浙江省杭州市中级人民法院行政判决书

(2010)浙杭行初宇第82号

原告王掌潮等十人(名单附后)。

诉讼代表人郑林富，男，1960年10月30日出生，汉族，

住杭州市江干区笕桥镇白石村6组82号。

诉讼代表人陈关清，男，1956年11月12日出生，汉族，

住杭州市江干区笕桥镇白石村6组71号。

委托代理人袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。

被告杭州市江干区人民政府，住所地杭州市A g东g-1号。

法定代表人蔡仲光，区长。

委托代理人丁日韦，杭州市江干区人民政府工作人员。

委托代理人汪洁玲，浙江华驰律师事务所律师。

被告杭州市工商行政管理局，住所地杭州市凤起东路109号。

法定代表人章建成，局长。

委托代理人陈萍、魏均新，杭州市工商行政管理局工作人员。

被告杭州市公安局，住所地杭州市上城区华光路35号。

法定代表人柯良栋，局长。

委托代理人徐震、金文华，杭州市公安局工作人员。

第三人杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部。

诉讼代表人施永林，总指挥。

委托代理人胡孝辉、郭恒，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。

原告王掌潮等十人不服杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局于2010年5月15日联合发布的《通告》，于2010年8月20日向本院提起诉讼。本院于2010年8月25日受理后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部与本案被诉行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于2010年10月1 日、11月1 6日两次公开开庭审理了本案。2010年10月11日，原告王掌潮等十人的诉讼代表人郑林富、陈关清及委托代理人徐利平，被告杭州市江干区人民政府的委托代理人丁日韦、汪洁玲，被告杭州市工商行政管理局的委托代理人魏均新、陈萍，被告杭州市公安局的委托代理人徐震、金文华到庭参加诉讼；2010年11月16日，原告王掌潮等十人的诉讼代表人陈关清及委托代理人徐利平，被告杭州市江干区人民政府的委托代理人汪洁玲，被告杭州市工商行政管理局的委托代理人魏均新、陈萍，被告杭州市公安局的委托代理人金文华，

第三人杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部的委托代理人胡孝辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结并于2010年11月16日当庭宣判。

2010年5月15日，杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局以及杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部联合发布《通告》，其内容为：东站枢纽工程是“十一五”期间浙江省铁路建设的重大项目，是市委市政府实施“决战东部”战略的核心项目。根据市委、市政府的要求，由杭州铁路东站枢纽工程笕桥区块征迁指挥部统一实施拆迁，拆迁范围为白石社区区域。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第四条、第七条第二款、第七条第三款，《浙江省城镇租赁房屋治安管理办法》第四条第二款，《中华人民共和国消防法》第十九条的规定：在拆迁红线范围内应当停止房屋的租赁、生产经营活动，并不得设立车间、仓库、宿舍为一体的“三合一”工场。为切实保障东站枢纽及安置房等配套建设项目的顺利实施，维护正常的社会公共秩序，确保公共财产和人民生命财产安全，特通告如下：一、已划入以上拆迁范围内的房屋，一律不得出租，不得作为餐饮、旅馆、服装加工、废品收购、小百货销售等企业和个体工商户的经营场所。二、已在被拆迁房屋内居住及从事经营活动的承租人，必须在2010年5月25日前白行撤离或清退，并办理相关工商登记手续。三、在本通告规定的期限内未自行撤离或清退的承租人，有关职能部门将联合采取行动，依法查处其违规违法行为。四、对采取阻碍、甚至暴力和其他威胁办法阻扰国家工作人员依法执行公务的，由公安、司法机关依法处理。

被告杭州市江干区人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：

1、《通告》，证明被诉行政行为是依法行为。

2、杭征迁(2008)第53号、杭征冻(2008)第297号、杭征冻(2008)第328号、杭征冻(2008)第331号、杭征冻(2009)第61号《征地拆迁冻结通告》，证明杭州市市土地管理部门发布土地冻结公告并告知了工商、公安等部门。

3、《房屋拆迁许可证》(杭土资拆许字(2008)第059号，杭土资拆许字(2010)第014号、015号、016号、017号)，证明杭州市市土地管理部门依法发布拆迁公告，其拆迁人具有合法资格。

上述证据均系复印件。

被告杭州市公安局在法定期限内向本院提供的证据有：

1、《通告》，证明本局与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部、

杭州市工商行政管理局、杭州市江干区人民政府联合作出《通告》

的事实。

2、《房屋拆迁许可证》(杭土资拆许字(2008)第059号，

杭土资拆许字(2010)第014号、015号、016号、017号)，证明《通告》中提到的拆迁区域系经依法批准的事实。

3、杭征迁(2008)第53号、杭征冻(2008)第297号、杭征冻(2008)第328号、杭征冻(2008)第331号、杭征冻(2009)第61号《征地拆迁冻结通告》，证明《通告》中提到的拆迁区域已被通告征收并冻结办理有关事项的事实；

4、《房屋拆迁公告》，证明《通告》中提到的拆迁区域已在《杭州日报》上刊登房屋拆迁公告的事实。

5、杭州市人民政府《行政复议决定书》，证明杭州市人民政府维持本局与杭州市工商行政管理局、杭州市江干区人民政府联合作出的《通告》的事实。

上述证据均系复印件。

被告杭州市工商行政管理局未向本院提供证据。

三被告向本院提供的法律依据有：《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《无照经营查处取缔办法》、《浙江省城镇租赁房屋治安管理办法》等。

原告王掌潮等十人诉称：1、杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局以及杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部于2010年5月15日联合发布《通告》，王掌潮等十人都是该《通告》拆迁范围内的居民，杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部系杭州市江干区人民政府组建的临时机构，法律责任应该由杭州市江干区人民政府承担。2、该《通告》没有事实和法律依据。杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局没有权力责令拆迁范围内的房屋“一律不得出租，不得作为餐饮、旅馆、服装加工、废品收购、小百货销售等企业和个体工商户的经营场所。”同时也没有权力责令“已在被拆迁房屋内居住及从事经营活动的承租人，必须在2 0 1 0年5月2 5日前自行撤离或清退，并办理相关工商登记手续。”3、杭州市国土资源局核发的杭土资拆许字(2010)第014号、第015号《房屋拆迁许可证》确定的搬迁期限都是“2010年5月23日至2010年8月1日”，也就是说，被拆迁人只要在2010年8月1日腾空房屋就符合拆迁许可证确定的义务，而且到时候很可能另行确定搬迁期限。杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局确定在5月15日“一律不得出租，不得作为餐饮、旅馆、服装加工、废品收购、小百货销售等企业和个体工商户的经营场所”，及“已在被拆迁房屋内居住及从事经营活动的承租人，必须在2010年5月25日前自行撤离或清退，并办理相关工商登记手续，，没有任何事实依据。4、2010年6月11日，王掌潮等十五人向杭州市人民政府提出复议申请，同年8月11日杭州市人民政府作出复议决定，维持联合《通告》。请求人民法院撤销杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局于2010年5月15日联合发布的《通告》。

原告向本院提供的证据有：

1、身份证复印件10份，证明原告身份。

2、《通告》，证明所诉行政行为的存在。

3、王掌潮建房用地申请表、房屋租赁治安许可证；郑林富建房用地申请表；沈长庆危房修缮审批表、申请报告、税收通用完税证；俞建荣建房用地呈报表、建房报告；陈富庆危房修缮审批表；俞慧民建房用地呈报表；陈关清建房用地申请表、户口簿、离婚协议书、人民调解委员会调解协议；周红卫建房用地申请表；朱启龙建房用地申请表、危房修缮审批表；马红鸣建房用地申请表、危房修缮审批表。证明原告在案涉地块具有房屋，与本案存在法律上的利害关系。

4、杭州日报《房屋拆迁公告》(杭土资拆许字(20l0)第014号、015号、016号、017号房屋拆迁许可证)，证明《通告》不合法。

5、杭州市人民政府杭政复决[2010]93号《行政复议决定书》，证明原告起诉之前曾经申请复议。

上述证据均系复印件。

被告杭州市江干区人民政府答辩称：1、三机关联合作出的通告具有事实依据。杭州铁路及东站枢纽建设指挥部(杭州市铁路投资有限公司)依法于2008年6月2日取得杭土资拆许字(2008)第059号《房屋拆迁许可证》，于2010年4月27 日取得杭土资拆许字(2010)第014号、015号、016号、017号《房屋拆迁许可证》，具有拆迁人合法资格，上述拆迁许可证已在杭州日报上发布公告。2008年2月18日至2009年1月20日期间，杭州市国土资源局和杭州市国土资源局江干分局发布了相关征地拆迁冻结通告，明确了停止办理建设用地红线范围内的户口迁入、分户等相关事宜，并通知了公安、工商等部门。《通告》第一条内容是对《征地拆迁冻结通告》规定内容的再次告知。《通

告》第二条确定的搬迁期限是对拆迁范围内出租房主和承租人的告知，与房屋拆迁许可证确定的最迟搬迁期限不一致，并不影响被拆迁人的权利义务。2、三机关发布的《通告》具有充分的法规依据，根据的是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第四、六、七条的规定。3、三机关发布的《通告》是一种告知行为，对被拆迁人并未设定新的权利义务，不针对某个特定的行政相对人，也未产生具体的行为结果，更无在内容表述上对被拆迁人的权利义务产生影响，不是一个可诉的具体行政行为。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告杭州市工商行政管理局答辩称：1、三机关联合发布《通告》的行为，不属于具体行政行为。《通告》的对象为征迁范围的所有有关单位和个人，属于具有一定范围普遍约束力的行政行为，并非具体行政行为。有关单位执行通告，如拒绝办理营业执照核发，实施具体行政处罚或采取相应的行政措施，可能给具体当事人带来权利义务的影响是另一个法律关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(二)项的规定，具有普遍约束力的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。2、《通告》涉及本局职责范围的内容，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第七条第一款第(三)项等法律规定。请求人民法院驳回原告的起诉或维持三机关联合发布的《通告》。

被告杭州市公安局答辩称，同意杭州市江干区人民政府的答辩意见，另外补充：1、《通告》是一种告知行为，不属-行政诉讼的受案范围。2、《通告》的发布具有充分的法规依据。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第四条的规定，本局在房屋拆迁许可证规定的拆迁期限内，与其他相关部门联合发布《通告》，敦促被拆迁入尽早履行相关义务，落实《通告》所提出的有针对性的事项，达到有序拆迁的目的，是依法履行职能的表现，被拆迁入应作正确的理解和解读，有义务积极配合相关事项完成搬迁。3、《通告》中涉及公安的内容合法有据。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

第三人杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部述称：1、王掌潮等十人的起诉不属于行政诉讼的范围，应驳回起诉。本案诉争的《通告》是一份拆迁许可证颁发后，拆迁所在地政府和相关部门为配合拆迁人工作发布的一个有关事项的通知书，该行为并未设定权利和义务，没有对王掌潮等十人的权利义务产生实际的影响。对王掌潮等十人的权利义务产生实际影响的是房屋拆迁许可证的颁发行为。2、根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第四、六、七条等相关规定、政策，杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局有权作出《通告》，并有充分事实依据，也未违反法律法规。

第三人未向本院提供证据。

对被告杭州市江干区人民政府提供的证据1-3，各方均无异

议。

对被告杭州市公安局提供的证据，其它被告及第三人均无异议，原告质证如下：对证据的真实性无异议，但不能证明《通告》的发布具有法律依据；，证据5不具有终局效力，不能证明《通告》的合法性。

对原告提供的证据，被告杭州市江干区人民政府质证如下：证据1、2、5无异议；。证据3的真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，原告虽系拆迁范围内的居民，但《通告》不会对其产生影响，原告与《通告》不存在法律上的利害关系；证据4的合法性、真实性无异议，但不能证明《通告》是不合法的。其它被告均同意杭州市江干区人民政府的质证意见。第三人对证据1、2、4、5无异议；证据3的真实性有异议，但对其证明对象无异议。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、2、5、及被告杭州市江干区人民政府提供的证据1-3，各方均无异议，符合证据三性，予以呆信；被告杭州市公安局提供的证据1-3与被告杭州市江干区人民政府提供的证据1-3相同，予以采信；被告杭州市公安局提供的证据4能够证明涉案拆迁许可证公告的事实，予以采信；被告杭州市公安局提供的证据5与原告提供的证据5一致，予以采信；原告提供的证据3能够证明原告与被诉行为存在利害关系，予以采信；原告提供的证据4与被告杭州市公安局提供证据4的部分内容一致，能够证明相关拆迁许可证公告的事实，予以采信。

经审理查明，2008年6月2日，杭州市国土资源局向杭州铁路及东站枢纽建设指挥部(杭州市铁路投资有限公司)颁发了杭土资拆许字(2008)第059号《房屋拆迁许可证》，并在《杭州日报》公告。2 010年4月27日，杭州市国土资源局向杭州铁路及东站枢纽建设指挥部(杭州市铁路投资有限公司)颁发了杭土资拆许字(2010)第014、0 15、016、017号《房屋拆迁许可证》，并在《杭州日报》公告。杭州市国土资源局、杭州市国土资源局江干分局分别于。2008年2月至2 009年1月发出了杭征迁(2008)第53号、杭征冻(2008)第297、328、331、杭征冻(2009)第61号《征地拆迁冻结通告》。上述拆迁项目均位于杭州市江干区笕桥镇白石社区(村)，王掌潮等十人所有的房屋均坐落于上述拆迁范围内。2010年5月15日，杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局以及杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部联合发布《通告》，主要内容为：为切实保障东站枢纽及安置房等配套建设项目的顺利实施，维护正常的社会公共秩序，确保公共财产和人民生命财产安全，特通告如下：一、已划入以上拆迁范围内的房屋，一律不得出租，不得作为餐饮、旅馆、服装加工、废品收购、小百货销售等企业和个体工商户的经营场所。二、已在被拆迁房屋内居住及从事经营活动的承租人，必须在2010年5月25日前白行撤离或清退，并办理相关工商登记手续。三、在本通告规定的期限内未自行撤离或清退的承租人，有关职能部门将联合采取行动，依法查处其违规违法行为。四、对采取阻碍、甚至暴力和其他威胁办法阻扰国家工作人员依法执行公务的，由公安、司法机关依法处理。王掌潮等十五人不服该《通告》，于2010年6月13日向杭州市人民政府申请行政复议，请求撤销该《通告》。2010年8月l l日，复议机关作出杭政复决[2 0 1 0]9 3号《行政复议决定书》，决定维持该《通告》。王掌潮等十人仍不服，遂向本院提起行政诉讼。

本院认为：一、关于被诉《通告》是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被诉《通告》的第二项内容构成了行政诉讼法意义上的具体行政行为，故该被诉《通告》是可诉的。理由如下：第一，《通告》第二项针对的对象是特定的，即涉案拆迁范围内的承租人；第二，《通告》的第二项为承租人设定了、特定的义务，即必须在2010年5月25日前自行撤离或清退，并办理相关工商登记手续。但是，被诉《通告》的第一项内容仅是对相关法律规定的重复，《通告》的第三、四项内容仅强调将对相关行为依法处理，据此，《通告》的第一、三、四项未直接设定明确的权利义务，并不构成行政诉讼法意义上的具体行政行为，故被诉《通告》虽然可诉，但其第一、三、四项内容并不属于本案审查范围。

二、关于被诉《通告》是否合法的问题。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第七条第一款第(二)、(三)项规定，征用集体所有土地需拆迁房屋的，在城市规划主管部门核定拆迁用地范围后，市土地管理部门应立即将拆迁用地范围公告并通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理下列事宜：……(二)通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻(扩)建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；(三)通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。据此，在拆迁用地范围内，房屋租赁依法只需暂停办理，营业执照和临时营业执照依法也只需暂停核发。另涉案杭土资拆许字(2010)第014号、015号、016号、017号《房屋拆迁许可证))中载明的搬迁期限均为2010年5月2日至2010年8月1日。但本案中，被诉《通告》的第二项却要求“已在被拆迁房屋内居住及从事经营活动的承租人，必须在2010年5月25日前自行撤离或清退，并办理相关工商登记手续，该要求没有法律依据，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目之规定，判决如下：

撤销杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局、杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部于2010年5月15日联合发布《通告))的第二项。

案件受理费人民币50元，由被告杭州市江干区人民政府、杭州市工商行政管理局、杭州市公安局共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。(浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：398000101040006575515001，开户银行为农业银行西湖支行。)

审　判 长　　　王丽园

审　判 员　　　李 洵

代理审判员　　　吴宇龙

二O一O年十一月十六日

书 记 员    汪金枝