凌源市东城街道辛杖子村辛南村民组、辛北村民组诉凌源市人民政府土地确权决定案

《人民法院报》

2011年1月20日

【裁判要旨】

行政机关在土地确权程序中行使行政裁量权时，应当遵循合理性原则对法律规定的事实要件以及确权结果作出适当的裁量。如果行政机关对法律规范的解释不当，没有考虑应当考虑的因素，则人民法院应当对其作出的土地确权决定予以撤销。

【案情】

辽宁省凌源市东城街道辛杖子村辛南村民组、辛北村民组（以下简称辛南组、辛北组）与辛杖子村民委员会（以下简称村委会）争议的土地位于凌源市城区东南，大凌河东侧，东邻辛南组、辛北组住宅，西邻大坝，南邻房申村界，北邻辛杖子村耕地，面积211.48亩。2008年辛南组提出土地确权申请；2009年1月18日，凌源市国土资源局对该土地权属争议进行调解，未达成调解意见。2009年3月26日，辛北组以同一理由向被告凌源市人民政府（以下简称市政府）提出土地确权申请。同年5月25日，市政府针对二原告的申请作出土地确权决定，该确权决定认定：1961年以前，二原告属于一个集体经济组织，后分为两个小队。争议的土地包括林地、耕地和河滩，其中的耕地由二原告经营，因该地块靠近河边，洪水泛滥时没有收成，后无法耕种。对于林地的权属，没有经过确认。1968年实行大队统一核算后，大队从各小队抽调劳动力并投资对争议地块进行统一治理，建设防洪大坝，经过多年治理后形成200多亩耕地，并由第三人经营管理至今。基于此，争议的211.48亩耕地应属现使用者村委会所有。

 二原告辛南村民组、辛北村民组不服，向朝阳市人民政府申请行政复议，朝阳市人民政府于2009年9月16日作出朝政行复字（2009）第46号行政复议决定，维持被诉的土地确权决定。

二原告仍不服，向朝阳市中级人民法院提起诉讼。

【裁判】

朝阳市中级人民法院经审理认为：本案争议的土地在大队核算前，原告辛南组曾经营过其中的耕地，但面积无法确定。该地在无法耕种后，经第三人村委会治理、改造、经营后，形成现状。虽然有证据证明在20年内原告辛南组曾主张过争议地的权利归属问题，但《确定土地所有权和使用权若干规定》（以下简称《若干规定》）第二十一条规定赋予政府根据具体情况进行确权的职权，而且诸多证据证明争议地是第三人出资、出力治理而成并经营管理达40年之久的事实。二原告主张争议土地权属归其所有，但未能提供有效证据，其诉讼请求不予支持。

朝阳市中级人民法院判决维持被告于2009年5月25日作出的凌政处字（2009）7号土地确权决定。

二原告辛南组、辛北组不服一审判决，向辽宁省高级人民法院提起上诉。

辽宁省高级人民法院经审理认为：被诉土地确权决定适用《若干规定》第二十条、第二十一条将争议土地的所有权确认给村委会。《若干规定》第二十条第二款分为三项，被诉土地确权决定没有引用具体的款项，被上诉人市政府的委托代理人在庭审中答辩称系适用第（三）项，但是被诉土地确权决定却没有认定该项所规定的法定事实要件，即何时因农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线这一事实。适用《若干规定》第二十一条的前提条件是“农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地”，但是被诉土地确权决定并没有认定争议土地的原所有权归二上诉人。因此，被诉土地确权决定认定的事实不能满足其适用的法律条款所规定的法定事实要件。虽然《若干规定》第二十一条规定县级以上政府有权根据具体情况确定土地所有权，但是这一行政裁量权的行使应当建立在全面把握“具体情况”的基础上。二上诉人主张大队解体后至2000年，村委会分4次将抽调的土地退还给原小队，只有涉案的土地一直未归还给二上诉人，而被上诉人市政府仅以“除争议地以外的3宗土地是否退还给原小队与本案没有直接和必然的因果关系”为由，作出被诉土地确权决定，明显不当。

辽宁省高级人民法院于2010年9月9日作出终审判决：一、撤销朝阳市中级人民法院（2010）朝中行初字第3号行政判决；二、撤销凌源市人民政府于2009年5月25日作出的凌政处字（2009）7号行政处理决定；三、责令凌源市人民政府重新作出具体行政行为。

【评析】

根据《若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定，针对农民集体连续使用其他农民集体所有的土地不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还时如何确定土地所有权的情况，县级以上人民政府有行政裁量权。当然，县级以上人民政府的行政裁量权并不是任意行使而不受任何拘束的，首先应当对“具体情况”这一不确定概念作出适当裁量。如果当事人对县级以上人民政府在土地确权程序中行使的行政裁量权有异议，向人民法院提起行政诉讼时，人民法院应当适用合理性原则对该行政裁量行为进行司法审查。衡量行政裁量行为的合理性主要通过以下具体标准：目的是否正当、是否符合比例原则、是否遵循先例、是否平等对待当事人、考虑是否正当、是否忽视了法律保护的利益、事实认定是否合理、对法律的理解和解释是否适当、程序裁量是否合理、结果裁量是否合理。

本案中，被上诉人凌源市人民政府在适用《若干规定》第二十一条时存在对该条规定解释不当的问题，认为既然法律规范授权县级以上人民政府在特定情况下可以行使行政裁量权确定土地所有权，那么其依据该条作出的土地确权决定就是合法的，对“具体情况”的把握完全是政府的权力。这种对法律规范的理解和解释显然是不适当的。

由于土地确属争议多数历时长久、纷繁复杂，这就要求政府在确权过程中必须遵循“尊重历史、面对现实、有利生产、有利生活”的原则，充分全面地把握“具体情况”，公平公正地作出裁决。凌源市人民政府在作出土地确权决定时只是考虑了村委会治理、改造、经营争议土地多年的事实，但是却忽略了辛南组、辛北组主张的大队解体后至2000年，村委会分4次将抽调的土地退还给原小队，只有涉案的土地一直未归还给二上诉人的事实，仅以“除争议地以外的3宗土地是否退还给原小队与本案没有直接和必然的因果关系”为由，将争议土地的所有权确定给村委会显然是未考虑应当考虑的因素。由于被诉的土地确权决定对法律规范的理解和解释不当，未考虑应当考虑的因素，因此，该行政裁量行为不符合合理性原则。

案号 ：（2010）朝中行初字第3号；（2010）辽行终字第88号

案例编写人：辽宁省高级人民法院 李 蕊