佛山市顺德区北滘镇土地储备发展中心与佛山市顺德区金冠涂料集团有限公司颁发国有土地使用权证纠纷上诉案

最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》

2010年第6集

【裁判要旨】

在没有明确法律规定是否可以给储备土地颁发国有土地使用权证的当时，人民政府颁发了土地使用权证。若该颁证行为不违背我国土地管理制度的发展趋势，亦不影响第三人利益，此时基于利益平衡考虑应尽量维护发证行为。

广东省高级人民法院

行政判决书

(2008)粤高法行终字第41号

上诉人（原审第三人）：佛山市顺德区北滘镇土地储备发展中心（简称北滘土地储备中心）。

法定代表人：邱银洲，副主任。

委托代理人：覃晓林，广东中信顺成律师事务所律师。

委托代理人：李小芹，广东中信顺成律师事务所律师助理。

被上诉人（原审原告）：佛山市顺德区金冠涂料集团有限公司（简称金冠公司）。

法定代表人：周伟彬，董事长。

委托代理人：戴国胜，xxx。

委托代理人：曾茂，xxx。

原审被告：佛山市人民政府。

法定代表人：陈云贤，市长。

委托代理人：刘百涛，佛山市国土资源局顺德分局工作人员。

原审第三人：佛山市国土资源局。

法定代表人：潘念礼，局长。

委托代理人：任茜，佛山市国土资源局顺德分局工作人员。

被上诉人佛山市顺德区金冠涂料集团有限公司诉原审被告佛山市人民政府颁发国有土地使用权证纠纷一案，上诉人北滘土地储备中心不服广东省佛山市中级人民法院(2007)佛中法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被告佛山市人民政府作为县级以上人民政府，依法享有核发《国有土地使用权证》的职权，其颁发本案所诉之顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》，执法主体适格，予以确认。本案中，被告根据北滘土地储备中心的申请，以划拨方式将涉案土地的国有土地使用权确认给北滘土地储备中心所有，但被告提供的发证依据仅有用地人的申请表和有关部门的审批表，且根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。”被告未能提供北滘土地储备中心符合以划拨方式取得涉案土地使用权的事实依据和法律依据。被告在诉讼中辩称，本案的顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》不是一般意义上的土地使用权证，而是土地储备证的性质，北滘土地储备中心不是真正的土地使用权人，只是涉案土地的管理人，涉案土地尚未确定使用权人。但是，被告未能提供法律依据证明其以《国有土地使用权证》的方式颁发土地储备证的合法性，且无相关法律、法规要求政府对未确定使用权人的国有土地颁发土地储备证。相反，根据国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款的规定：未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。因此，被告的上述辩解不能成立。由于被告以划拨方式将涉案国有土地的使用权确认给北滘土地储备中心所有缺乏事实依据和法律依据，其颁发的顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定，判决：撤销被告佛山市人民政府颁发的顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》。诉讼费50元，由被上诉人佛山市人民政府负担。

上诉人北滘土地储备中心上诉称：根据《佛山市土地储备实施办法》和《土地储备管理办法》，上诉人是依法成立的，统一承担佛山市顺德区北滘镇内土地储备工作的事业单位，有权具体实施土地储备工作，而颁发土地储备证是为了更好地开展土地储备工作。《土地储备管理办法》第十七条规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。原审被告向原审法院提交的国有土地使用权审批表等系列证据已证明涉案地块为产权清晰、申请资料齐全的储备土地。而原审被告核发的顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》上注明了使用权类型为储备，且无使用年限，证明该土地使用权证实属土地储备方面的权证，区别于一般的以出让或划拨形式取得的土地使用权证。因此，佛山市人民政府核发的顺府国用(2005)0301305号《国有土地使用权证》，有法律依据，程序合法。原审判决错误，请二审依法予以撤销。

被上诉人金冠公司答辩称：一、上诉人北滘土地储备中心作为佛山市顺德区北滘镇人民政府设立的镇属公有资产管理单位，无权处置国有土地使用权，其称根据《佛山市土地储备实施办法》和《土地储备管理办法》有权具体实施土地储备工作而颁发土地储备证的理由不成立，因为《土地储备管理办法》是2007年11月19日发布的，上诉人的上诉理由违反了法不溯及既往的原则。二、上诉人利用职权违反《中华人民共和国土地管理法》和相关规定，将涉案土地办理在自己名下进行非法转让，一审判决撤销该国有土地使用权证，认定事实清楚，适用法律正确，请二审维持原判，驳回上诉人的上诉。

原审被告佛山市人民政府，原审第三人佛山市国土资源局没有提交书面答辩意见。

本院经审理查明：1995年7月28日，原顺德市北滘对外经济服务公司与金冠公司(原名顺德市金冠涂料实业有限公司)签订一份《预订工业用地协议书》，约定将北滘经济工业区第11小区工业用地（用地面积42146.1平方米，实际用地以开线实测，以双方将来签订用地协议书所确认土地面积为准)转让给金冠公司。同时双方约定自签订该协议之日起两年零十天内须另行签订购买该协议项下所指地块的用地协议书，其内容与条件与双方1995年7月28日签订的《顺德市北滘镇经济工业区工业用地协议书》相同。1999年2月2日，原顺德市北滘镇人民政府国土管理所(北滘对外经济服务公司于1997年3月并入北滘镇国土管理所)与金冠公司签订了《工业用地协议书》，约定将北滘镇工业园第11小区地段，面积41819.3平方米(其中发证面积41263.6平方米)的国有土地使用权转让给金冠公司，金冠公司应支付总地价款为36375654.86元。其中，首期支付8363860元，余下的28011794.86元分期缴纳。同时双方约定，北滘镇人民政府国土管理所收到金冠公司第一批款570万元后，承诺三十天内办理金冠公司与顺德市规划国土局签订国有土地出让合同，及顺德市规划国土局签发《国有土地使用权证》和金冠公司支付的首期余款后，北滘镇人民政府国土管理所十天内交给金冠公司《国有土地使用权证》。1999年2月3日，金冠公司向原顺德市北滘镇人民政府国土管理所支付了首期地价款中的570万元，并一直实际占用该土地，但金冠公司迄今未与有关国土部门签订上述土地使用权出让合同，也未支付首期地价款中的余额部分并取得上述土地的《国有土地使用权证》。2003年，根据顺发[2003]21号《顺德区规划国土管理体制改革方案》的规定，成立北滘土地储备中心(为镇属公有资产管理单位)，其职能主要负责北滘镇的土地开发、储备及集约工业区的开发等工作。2005年1月31日，北滘土地储备中心向顺德区国土资源局申请将上述土地划拨给其作工业用地储备，待引入具体项目再进行转让开发，佛山市国土资源局对该申请审核同意办理土地储备手续。2005年11月2日，佛山市人民政府批准颁发上述土地的顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》，该证记载土地使用权人为北滘土地储备中心，土地使用面积为32457.05平方米，土地使用类型为储备，土地使用期限无。2006年3月，北滘土地储备中心提起民事诉讼，要求金冠公司拆除在上述土地上所建围墙，恢复土地原状，原审法院民事终审判决支持了北滘土地储备中心的诉讼请求。2007年10月，金冠公司认为顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》的颁发侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销顺府国用(2005)第0301305号《国有土地使用权证》。

另查明：2001年5月31日，国务院发布《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），通知要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，同时要求国土资源部等各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府认真贯彻落实通知精神，制定具体的实施办法，逐步建立和完善各项土地资产管理制度。2001年7月30日，广东省人民政府转发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（粤府[2001]50号），要求全省各市、县应建立土地收购储备制度，以调控土地市场推动土地使用权招标拍卖。2003年4月28日，广东省人民政府办公厅发布《关于加快建立和完善土地储备制度的通知》，通知要求加快推进土地收购和储备工作，逐步建立和完善土地储备制度。2004年12月20日，佛山市人民政府制定了《佛山市土地储备实施办法》，办法第十六条规定：“在储备土地的整理、开发中，土地储备机构可凭有关储备土地批准文件或已生效的《国有土地使用权收回协议书》直接到所在市（区）有关部门办理临时建筑报建及有关审批或登记手续。”2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定了《土地储备管理办法》，办法第十七条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”

本院认为： 2001年5月31日国务院发布的国发[2001]15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（以下称《通知》）规定：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”至于具体采取什么方式贯彻此项土地管理改革政策，《通知》并未作明确规定。佛山市人民政府于2004年12月20日制定了《佛山市土地储备实施办法》，并以颁发《国有土地使用权证》的方式试行土地收购储备制度，虽然当时没有明确的法律规定作为依据，但2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》确认了该土地储备方式。此外， 被上诉人金冠公司虽然于1999年2月2日就涉案土地与北滘镇人民政府国土管理所签订了《工业用地协议书》，并于次日支付了首期地价款中的570万元并一直实际占用涉案土地，但金冠公司迄今未与有关国土部门签订国有土地出让合同并依法领取涉案土地的《国有土地使用权证》，因此，被上诉人金冠公司尚未依法取得涉案土地的国有土地使用权，涉案土地仍然属于尚未出让使用权的国有土地。被诉的顺府国用(2005)0301305号《国有土地使用权证》是佛山市人民政府以土地储备性质审核登记后颁发的，是上诉人北滘土地储备中心行使涉案土地储备管理权的法律凭证。佛山市人民政府作出的被诉发证行为是涉案土地国有土地使用权依法出让之前的一项过渡性管理措施，既没有改变涉案土地原有的权属状况以及与金冠公司的法律关系，也没有为金冠公司继续主张依法受让涉案土地的国有土地使用权增设新的条件和义务。因此，被诉的发证行为虽然当时没有明确的法律依据，但符合我国土地管理制度改革和《通知》的精神，且未侵害被上诉人金冠公司的合法权益，可以不认定为违法予以撤销，原审判决撤销该发证行为不妥，本院予以纠正。被上诉人金冠公司以被诉发证行为损害其合法权益为由，起诉请求撤销顺府国用(2005)0301305号《国有土地使用权证》，缺乏事实根据和法律依据，依法应予以驳回。上诉人上诉请求改判理由成立，本院予以支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

一、撤销佛山市中级人民法院(2007)佛中法行初字第7号行政判决；

二、驳回被上诉人金冠公司的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人金冠公司负担。

本判决为终审判决。