惟此一見解亦有兩點不妥:

(1)

首先,其將資訊隱私權所欲保護之對象限於個人私密之資訊,毋寧過分限縮,而不能因應現今資訊科技發展所可能對個人造成之侵害。蓋隨電腦處理資訊技術的發達,過去所無法處裡之零碎、片段、無意義的個人資料,在現今即能快速地彼此串連、比對歸檔與系統化。當大量關乎個人但看似中性無害的資訊累積在一起時,人長期的行動軌跡便呼之欲出。誰掌握了這些技術與資訊,便掌握了監看他人的權力。故為因應國家和私人握有建立並解讀個人資訊檔案的能力,避免人時時處於透明與被監視的隱憂之中,隱私權保障的範圍也應該隨之擴張到非私密或非敏感性質的個人資料保護。本院釋字第五八五號解釋亦係有鑑於此,而將個人資訊之自主控制權納入隱私權保障範圍內,不限於個人祕密不受揭露的自由。

(2)

其次,指紋並非不帶私密性或不且敏感性的中性資訊。蓋指紋有許多適合用於人別辨識與認證的特性,如行政院一再指出之「終身不變」、「碰觸留痕」、「人各不同」等,而且其判讀結果的證明力亦往往獲得高度的信賴,故指紋資料一旦遭到竄改或盜用,受害人將承受不可言喻之損害。而國家亦得藉由指紋掌握國民鉅細靡遺的行蹤,原本匿名進行的事務可能在沒有覺察的情況下顯名化。因此指紋實為敏感性之個人生物資訊,遑論其一旦與其他個人資料庫結合,如本案指紋資料庫與戶籍資料庫將有所聯結之情形,其敏感性更形增強。

法律對指紋之強制蒐集,就該法律之是否合憲之審查應採取嚴格之審查標準予以審查

1.

基於現代資訊科技的應用、前述指紋之特性、人別辨識功能、與作為開啟個人檔案之鑰的可能用途,而認為個人指紋資訊為相當敏感之個人資訊,是以法律對之強制蒐集,就該法律之是否合憲之審查即主張應採取嚴格之審查標準予以審查。

2.

亦即國家必須是為了非常具體且重大之公益目的,且沒有其他更小侵害之替代手段足以達成目的時,方准予強制蒐集人民之指紋。且如設有指紋資訊之資料庫,除依多數意見所指,應配合科技發展,採取足以確保資訊正確及安全之方式及組織上與程序上必要之防護措施外,亦應明白規定僅得在例外的情況下,基於法律明文規定之特定目的範圍內,始允許跨目的之使用。

以改善治安之目的而強制蒐集錄存人民指紋資訊必須謹慎為之

1.

國家雖然可以對已發生或將來之危害採取防免之手段,但仍以合理的危害判斷為前提,而必要的正當程序保障亦不可或缺。強制錄存全民指紋亦對人民之身體有所強制,倘其係為維護治安所需,則其亦應具備如上開解釋意旨所稱之合理危害之懷疑,並具備正當程序之保障,方能通過前開判準。

2.

而建置全民指紋資料庫及後續維護經費龐大,如將同樣經費轉為提升警察待遇、加強裝備與訓練,對於治安之維護,是否係屬更為徹底而有效之手段,殊值深思。

 

三、茲就城仲模大法官所提協同意見書,歸納重點如下表

要旨

闡述

本案是否符合審理案件法第五條第一項第三款之要件,非無斟酌之空間

1.

按審理案件法該條規定,現有立法委員總額三分之一以上聲請解釋,須符合「行使職權、適用法律」的要件,惟本案雖發生於立法委員行使其「修法」權限時,但其是否因此「適用」戶籍法似不無疑義。

2.

多數意見或係參考德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項之規定,而對本條作較為寬鬆的解釋,蓋根據該規定,只要聯邦眾議院三分之一以上議員,認為聯邦法律因形式或實質上未符合基本法之規定而應無效時,即得聲請聯邦憲法法院從事抽象法規違憲審查,並無其他條件之限制。惟考量到:

(1)

德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項關於少數國會議員聲請聯邦憲法法院裁判時,並未附加「行使職權、適用法律」的要件,而與我國審理案件法第五條第一項第三款之規定並不相同,是否得作援引並予相同解釋,非無疑義

(2)

鑑於以往立法委員輒以聲請憲法解釋作為解決國會議事紛爭之方法,為避免法規違憲審查制度淪為政黨政策抗衡的蹊徑,對於「行使職權、適用法律」的要件,理宜作較為嚴謹的司法立場。

3.

準此,本案是否符合審理案件法第五條第一項第三款之要件,即非無斟酌之空間。

多數意見嚴格認定:該法並未明文規定按捺與錄存指紋資料之目的,因而違反法律明確性原則之判斷,似非無商榷之餘地

1.

對於法規範是否符合法律明確性要求的審理,司法院大法官向以「自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並可經由司法審查加以認定及判斷」之標準而為審查(本院釋字第四三二號、第五二一號解釋參照)。

2.

關於上開標準於本案中如何具體化,應就相關措施影響基本權的程度加以決定,亦即被審查之法規範愈有嚴重侵害基本權之虞,其明確性的要求就愈高。

3.

另從戶籍法第八條之立法理由觀之,按捺指紋係以「確認當事人身分,保障當事人權利,如迷失民眾或無名屍體之身分確認等。而身分證錄存本人指紋可隨時確認本人身分,並防止冒用」為主要考量,指紋資料之用途既僅用於確認個人身分,並防止他人冒領、冒用身分證,以及辨識迷途失智者、路倒病人、及無名屍體之事項,此種利用指紋資料以為科學辨認身分之方式,與個人隱私權之保障尚難謂為必將發生如何之負面影響。

4.

基於上述理由,本席認為關於戶籍法第八條第二項是否違反法律明確性原則應採取較為寬鬆之審查標準,既從該法第四條第一項第一款及第七條第一項之立法意旨,以及第八條之立法理由可以得知,按捺指紋之立法目的可以推勘為在於精準確定國民身分。多數意見嚴格認定:該法並未明文規定按捺與錄存指紋資料之目的,因而違反法律明確性原則之判斷,似非無商榷之餘地。

多數意見認為系爭法律違反比例原則之指摘,似可再加斟酌。

1.

因指紋具有「人各有別、終生不變」的特性,其於首次蒐錄指紋時,雖無法實現防止冒領之目的,但就將來換發、補發身分證時,仍有助於達成防止冒領之效果,故仍符合適當性之要求。

2.

其次,必要性原則係要求公部門所採取達成目的之手段,必須為影響人民基本權利最小之方法,然在比較立法者所採取之手段與其他替代手段時,即使其他替代手段對於基本權的影響較為輕微,只要其並非確然無疑地能達成同樣的效果,仍應容許立法者將其予以排除。

3.

相較於「指紋以外之資料」,藉由蒐錄指紋以確認個人身分,雖然未必係影響人民隱私權之最小侵害手段,惟因指紋具有上開特質,且偽造較為不易,用以確認個人身分,仍具有較為優異的效果,因此,尚難指摘其為有違必要性之原則。

4.

此外,立法者在作一般、抽象法規範的制定工作時,其必須調查、確定待規整之事實,並對欲規範的事實做出預測性的評估。釋憲機關於從事違憲審查之際,就立法機關對於「事實的確定」與「事實的預測」應作如何程度的審查,必須根據立法計畫、立法政策與立法定制後影響基本權的深度與廣度、預測事物的內涵,及立法規整所欲追求的整體目標等因素加以判斷。

5.

關於本案,如前文所述,本席認為:

(1)

單憑戶籍法第八條第二項應捺指紋並錄存之規定,委實尚難斷言必將對個人隱私權發生如何之負面影響;

(2)

再者,考量到為預防因他人使用冒領之身分證而對金融秩序產生嚴重影響之重大公共利益,在本件聲請案中,就立法者對於事實之確定與預測,從合理性及合目的性之角度以觀,固宜採取較為寬鬆的審查標準。本案審理過程,關係機關有於言詞辯論程序時,協助本院調查證據,並提供相關證據資料之義務。根據行政院所提供之資料,主管機關每年發放國民身分證之數量達一百多萬件(註四);其雖未提出冒領身分證案例之實際統計數據,亦僅為該院未盡協力調查證據責任之問題;本院大法官於審理案件時,基於憲法所賦予之違憲審查的職責,亦須依職權判斷立法者所根據之事實的真偽。

(3)

再者,考量到為預防因他人使用冒領之身分證而對金融秩序產生嚴重影響之重大公共利益,在本件聲請案中,就立法者對於事實之確定與預測,從合理性及合目的性之角度以觀,固宜採取較為寬鬆的審查標準。本案審理過程,關係機關有於言詞辯論程序時,協助本院調查證據,並提供相關證據資料之義務。根據行政院所提供之資料,主管機關每年發放國民身分證之數量達一百多萬件(註四);其雖未提出冒領身分證案例之實際統計數據,亦僅為該院未盡協力調查證據責任之問題;本院大法官於審理案件時,基於憲法所賦予之違憲審查的職責,亦須依職權判斷立法者所根據之事實的真偽。

(4)

準此,若承認國家確有防止冒領國民身分證之必要需求,則其與蒐錄指紋行為之手段間,即無顯然不符比例原則可言。多數意見依前開彼等之觀點,認為系爭法律違反比例原則之指摘,似可再加斟酌。

僅因目前待確認身分之人尚屬少數,而即武斷聲稱採捺指紋之手段與辨識身分之目的間顯然不符比例云云,似亦非無斟酌之空間

1.

狹義比例原則係指要求國家對人民所採取的干預措施,與其擬追求之公共目的兩者間,不得顯然輕重失衡而言。

2.

本席固然同意:採捺指紋之措施將對人民之隱私權造成一定程度之影響,惟若擺脫眼光不受侷限於當下,而考量到國家未來可能的處境,亦即國家為預防突發性之天然災害及隨時來襲之恐怖攻擊,因此所發生確認大量傷亡人員之需求此種重大公共目的而未雨綢繆,是否僅因目前待確認身分之人尚屬少數,而即武斷聲稱採捺指紋之手段與辨識身分之目的間顯然不符比例云云,似亦非無斟酌之空間。

戶籍法第八條第二項及第三項,是否違反不當連結禁止原則之問題

1.

所謂不當連結禁止原則係指國家採取的措施與其所欲達成之目的間,應有正當合理的關聯。

2.

主管機關製發身分證之目的既在於使領有身分證之人得證明其身分,主管機關於發放時即須確保其所發證件之正確性。

3.

同前文所述,按捺指紋既係防止他人冒領身分證之有效手段,以其作為發放身分證之要件,與身分證所欲達成精確辨識個人身分的目的間,邏輯推理上即應認為有其正當、合理之關聯。

比較法制的觀點而言,承認政府得基於特定公共目的,由國會具體明確、審慎立法,以形成蒐錄國民指紋之制度,並非我國所獨有

1.

法國、德國、英國、美國、西班牙、新加坡、日本及韓國等國家,皆承認為確認個人的身分得採集國民的指紋,或採取強制要求得為中性明晰辨認的方式,並將其錄存於辨識證件或以其他方式儲存。

2.

因此,若肯認按捺指紋之措施有其正當、必要與合憲之依據,亦未與世界各重要國家的立法例背道而馳。

司法院大法官於作成有關立法重要內涵之論說時,應予最大程度的尊重與自我節制

立法院為當代民意之總樞紐,其具有最直接、最新近之民意基礎,關於如何制定符合憲法價值之法規範,其享有具體化的優先特權;基於權力分立原則,司法院大法官於作成有關立法重要內涵之論說時,應予最大程度的尊重與自我節制,始與憲法保障立法權之意旨無違。

 

四、茲就許宗力、曾有田大法官所提協同意見書,歸納重點如下表

要旨

闡述

支持法律案通過的多數立法委員,可否出爾反爾,主張其所支持通過的法律違憲,而聲請解釋憲法

1.

本院大法官歷來審查立法委員釋憲聲請之適法性,率都只計算連署人數是否超過立法委員總額之三分之一,至於參與連署者於制定系爭法律時究係投贊成票或反對票,並不過問。

2.

這種作法與德國聯邦憲法法院所持見解可謂若合符節,蓋在德國,三分之一國會議員之聲請抽象法規審查,其功能僅在於「啟動」(Anstos)聯邦憲法法院的違憲審查機制,而最終目的則純粹在於維護客觀憲政秩序,不是國會議員的憲法上權利,是即使當初投贊成票之國會議員事後反悔,自承自己參與制定之法律違憲,而聲請釋憲,在德國亦不在禁止之列。

3.

然德國這種作法是否亦適宜適用在我國,非無疑問。因規定立法委員聲請釋憲之司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款,係由立法委員主動提案所制定,參照提案委員當初所舉立法理由,知其立法意旨,乃係基於少數保護之精神,使確信多數立法委員表決通過之法律案有違憲疑義之少數立法委員,於法律案通過並經總統公布生效後,得向本院提出解釋憲法之聲請,以達維護憲政秩序之目的(立法院公報第八十二卷第二期頁三八0以下,立法院第九十會期法制、司法兩委員會第一次聯席會議紀錄)。此與德國立法意旨不在少數保護,單純在於維護客觀憲政秩序有明顯差別。

4.

本席等因而據此認為聲請人原則上仍應以系爭法律案表決時投反對票,或至少未投贊成票之立法委員為限。當初投贊成票之多數立法委員如欲聲請釋憲,並非不許,但須進一步符合下述要件,亦即改變其見解,另行提出法律修正案,於修法未果時始得為之,蓋唯有如此,方符合以少數地位提出釋憲聲請之制度意旨。

立法委員如未有先行修法之嘗試,即逕行聲請解釋,應以濫用聲請解釋權利,欠缺聲請解釋之必要為由,不予受理其聲請

1.

立法委員如未有先行修法之嘗試,即逕行聲請解釋,猶如有更經濟、便捷、有效之救濟途徑存在可供使用,卻捨棄不用而選擇起訴,應以濫用聲請解釋權利,欠缺聲請解釋之必要為由,不予受理其聲請,以避免浪費有限司法資源。

2.

現行司法院大法官審理案件法固無以「欠缺聲請解釋之必要」作為不受理事由之明文,惟權利濫用不受保護乃法學黃金定律,已蔚為一般法理,故即使法律未設明文,仍可從一般法理導出「聲請解釋必要」作為一項獨立的受理要件,其情形與「權利保護必要」作為一般訴訟不成文之受理要件並無二致。

行使職權,適用法律之意義

1.

立法委員「行使職權,適用法律」,嚴格言之,充其量當僅限於立法院職權行使法與預算法部分條文等少數規範立法委員職權行使之法律,至於作為立法委員立法、修法對象之法律則明顯不包括在內。

2.

由於系爭戶籍法第八條第二、三項是三分之一以上立法委員行使修法職權之對象,而非行使修法職權所適用之法律,無怪乎不同意見書會以此為理由主張本件聲請不符合受理要件。

3.

不同意見書固守法條文義,固非無見,仍不免有只見秋毫,不見輿薪之憾,蓋如堅持以立法委員「行使職權所適用之法律」作為立法委員聲請解釋之對象,其結果將是三分之一以上立法委員幾乎少有聲請法律違憲審查之機會,該條規定也因此勢必形同具文,此諒非當初立法委員主動提案制定該條法律,為立法委員爭取聲請釋憲管道之本意。

4.

因此,為落實該條規定「基於少數保護,以維護憲政秩序」之意旨,三分之一以上立法委員根據該條規定聲請違憲審查之對象,除前揭立法院職權行使法與預算法等少數規範立法委員職權行使之法律外,本院歷來均另作合目的性之法律補充,將立法院多數審查通過生效之法律與提案修正未果之現行有效法律亦包括在內,此並已蔚為本院適用司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之慣例。

5.

是本件系爭戶籍法第八條第二、三項固非立法委員行使職權所適用之法律,而是立法委員提案修正未果之現行有效法律,然以其為標的提出釋憲聲請,不僅符合本院慣例,也鍥合立法委員聲請釋憲之制度意旨,自應以適法認定之,而予以受理。

本件違憲關鍵在於未明確規定蒐集、使用目的與適當之程序、組織上保護措施

1.

對人民該項資訊隱私權,國家固非不得以法律限制之,然先決要件之一是,法律必須明確規定蒐集、使用人民資訊之目的,不僅禁止為供未來不特定目的使用而蒐集人民個人資訊,也不許將所蒐集之資訊作法定目的外之使用。

2.

蓋惟有使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的,並使國家之資訊使用受蒐集目的所拘束,方能正當化國家之取得人民個人資訊,並防止國家濫用所取得之人民個人資訊,而憲法對人民資訊隱私權之保障才不會落空。

3.

今系爭戶籍法第八條第二項僅簡單提及「依前項規定請領國民身分證,應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者,不予捺指紋,俟年滿十四歲時,應補捺指紋並錄存。」既未以隻言片語規定蒐集、使用目的,遑論規定禁止供法定目的外之使用,單就此而言,本席等即已認為不符憲法保障人民資訊隱私權之意旨。

4.

系爭戶籍法第八條第二、三項解釋上似有允許主管機關以自動化方式建立國民指紋資料庫之授權,卻未見有任何搭配之組織與程序上保護措施規定。

5.

這種欠缺組織與程序上保護措施規定所導致之違憲瑕疵,單靠「信賴政府保護資訊之能力」的信心喊話,或「不能因資訊外流的風險而因咽廢食」的道德呼籲,是無法獲得治癒的,畢竟具備高度人別辨識功能之指紋資料外洩的風險,對人民權益危害過於鉅大,不容以現代科技社會所應容忍的「剩餘風險」視之,無論如何應經由立法,明確課予主管機關以最大能力去防禦資訊外洩危險之義務。

6.

又即使電腦處理個人資料保護法亦規定有若干保護資訊正確與安全之措施,然周延性與有效性仍有所不足,例如第十七條固規定「公務機關保有個人資料檔案者,應指定專人依相關法令辦理安全維護事項,防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏」。惟該專人之地位如何,是否具備必要之獨立性與專業性等,均付諸闕如。是即使搭配電腦處理個人資料保護法相關規定綜合觀察,系爭戶籍法第八條第二、三項規定仍難認符合憲法保障人民資訊隱私權之要求。

民意調查與違憲審查

1.

過度強調民意對解釋之影響,要求大法官應尊重民意,將嚴重危害司法獨立,畢竟應重視民意,受民意影響的,主要是行政與立法兩大政治部門,而不是講求獨立審判的司法部門。

2.

何況法律違憲審查本就具有先天上的反多數決性格,正是出於反多數決的精神,為保護少數及憲法秩序,才有違憲審查制度之設,因為國會的立法活動結果終究不能牴觸更高位階的憲法,如果多數民意真的可以弱化違憲審查,實與瓦解違憲審查的基石無異。

3.

更何況本件的「民意」與國會制定公布法律所展現的多數決亦無可相提並論,至多僅能作為供大法官瞭解社會脈動之一種事實資料,且為忠實呈現所調查「民意」之內涵,本應同時提出相關問卷設計內容,使司法者充分瞭解到底民眾究竟是被問了什麼樣的問題,對何種利益衝突作了什麼程度的考量,始能對八成民眾真的認為國家取得人民指紋「不算甚麼」之結果,予以適當之評價。

4.

若問卷內容僅僅強調按捺指紋對某特定公益維護之重要性,卻未據實告知受訪民眾,指紋具備高度人別辨識功能,倘遭盜用或誤判,將對個人造成難以回復之損害,且指紋資料倘再與其他個人資料庫連結,更居於開啟個人私密領域之鑰之地位,以及國家是否已備好保護人民指紋資料安全之必要防護措施等等相關重要資訊,讓受訪民眾無法在充分明瞭損益後作答,則基於此種不完全資訊所作民意調查結果,參考價值終究有限。

5.

最後要說明者,法令違憲審查,涉及憲法法益衝突的衡量,以及憲法原則的操作,傾聽民意之餘,大法官最後仍須本其專業與良知而為合於憲法精神之判斷及決定。畢竟法令違憲與否,不是由全民數人頭來決定,更不是靠民意調查之結果作定奪。

 

五、茲就廖義男大法官所提協同意見書,歸納重點如下表:

要旨

闡述

聲請人必須限於少數黨或或持反對意見之委員?

1.

立法委員釋憲聲請權之對象,並不以甫通過之法案為限,凡對現存在之法律,認有違憲之疑義者,即可聲請釋憲,而該存在之法律,未必是現在聲請釋憲之現任立法委員所曾討論通過者。

2.

且賦予立法委員有釋憲聲請權,須其人數達總額三分之一以上者,乃認為該相當數額立法委員之共同連署聲請釋憲,係對維護憲法秩序之能力及準備表明共同負責而足可信賴,並非隨便在浪費及利用司法資源,因此,重點應在其人數須達立法委員總額三分之一以上,才可信賴其確為維護憲法秩序而聲請釋憲之適格聲請人。

3.

如重點擺在聲請人對有違憲疑義而通過之法案須曾表示反對意見,則縱令聲請人都曾表示反對意見,但其人數未達立法委員總額三分之一者,仍不能聲請釋憲。且法案經多數委員決議通過者,並不表示即對持反對意見之少數委員之「權益」有所「侵害」,因而該少數委員或反對黨有「保護之必要性與正當性」,而應許其有釋憲聲請權,以為「救濟」。

4.

此種見解,顯然誤解與忽略立法委員聲請釋憲之條件何以須其人數達總額三分之一以上之立法意旨。故主張聲請人須限於持反對意見或少數黨之見解,並不足採。

5.

實務上對聲請釋憲之立法委員亦無此限制,惟以命令有違憲疑義而聲請釋憲者,始例外須有此限制。蓋命令有無牴觸法律、有無違反法律優越原則及法律保留原則等情事,依立法院職權行使法第六十條至第六十三條規定,係由立法院自行審查,並有一套嚴密之程序、時程及效力規定予以規範。因此立法委員再以命令為聲請釋憲之標的者,其聲請人之適格條件及程序,即應有所限制。

行使職權之解釋

1.

立法院固然為合議制機關,以集會集體行使職權為常態,但立法委員為維護憲法秩序,認為某項已存在之法律有違憲之疑義或某特定事項有憲法疑義,而以連署總額三分之一以上委員共同負責之方式,未經院會討論即聲請釋憲,並無因此而不予受理之正當理由。如以此而不予受理,反而限制了立法委員履行其共同維護憲政及法治秩序之職責。故本文並不認為「須經院會討論,表決未果」為必要。實務上,亦未見須有此「程序經過」之證明要求。

2.

又「行使職權」之解釋,固不以「經院會討論,表決未果」為必要,惟必須就聲請釋憲之事項(標的),至少對之有行使職權之事實或表現,始符合「行使職權」之要件。實務上,認為如對現行存在之法律認有違憲之疑義者,基於立法委員亦有共同維護憲政及法治秩序之職責,且其本身具有修法權限,因此至少須有修正之提案動作,始足以說明其有行使職權,如未有修正案之提出,即逕行提出釋憲之聲請者,則認為不符合該要件,而不予受理。

適用法律之解釋

1.

因立法委員之職權,主要在制定法律、修正法律、審查預算案,因此其所稱「適用」法律,實指法律之制定案、修正案及預算案之審議行為而言。故審議法律制定案或修正案時,如認為多數委員所議決通過,並經總統公布之新制定或修正之法律,有違憲之疑義者,即得以該「新法律」為聲請釋憲之標的。

2.

同理,審議預算案時,如認為多數委員議決通過之法定預算,有違憲疑義者,亦得以該法定預算為聲請釋憲之標的。

3.

又如認現行有效存在之法律有違憲疑義而提修正案審議,卻修法未果者,亦得以該現行有效存在之法律為聲請釋憲之標的。

4.

立法委員行使職權,適用法律,係指法律之制定案、修正案及預算案之審議行為時,則審議中之法律制定案或修正案,或研擬中之法律草案得否為聲請釋憲之標的,即有說明之必要。

(1)

在大法官第1108次會議作成不受理之理由中,對於「審議法律案時」,發生有牴觸憲法之疑義時,仍表示「固得聲請解釋憲法」,僅對「法律修正案尚在立法委員擬議中」,所發生之憲法疑義,表示不應受理。及至第1123次會議所作成之決議,則不僅「法律修正草案尚在立法委員研擬中」,而且包括「法律制定、修正之審議中」。

(2)

作此變化之理論根據,主要有三:

A.

法律之制定或修正,為專屬立法院之職權,法律應如何制定或修正,應尊重立法院之形成自由。大法官亦不應透過釋憲,預先指導立法委員如何制定或修正法律。

B.

大法官固然有解釋憲法之權責,但大法官不應成為立法委員之憲法諮詢機關。立法委員於制定或修正法律時,亦應本於其維護憲政秩序及法治原則之職責,自行判斷而擬定及決議符合憲法意旨之法律條文。

C.

立法委員聲請釋憲之規定,係仿自德、奧「抽象之法規審查」制度,德、奧制度係以「存在之法規」為是否違憲之審查對象,因此,大法官違憲審查之對象,亦應以立法院已通過之法律條文為限,尚在研擬中,或正在審議中尚未完成立法程序之法律草案條文,即不應為聲請釋憲之對象。

 

解釋文

維護人性尊嚴與尊重人格自由發展,乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利,惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整,並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制,隱私權乃為不可或缺之基本權利,而受憲法第二十二條所保障(本院釋字第五八五號解釋參照)。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言,乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權,並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對,國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內,以法律明確規定對之予以適當之限制。

指紋乃重要之個人資訊,個人對其指紋資訊之自主控制,受資訊隱私權之保障。而國民身分證發給與否,則直接影響人民基本權利之行使。戶籍法第八條第二項規定:依前項請領國民身分證,應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者,不予捺指紋,俟年滿十四歲時,應補捺指紋並錄存。第三項規定:請領國民身分證,不依前項規定捺指紋者,不予發給。對於未依規定捺指紋者,拒絕發給國民身分證,形同強制按捺並錄存指紋,以作為核發國民身分證之要件,其目的為何,戶籍法未設明文規定,於憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合。縱用以達到國民身分證之防偽、防止冒領、冒用、辨識路倒病人、迷途失智者、無名屍體等目的而言,亦屬損益失衡、手段過當,不符比例原則之要求。戶籍法第八條第二項、第三項強制人民按捺指紋並予錄存否則不予發給國民身分證之規定,與憲法第二十二條、第二十三條規定之意旨不符,應自本解釋公布之日起不再適用。至依據戶籍法其他相關規定換發國民身分證之作業,仍得繼續進行,自不待言。

國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建立資料庫儲存之必要者,則應以法律明定其蒐集之目的,其蒐集應與重大公益目的之達成,具有密切之必要性與關聯性,並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展,運用足以確保資訊正確及安全之方式為之,並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施,以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。

▲ top

解釋理由書

本件因立法委員賴清德等八十五人,認中華民國八十六年公布施行之戶籍法第八條違反憲法第二十二條及第二十三條,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定聲請解釋憲法,同時聲請本院於本案作成解釋前,宣告暫時停止戶籍法第八條之適用。

本院就聲請人聲請暫時處分部分,已於九十四年六月十日作成釋字第五九九號解釋,暫停戶籍法第八條第二項及第三項之適用,並駁回聲請人就戶籍法第八條第一項為暫時處分之聲請。就聲請解釋憲法部分,本院依司法院大法官審理案件法第十三條第一項規定,邀請聲請人代表、關係機關、學者專家及民間團體於九十四年六月三十日、七月一日在司法院舉行說明會,並通知聲請人代表及訴訟代理人、關係機關行政院代表及訴訟代理人,於同年七月二十七日、二十八日在憲法法庭舉行言詞辯論,並邀請鑑定人到庭陳述意見。聲請人聲請解釋之範圍,經聲請人減縮為戶籍法第八條第二、三項規定是否違憲之審查,合先敘明。

本件聲請人主張略稱:一、本件聲請符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定,應予受理。二、戶籍法第八條第二項強制十四歲以上國民於請領身分證時按捺指紋,因侵犯人性尊嚴、人身自由、隱私權、人格權及資訊自主權等基本權利,並違反比例原則、法律保留、法律明確性及正當法律程序原則而違憲:(一)指紋資料構成抽象人格一部分,為人格權之保障範圍,且基於指紋資料可資辨識個人身分等屬性,其公開與提供使用為個人有權決定事項,應受憲法上隱私權及資訊自主權之保障。戶籍法第八條第二項強制採集人民指紋,建立資料庫,不僅侵入個人自主型塑其人格之私人生活領域,侵犯人民人格權,並限制人民對其個人資訊之自主權、隱私權。(二)戶籍法第八條第二項要求所有十四歲以上國民按捺指紋,卻未明定蒐錄指紋之目的,違反限制基本權利之法律須於法律中明示其目的之原則。其所稱「增進戶籍管理人別辨識」之立法目的並非實質重要,亦過於概括廣泛。且強制按捺指紋並錄存,無法有效達成內政部所稱「辨識身分」、「防止身分冒用」等立法目的,亦非達成目的之最小侵害手段,其所能達成之效益與所造成之損害間不合比例,違反比例原則。(三)強制人民按捺指紋並錄存為影響人民權利重大之公權力行為,應以法律為明確之規定。現行戶籍法第八條之立法目的、按捺並錄存指紋之用途不明確。且戶籍法第八條第二項之規定,只適用於年滿十四歲第一次請領身分證者,若使所有年滿十四歲國民於全面換發身分證時均適用,則違反法律保留原則。(四)強制按捺指紋性質上屬於強制處分,須依憲法第八條及刑事訴訟相關法律始得為之,現行法使行政機關得事前逕予蒐錄人民指紋資料,違背正當法律程序原則。(五)世界各國要求指紋與證件結合之實例,往往限定於特定用途之證件,用來便利查核身分或資格之有無,即使在蒐集和使用國民生物特徵資料的國家,對於是否建立集中型的生物特徵資料庫,通常採取否定的態度。生物特徵資料庫的使用,就其目前的發展程度,僅屬一正在發展當中的趨勢,並非具有全面普及性或必然性的國際趨勢。三、戶籍法第八條第三項之規定因違反不當連結禁止原則、比例原則及平等保護原則而違憲:(一)戶籍法第八條第三項以發給身分證為條件強制人民按捺指紋,然國民身分證與指紋錄存間無實質關聯,以不捺指紋為由拒絕發給國民身分證,違反不當連結禁止原則。(二)為達到強制人民按捺指紋之手段中,有較不發給身分證侵害更小之手段,且以按捺指紋作為發給身分證之條件,所欲追求之利益與人民因此造成之不利益間,不合比例。(三)在身分識別文件發給事項上,國家基於憲法所不許之理由拒絕部分國民領取身分證,違反憲法平等保護原則等語。

關係機關行政院略稱:一、本件聲請無關立法院行使職權適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義,不合聲請要件,應不受理。戶籍法於八十六年即通過施行,其執行為行政機關之職權,與立法委員之職權無關,亦非立法委員適用之法律,其聲請不合法。二、戶籍法第八條第二項與比例原則、法律保留原則及明確性原則無違:(一)指紋為受人格權、隱私權及資訊自決權保護之個人資料,國家對之蒐集與利用,於公眾有重大利益,而符合比例原則之前提下,得以法律為之。(二)戶籍法第八條之立法目的係在建立全民指紋資料,以「確認個人身分」、「辨識迷失民眾、路倒病患、失智老人及無名屍體」,並可防止身分證冒用,為明確且涉及重大公益之立法目的。(三)指紋因其人各有別、終身不變之特性,可以有效發揮身分辨識之功能,為確保國民身分證正確性之要求之適當手段;指紋為經濟且可靠安全之辨識方法,與其他生物辨識方法相比,為侵害較小而有效之手段;其立法可以保障弱勢、穩定社會秩序,有重大立法利益,與可能造成之侵害相較,尚合比例。(四)以按捺指紋為請領國民身分證之要件,為戶籍法第八條所明定,符合法律保留原則之要求。且法條文義並非難以理解,並為受規範者所得預見,事後亦可由司法加以審查確認。至於指紋資料之傳遞、利用與管理,則有「電腦處理個人資料保護法」規定補充,符合法律明確性原則。(五)按捺指紋為多數民意所贊成:行政院研考會、TVBS民調中心及內政部都曾於九十年、九十一年及九十二年,分別進行民意調查,結果約有八成民眾贊成於請領國民身分證時應按捺指紋,此乃多數民意之依歸。世界各國有要求全民按捺指紋者,有只要求外國人按捺者,但無論如何規定,運用個人所擁有之生物特徵加以錄存,以呈現個人身分之真實性,並強化身分辨識之正確性,是各國共同之趨勢。而聯合國國際民航組織中,有四十餘國將在二00六年底前,在護照上加裝電腦晶片,增加指紋、掌紋、臉部或眼球虹膜等個人生物特徵辨識功能。愈來愈多的國家與民眾願意接受錄存個人生物特徵資料以作比對,顯然是國際潮流與趨勢。三、戶籍法第八條第三項,並不違憲:(一)按捺指紋為國民身分證明之要件內涵,與身分證上顯性身分證明基本資料,均屬於辨識之基礎。國家在法律要件合致時,應依法發給國民身分證,若國民身分證之人別辨識基礎欠缺,則不具規定之要件,自應不予發給,以落實按捺指紋規定之執行,為適當之手段。不發給身分證為不踐行程序要件之附隨效果,並非處罰。其對人民生活或權利行使產生不便利,乃人民選擇不履行相對法律義務之結果,並非主管機關侵害人民權利。且指紋為電腦處理個人資料保護法所規範之個人資料之一,其處理運用有相關法律規範,與比例原則無違。(二)國民身分證為個人身分識別之重要憑證,國家發給時應確認領證人與該身分證所表彰之身分相符,而指紋因其無可變造之特性,可以輔助身分辨識功能之發揮並確保身分之正確性,二者具合理關聯等語。

本院斟酌全辯論意旨,作成本解釋,理由如下:

立法委員就其行使職權,適用法律發生有牴觸憲法之疑義時,得由現任立法委員總額三分之一以上聲請解釋憲法,司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。是三分之一以上立法委員行使其法律制定之權限時,如認經多數立法委員審查通過、總統公布生效之法律有違憲疑義;或三分之一以上立法委員行使其法律修正之權限時,認現行有效法律有違憲疑義而修法未果,聲請司法院大法官為法律是否違憲之解釋者,應認為符合前開司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定之意旨。

本件戶籍法第八條第二、三項係於八十六年五月二十一日修正公布時所增訂。行政院以系爭戶籍法第八條第二、三項有侵害人民基本權利之虞,於九十一年及九十四年兩次向立法院提出戶籍法第八條修正案,建議刪除該條第二、三項。立法院第六屆第一會期程序委員會決議,擬請院會將本案交內政及民族、財政兩委員會審查。立法院第六屆第一會期第九次會議(九十四年四月二十二日)決議照程序委員會意見辦理,交內政及民族、財政兩委員會審查。惟第十次會議(九十四年五月三日),立法院國民黨黨團以戶籍法第八條修正案於第五屆委員會審查時,朝野立法委員一致決議不予修正在案,且未於朝野協商時達成共識,為避免再生爭議及七月一日起實施身分證換發時程,浪費公帑危害治安等為由,依立法院議事規則相關規定提請復議,經院會決議該復議案「另定期處理」。第十四次會議(九十四年五月三十一日),國民黨黨團再次提出復議,仍作成「另定期處理」之決議。立法委員賴清德等八十五人認戶籍法第八條第二、三項有違憲疑義,乃聲請解釋。查戶籍法第八條第二、三項修正案經立法院程序委員會提報立法院院會,立法院院會一次決議交內政及民族、財政兩委員會審查,兩次就復議案決議另定期處理。本件聲請乃立法委員行使其法律修正之權限時,認經立法院議決生效之現行法律有違憲疑義而修法未果,故聲請司法院大法官為法律是否違憲之解釋,符合前開司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定,應予受理。

維護人性尊嚴與尊重人格自由發展,乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利,惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整,並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制,隱私權乃為不可或缺之基本權利,而受憲法第二十二條所保障(本院釋字第五八五號解釋參照),其中包含個人自主控制其個人資料之資訊隱私權,保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權,並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。

隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成,惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對,國家基於公益之必要,自得於不違反憲法第二十三條之範圍內,以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。至該法律是否符合憲法第二十三條之規定,則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害,通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案,於具體個案中,採取不同密度之審查。而為確保個人主體性及人格發展之完整,保障人民之資訊隱私權,國家就其正當取得之個人資料,亦應確保其合於目的之正當使用及維護資訊安全,故國家蒐集資訊之目的,尤須明確以法律制定之。蓋惟有如此,方能使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的,及國家將如何使用所得資訊,並進而確認主管機關係以合乎法定蒐集目的之方式,正當使用人民之個人資訊。

戶籍法第七條第一項前段規定:已辦戶籍登記區域,應製發國民身分證及戶口名簿。戶籍法施行細則第二十條第三項前段並規定:國民身分證應隨身攜帶。故國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力,而僅為一種有效之身分證明文件。惟因現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多,例如選舉人投票時,須憑國民身分證領取選舉票(如公職人員選舉罷免法第二十一條、總統副總統選舉罷免法第十四條等規定參照)、參與公民投票之提案,須檢附提案人之國民身分證影本(公民投票法施行細則第十條規定參照)、請領護照須備具國民身分證正本及影本(護照條例施行細則第八條規定參照)、勞工依勞工退休金條例請領勞工退休金應檢附國民身分證影本(勞工退休金條例施行細則第三十七條規定參照)、參加各種國家考試須憑國民身分證及入場證入場應試(試場規則第三條)、辦理營業小客車駕駛人執業登記證須檢具國民身分證(如營業小客車駕駛人執業登記管理辦法第五條規定參照)等。且一般私人活動,如於銀行開立帳戶或公司行號聘任職員,亦常要求以國民身分證作為辨識身分之證件。故國民身分證已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件,其發給與否,直接影響人民基本權利之行使。戶籍法第八條第二項規定:依前項請領國民身分證,應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者,不予捺指紋,俟年滿十四歲時,應補捺指紋並錄存。第三項規定:請領國民身分證,不依前項規定捺指紋者,不予發給。對於未依規定捺指紋者,拒絕發給國民身分證,顯然形同強制按捺並錄存指紋,以作為核發國民身分證之要件。

指紋係個人身體之生物特徵,因其具有人各不同、終身不變之特質,故一旦與個人身分連結,即屬具備高度人別辨識功能之一種個人資訊。由於指紋觸碰留痕之特質,故經由建檔指紋之比對,將使指紋居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位。因指紋具上述諸種特性,故國家藉由身分確認而蒐集個人指紋並建檔管理者,足使指紋形成得以監控個人之敏感性資訊。國家如以強制之方法大規模蒐集國民之指紋資料,則其資訊蒐集應屬與重大公益之目的之達成,具備密切關聯之侵害較小手段,並以法律明確規定之,以符合憲法第二十二條、第二十三條之意旨。

查戶籍法就強制按捺與錄存指紋資料之目的,未有明文規定,與上揭憲法維護人民資訊隱私權之本旨,已有未合。雖有以戶籍法第八條修正增列第二項與第三項規定之修法動機與修法過程為據,而謂強制蒐集全體國民之指紋資料並建庫儲存,亦有為達成防範犯罪之目的云云,惟動員戡亂時期終止後,回復戶警分立制度(本院釋字第五七五號解釋參照),防範犯罪明顯不在戶籍法立法目的所涵蓋範圍內。況關係機關行政院於本件言詞辯論程序亦否認取得全民指紋目的在防範犯罪,故防範犯罪不足以為系爭法律規定之立法目的。縱依行政院於本案言詞辯論中主張,戶籍法第八條規定強制人民按捺指紋並予以錄存之目的,係為加強新版國民身分證之防偽功能、防止冒領及冒用國民身分證及辨識迷途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之身分等,固不失為合憲之重要公益目的,惟以強制全民按捺指紋並予錄存否則不發給國民身分證為手段,仍不符合憲法第二十三條比例原則之限制。蓋就「加強國民身分證之防偽」及「防止冒用國民身分證」之目的而言,錄存人民指紋資料如欲發揮即時辨識之防止偽造或防止冒用功能,除須以顯性或隱性方式將指紋錄存於國民身分證上外,尚須有普遍之辨識設備或其他配套措施,方能充分發揮。惟為發揮此種功能,不僅必須投入大量成本,且因缺乏適當之防護措施,並可能造成資訊保護之高度風險。依行政院之主張,目前並未於新式國民身分證上設錄存指紋資料之欄位,更無提供指紋資料庫供日常即時辨識之規畫。況主管機關已於新式國民身分證上設置多項防偽措施,如其均能發揮預期功能,配合目前既有顯性資料,如照片等之比對,已足以達成上揭之目的,並無強制全民按捺指紋並予錄存之必要。次就「防止冒領國民身分證」之目的言,主管機關未曾提出冒領身分證之確切統計數據,是無從評估因此防範冒領所獲得之潛在公共利益與實際效果。且此次換發國民身分證,戶政機關勢必藉由人民指紋資料之外之其他戶籍資料交叉比對,並仰賴其他可靠之證明,以確認按捺指紋者之身分。則以現有指紋資料以外之資訊,既能正確辨識人民之身分,指紋資料之蒐集與「防止冒領國民身分證」之目的間,並無密切關聯性。末就有關「迷途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之辨認」之目的而言,關係機關行政院指出目前收容在社會福利機構迷途失智老人二七九六位,每年發現無名屍約二百具。此類有特殊辨識身分需要的國民個案雖少,但辨識其身分之利益仍屬重要之公益目的。然而就目前已身分不明、辨識困難的國民而言,於換發國民身分證時一併強制按捺並錄存指紋資料對其身分辨識並無助益,而須著眼於解決未來身分辨識之需求。惟縱為未來可能需要,並認此一手段有助前開目的之達成,然因路倒病人、失智者、無名屍體之身分辨識需求,而強制年滿十四歲之全部國民均事先錄存個人之指紋資料,並使全民承擔授權不明確及資訊外洩所可能導致之風險,實屬損益失衡、手段過當,難以符合比例原則之要求,侵害人民受憲法第二十二條保障之資訊隱私權。

揆諸上揭說明,戶籍法第八條第二項、第三項形同強制人民按捺指紋並予錄存,否則不予發給國民身分證之規定,已侵害人民受憲法保障之資訊隱私權,而就達到加強新版國民身分證之防偽功能、防止冒領及冒用國民身分證及辨識迷途失智者、路倒病人、精神病患與無名屍體之身分等目的而言,難認符合比例原則之要求,與憲法第二十二條、第二十三條意旨均有未符,應自本解釋公布之日起不再適用。至依據戶籍法其他相關規定換發國民身分證之作業,仍得繼續進行,自不待言。

國家基於特定重大公益之目的,而有大規模蒐集、錄存人民指紋,並有建立資料庫儲存之必要者,應以法律明定其蒐集之目的,其蒐集之範圍與方式且應與重大公益目的之達成,具有密切之必要性與關聯性,並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展,運用足以確保資訊正確及安全之方式為之,並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施,以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。

至世界各國立法例與國人民意調查之結果,固不失為憲法解釋所得參考之事實資料,惟尚難作為論斷憲法意旨之依據。況全面蒐集人民指紋資訊並建立數位檔案,是否已為世界各國之立法趨勢,仍無定論。而外國相關之立法例,若未就我國戶政制度加以比較,並詳細論述外國為何及如何蒐集人民指紋資訊,則難遽予移植;又民意調查僅為國民對特定問題認知或偏好之指標,調查之可信度受其調查內容、調查方法、執行機關、調查目的等因素影響。本件關係機關雖泛稱多數國人贊成按捺指紋作為發給國民身分證之條件,但未能提出相關之問卷資料,實難據為本案解釋之參考,均併予指明。

《意見書》

楊大法官仁壽提出之不同意見書
謝大法官在全提出之不同意見書
林大法官子儀提出之協同意見書
城大法官仲模提出之協同意見書
許大法官玉秀提出之協同意見書
許大法官宗力與曾大法官有田共同提出之協同意見書
廖大法官義男提出之協同意見書
余大法官雪明提出之部分協同部分不同意見書

 
推荐 13