俞霞金等与浙江省宁波市鄞州区人民政府政府信息公开决定纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2010年第14期

【裁判要旨】

政府信息公开条例第十四条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。年龄是否属于个人隐私，是否因此决定了免于政府信息公开？对此应作具体分析。本案中申请建房时的年龄信息不属于免予公开的政府信息。

 [案情]

原告：俞霞金、徐存镖等6人。

被告：浙江省宁波市鄞州区人民政府。

2008年6月26日，原告俞霞金等6人向被告宁波市鄞州区人民政府提出政府信息公开申请，申请书载明：1993年9月22日，原鄞县人民政府决定将横溪镇芝山村等6个村迁移到横溪附近，并为此安排了新规划村址。原鄞县人民政府安排的芝山村规划点，足够安排迁移的村民。但是，现该规划点的宅基地只留下了几间，申请人等几十户村民们却没有得到安排。为了了解真正情况，切实维护自己的合法权益，特申请公开下列信息：1.从1993年以来，共计批准多少户居民在芝山村规划点建房？批准宅基地多少间？2.这些批准宅基地的居民有多少户是芝山村村民？其中有多少是迁移户？这些村民提出申请时的年龄是多大？被告收到该信息公开申请书后，于2008年6月28日依法予以受理。2008年7月11日，被告向原告制发了政府信息延期答复通知书，告知由于其需要申请公开的政府信息内容较多，且申请公开的政府信息涉及第三方权益，故将依法延期答复。2008年7月25日，被告宁波市鄞州区人民政府根据政府信息公开条例第十七条、第二十一条、第二十四条和《宁波市关于依申请公开政府信息的若干规定》第十一条的规定，作出了政府信息部分公开决定书。决定书载明：1.自1993年以来，以农村村民使用宅基地建住宅的形式，共依法批准128户在宁波市鄞州区横溪镇梅岭村（原芝山村）建房，共计173间。2.在128户经依法批准建房的农村居民中属宁波市鄞州区横溪镇梅岭村（原芝山村）村民的共计121户。关于农村居民申请建房时的年龄，由于涉及个人隐私，因此按照《宁波市关于依申请公开政府信息的若干规定》第八条第（四）项的规定，决定不予公开。申请人不服，向宁波市人民政府申请行政复议。2008年10月30日，宁波市人民政府作出甬政复决字[2008]161－166号行政复议决定书，维持了鄞州区人民政府的政府信息部分公开决定书。原告不服该复议决定，提起行政诉讼。

原告诉称，1.决定书中所公布的批准建房户数128户、宁波市鄞州区横溪镇梅岭村（原芝山村）村民户数121户不符合事实。2.不予公开农村居民申请建房时的年龄没有法律依据。被告作出的决定书违法，请求法院依法撤销。

被告辩称，1.被告经过查阅有关档案和材料作出决定书，数字是正确的，符合客观事实。2.年龄是一个人的基本信息，属于个人隐私的范畴。根据相关规定，属于个人隐私或者公开后可能导致对个人隐私权造成不当侵害的信息，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，才可以依申请公开。被告作出的决定书事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

[裁判]

浙江省宁波市海曙区人民法院经审理认为，一、根据政府信息公开条例第六条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息；第七条规定，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。被告发布的决定书中的数字来源于宁波市国土资源局鄞州分局，原告虽提出异议，但未提供充分证据证实该政府信息记录不准确，故应认定上述公开内容真实、准确。二、根据政府信息公开条例第十四条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。《宁波市关于依申请公开政府信息的若干规定》第八条第（四）项规定，依申请公开的政府信息不包括属于个人隐私或者公开后可能导致对个人隐私权造成不当侵害的信息。目前尚无明确法律法规界定个人隐私概念。政府信息公开中的个人隐私，应根据公开后是否会对权利人生产、生活造成明显不当影响来判断，不能将所有的涉及个人的资料都列入个人隐私的范畴。原告在申请书中要求被告公开“提出建房申请时的年龄”，是指1993年以来向被告申请宅基地审批并经批准的芝山村村民提出申请时的年龄，公开之后虽对权利人有一定影响，但达不到明显程度。故被告将年龄认定为个人隐私，并据此拒绝公开此项内容系认定事实不清，适用法律错误。依照行政诉讼法第五十四条第（一）项，第（二）项第1目、第2目之规定，法院判决：一、维持被告宁波市鄞州区人民政府2008年7月25日作出政府信息部分公开决定书的第一项、第二项第一部分，即“1.自1993年以来，以农村村民使用宅基地建住宅的形式，共依法批准128户在宁波市鄞州区横溪镇梅岭村（原芝山村）建房，共计173间。2.在128户经依法批准建房的农村居民中属宁波市鄞州区横溪镇梅岭村（原芝山村）村民的共计121户。”二、撤销被告宁波市鄞州区人民政府2008年7月25日作出政府信息部分公开决定书中的第二项第二部分，即“关于农村居民申请建房时的年龄由于涉及个人隐私，因此按照《宁波市关于依申请公开政府信息的若干规定》第八条第（四）项的规定，决定不予公开”。

宣判后，俞霞金等人不服，向宁波市中级人民法院提起上诉称：1.政府信息部分公开决定书的两部分内容不符合事实。自1993年以来农村村民使用宅基地建住宅形式批准建房的，不是被上诉人公开的128户，实际数字远大于128户，达到200多户；上述128户属原芝山村的村民也不是被上诉人公开的121户，被上诉人在一审中未举证予以证明。2.以保护隐私为由不公开获建房许可人的年龄没有法律依据。一审判决有误，请求撤销一审判决，撤销政府信息部分公开决定书。

被上诉人宁波市鄞州区人民政府辩称，己方已经完整履行信息公开法定职责。一、上诉人认为政府信息部分公开决定书中公开的内容与事实不符，无事实依据，相关信息均来源于国土行政管理部门的档案资料，真实可信。二、关于提出建房申请时的年龄的信息，因年龄为公民个人隐私，应予保护，上诉人要求公开于法无据。综上，请求二审法院维持答辩人作出的政府信息部分公开决定书。

二审法院审理过程中，上诉人向二审法院提供鄞土私（2001）235号《鄞县村民建房用地划拨（出让）呈报表》，用以证明政府信息部分公开决定书第一项的内容不真实、不完整。对此新证据及所证明内容，经庭审质证及庭后核实，被上诉人无异议，二审法院予以采信与认定。各方当事人对其余证据的质证意见同一审法院，二审法院依法对此予以确认。根据双方当事人提供的证据以及庭审中的质辩意见，对以下争议焦点审查确认：

一、政府信息部分公开决定书中公开的内容是否真实无误？

二审法院认为，政府信息部分公开决定书第一项载明：“自1993年以来，以农村村民使用宅基地建住宅的形式，共依法批准128户在宁波市鄞州区横溪镇梅岭村（原芝山村）建房，共计173间”，而鄞土私（2001）235号《鄞县村民建房用地划拨（出让）呈报表》证明原芝山村村民俞彩定于2001年9月5日获准在原宁波市鄞县横山镇梅岭村建房用地审批，但俞彩定不在被上诉人所公开的128户名单中。故应认定被上诉人政府信息公开的内容不真实、不完整。

二、农村居民提出建房申请时的年龄信息，是否属于个人隐私而依法免于公开？

二审法院认为，个人隐私具有相对性，是否构成隐私，应视具体情境而定。年龄在特定的环境中可以成为公民个人的隐私，反之则不必然。根据相关法律与政策规定，农村宅基地是村集体经济组织有限的自然资源，为合理使用有限资源，宅基地审批通常需要考虑申请人的年龄因素。农村村民申请宅基地必然要向国家、向社会公开自己的年龄信息，以获取批准、接受监督。上诉人有权了解其所在村宅基地申请审批情况的相关信息，此时，年龄这一信息不构成应受法律保护的个人隐私。被上诉人以保护个人隐私为由不公开相关信息缺乏法律根据。

综上，被上诉人宁波市鄞州区人民政府在作出政府信息部分公开决定书时，未正确履行信息公开的法定职责。因二审期间上诉人提供新的证据，一审判决部分应予以撤销。上诉人部分上诉理由正当，依法予以支持。依照行政诉讼法第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第1款、第2款第（2）项之规定，二审法院判决如下：一、维持宁波市海曙区人民法院（2008）甬海行初字第58号行政判决第二项；二、撤销宁波市海曙区人民法院（2008）甬海行初字第58号行政判决第一项；三、确认被上诉人宁波市鄞州区人民政府2008年7月25日作出政府信息部分公开决定书的第一项、第二项第一部分违法；四、责令被上诉人宁波市鄞州区人民政府于本判决生效之日起15个工作日内重新作出政府信息部分公开决定书中的第一项、第二项所涉事项的答复。

【评析】

现代信息社会中，行政机关掌握着越来越多的公民个人信息，同时面临着公众的知情权与隐私权的冲突。政府机关在依法进行政府公开信息的同时，很可能会因公开涉及公民个人隐私范围的信息而造成侵权。因此，需合理界定个人隐私权的内容与范围，并规定相关政府信息公开的例外情形。政府信息公开条例第十四条规定了行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但个人隐私权的概念、内容、对象等具体问题均没有具体规定，可以说隐私不是一个具体明确的法律概念，隐私权的边界十分模糊，造成执法与司法的困难。具体到本案，对年龄这一信息的拥有者对此信息是否享有隐私权利，得依法免除被公开，就存在着激烈的争论。

一、本案的焦点问题是提出建房申请时的年龄信息是否属于个人隐私而依法免于公开。

年龄是否构成个人隐私？一种观点认为，年龄是一个单纯的数字，如果不和其他个人信息结合起来，它甚至不能让公众借此把信息主体区分出来，即不具备区分作用。由于它是所有人都拥有的一种最普通、最基本的信息，在社会传播功能上，它不足以吸引公众的注意，它甚至于比不上对某个人衣着的关注，即公众不会无端地在意一个普通人的年龄究竟是多少，当事人大可不必为此疑神疑鬼。而且年龄本身不涉及任何道德毁誉色彩，而是单纯的中性的客观事实的描述，即年龄不具备社会评价功能，不可能导致信息主体因此蒙受社会的负面评价，私人生活因此受到侵扰。概言之，年龄信息公开，在信息本身准确的情况下，因其不涉及道德、行为的评价，甚至不具备足够的区分作用，无论公开与否，都不足让当事人成为公众注目的人物，声誉与形象因此受损，私人生活受干扰，故年龄不应成为隐私权的保护对象，不能因此阻止相关政府信息公开。

另一种观点认为，若年龄不构成个人隐私，与生活常识和公众观念相去甚远，不问男人收入，不问女人年龄，现代社会里这种善意的生活常识告诉人们，年龄无疑是一种个人隐私，至少对女性而言是这样，而本案涉及的恰好是女性的年龄信息。单纯的年龄信息或许本身不具备识别性，即不是直接识别因素，但不能排除成为间接因素。现代社会中信息传递非常迅捷、复杂，不良分子往往能通过多种方式收集信息，不但年龄信息披露本身会增加当事人被识别而被侵犯的危险，而且，社会生活的复杂性也决定了不能排除特定的情形下年龄信息成为侵权过程中的关健与直接因素的可能性。称年龄信息的披露不会导致对当事人合法利益和平静生活造成伤害，过于武断与绝对。判断年龄是否构成隐私及其披露是否会导致合法利益的伤害，不能持纯粹客观的立场。相反，为了保护当事人的合法利益，应采取相对主观的立场。隐私是一个非常主观的概念，本身内含着当事人不希望被外界知悉、不向公众公开的强烈的心理意愿，即其从属于当事人的情感与价值判断。极而言之，凡属于个人的与公众无关的信息，如当事人不欲其公开者，则皆属于隐私范畴，不能以他人的判断取代当事人的判断。对此类个人信息，是否属于个人隐私及是否允许被公开，最终决定权在于信息的拥有者。或者说，此类信息就是个人隐私，其公开与否，权利不在政府而在信息拥有者。

笔者认为，年龄信息属于个人信息隐私权的范畴。隐私的概念学界尚无定论，但是，隐私是一个诉诸个人心理与情感的概念，其字面含义显示了个体不欲外界了解、知悉有关自我的某些事物而有意隐匿以寻求自我保护的意欲。隐私权的诞生则是对人身自由权的丰富，隐私权的本质是将个人对私密性的需求由道德提升为法律，以求以法律的严谨性和强制性来预防和惩治他人对隐私的侵害行为。所以，对隐私权进行法律保护的目的就是要保证个体在一定历史条件下享有的隐私不受侵害，或个体能够对受到侵害的隐私予以救济。

年龄是否为隐私？笔者认为应从隐私这种权利赖以存在的价值功能出发进行对照分析，才能得出较为准确的判断，即某个事物对于当事人而言是否具备隐私的基本价值与功能。美国学者曾论述过隐私的四大功能：（1）保护传意的功能，就是要保证个体传达信息准确性的需要；（2）控制功能，即个体对私事的自决选择权；（3）维持个性的功能，即可以维持个体的特性，使个体得到自我认同；（4）满足情感的需要。它们可以为我们认定一种信息或状态是否构成隐私的内容提供判断的依据。从价值功能角度来看，笔者认为年龄可以成为个人的隐私。它具备间接的识别功能，其暴露会增加当事人在社会生活中的交往风险；它影响着女性当事人的特殊性别心理感受，未经其同意予以公开也会直接侵犯当事人的私事决定权。更重要的是，不能以熟人社会的眼光来看待现代陌生人社会的事物，原来不成其为隐私的事物完全可能在新的环境、新的时代转而需要隐私权保护。隐私权的边界十分模糊，但针对特定个人的信息情况作关于隐私权的宽泛解释是必然趋势。

其次，本案中年龄这一隐私可以公开。和其他权利一样，隐私权的内容和行使同样受到法律、公序良俗的限制，这是为了维护国家安全和国家利益、社会公共利益和他人合法利益的需要。就政府信息公开而言，一般情况下不应擅自公开当事人的个人信息，但在涉及公共利益、他人合法利益的时候，则另当别论。某些私人信息有时与公共利益或他人权益的保障和实现有关，第三方的知情权与当事人的隐私权会发生矛盾和冲突。在这种情况下，根据现代公法原理，应依尊重个人尊严原则及平衡原则、比例原则解决矛盾和冲突。如果相应的政府信息公开或不公开涉及公共利益，则应根据比例原则，确定公开和保密何者利益更为重大。如果公开利益更为重大，不公开对公共利益可能造成重大不利影响，则即使隐私权当事人不同意公开，也应予以公开，但应选择对当事人隐私权利益损害最小的方式公开。具体到本案，根据有关法律法规及政府规范性文件，农村村民申请宅基地须具备包括年龄等在内的条件。在此情形下，当事人必然向国家、向社会公开自己的年龄信息，以获取批准、接受监督。也就是说，在特定的农村村集体范围内，某个村民能否获批建房许可，会直接减少所在村的土地资源，对其他村民，尤其是欲在其后获批土地建房的村民而言，意味着机会利益的减损，即他们是直接利害关系人。当事人的隐私权直接与村民的知情权、监督权发生冲突，此时，根据比例原则，应保护较大利益的知情权、监督权而非隐私权。当然，在公开的范围和方式上应把握不扩散的原则，严格局限于知情权的范围内。因此，本案中，年龄不构成应受法律保护的个人隐私，或者说年龄是隐私，但基于例外情形应予以公开，被上诉人以保护个人隐私为由不公开相关信息缺乏法律根据。

四、关于本案的裁判方式

上诉人在二审中提供的证据显示，被上诉人宁波市鄞州区人民政府2008年7月25日作出的政府信息部分公开决定书中的第一项、第二项第一部分与事实不符，实际的建房户数与户籍均较公开的数字要大，也即信息公开具体行政行为错误。在此情况下，应适用何种判决方式？法院是否可以判决责令被告限期履行法定职责？

一种观点认为，应当判决撤销，并可责令重新作出具体行政行为。理由是，政府信息公开条例规定，申请人可以在政府信息公开申请中对申请公开的政府信息的内容进行描述。行政机关应当准确地公开政府信息。如果被告未按照申请人要求的内容提供政府信息，人民法院经审理认为能够按照申请人的要求提供的，应当判决撤销被诉具体行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为；无法完全按照申请人的要求提供但通过适当形式提供的，应当判决驳回原告的诉讼请求。

另一种观点认为，宜判决确认违法，并责令重新作出具体行政行为。被上诉人宁波市鄞州区人民政府的政府信息部分公开决定书违法，但因其为事实行为，不能被撤销，只能确认违法。这是由信息公开案件的性质决定的。信息一旦公开后，即为相对方及社会公众知悉，而撤销并不能如删除电脑信息一样把相关信息予以物理清除，只能在法律上否定其真实性及合法性。当然，这个确认违法在本质上是撤销，仅仅是因为案件性质不便撤销而只能确认违法。一审法院的判决有误，二审法院应予以纠正。同时，在申请人提出履行特定职责申请，而被申请人的履行违法且不存在阻却公开的客观阻碍即履行可能的情况下，应尊重申请人的意愿，判令被申请人重新履行相关信息公开法定职责。当然，目前一般只有在判决撤销后才责令重新作出具体行政行为，确认违法后责令重新作出具体行政行为似无先例，也无直接法律依据。但笔者认为，除了当事人的理由正当应予支持外，还在于本案本质上是撤销。同时，法律也并无禁止性规定，这种判决方式也是符合法律精神与原理的，故尝试如此判决并无不可。

文/谭星光

（作者单位：浙江省宁波市中级人民法院）