国土资源局在颁发《国有土地使用证》时是否应进行实质审查 

【要点提示】

根据《物权法》相关规定精神，国土资源局在颁发《国有土地使用权证》时，对申请人的申请材料应进行形式和实质审查相结合，而不应仅进行形式审查。

【案例索引】

一审：广东省兴宁市人民法院（2010）兴法行初字第30号（2010年12月8日）

二审：广东省梅州市中级人民法院（2011）梅中法行终字第6号（2011年4月6日）

【案情】

原告：石育清

被告：兴宁市国土资源局

经审理查明：兴宁市金兴房地产开发有限公司（以下简称金兴公司）是在1999年11月18日由兴宁市恒丰发展有限公司（以下简称恒丰公司）出资50万元、兴宁市第三建筑工程公司（以下简称三建公司）出资450万元成立的有限责任公司，法定代表人为石育清。2002年8月16日，三建公司、金兴公司（乙方）与兴宁市邮政局（甲方）签订了《土地使用权转让合同》（以三建公司名义签订，土地使用权归金兴公司和三建公司共有），约定甲方将其位于兴宁市刁坊镇和福兴镇地段的44号土地转让给乙方。兴宁市邮政局向金兴公司购买门店，约定乙方购房总额扣除5万元作为办理房产证押金外，所需房款从乙方44号地块转让费用中抵扣。兴宁市邮政局分别在2003年和2006年接受了上述团结路5卡门店和富兴市场的3卡门店。在2005年间因金兴公司、三建公司负债4600多万元未能即时偿还而被中国工商银行兴宁市支行诉至梅州市中级人民法院。为了躲避44号区土地被法院查封抵债，第三人王佛鹏便要求邮政局将该块土地的受让人变更为兴福公司。在2005年2月3日，邮政局与兴福公司将位于刁坊镇和福兴镇地段44号区签订虚假合同。兴宁市国土资源局依据邮政局与兴福公司签订的虚假材料在2009年9月10日将邮政征用地[兴府国用（2007）第06-1120号]转让给兴福公司，为兴福公司颁发了兴府国用（2009）第01-2471号国有土地使用权证。

原告石育清诉称：金兴公司虽未清算注销，但自己对股东王佛鹏利用虚假申请材料骗取国有土地变更登记的行政侵权行为有权提起行政诉讼，且兴宁市国土资源局未尽审查注意义务，对虚假材料进行变更登记而获取的《国有土地使用证》应依法予以撤销。

【审判】

广东省兴宁市人民法院审理后认为：关于石育清的原告主体资格，金兴公司是44号区土地使用权的实际受让者，虽未办理变更登记，但实际拥有该土地的使用权。被告将该土地变更登记给兴福公司必然影响金兴公司的利益，依照《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，金兴公司当然有诉讼主体资格，石育清作为金兴公司的法定代表人也当然享有诉讼主体资格。鉴于金兴公司已被吊销《营业执照》，石育清对公司的印章现也失去掌控，石育清可以以自己的名义提起行政诉讼。另石育清和王佛鹏双方认可的《股东决议》说明，石育清和王佛鹏实际上是金兴公司的股东，现股东石育清认为王佛鹏擅自将44号区土地转让给兴福公司并变更登记到兴福公司名下损害其利益，依照《公司法》第153条“董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，股东可以向人民法院提起诉讼”的规定，石育清是适格的原告可以向人民法院起诉。关于被告颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》的合法性，本案的证据材料能够形成证据链，证实兴福公司与邮政局签订的相关合同等权属材料，都是为了能将44号区土地的使用权变更到兴福公司名下，以规避该土地被查封抵债而虚构的，双方并不存在土地转让和房产交易的事实。应当认定兴福公司申请变更登记取得兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》所提供的权属证明文件是虚构的，隐瞒了44号区土地的实际使用权人是金兴公司和三建公司的事实真相，是骗取登记。根据《广东省实施〈土地管理法〉办法》第10条第3款“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证明文件或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记”的规定，应当依法注销其土地登记。被告对虚假的权属材料未尽审慎审核之职，其颁发的兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》，存在主要事实不清和主要证据不足，依法应当予以撤销。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决：撤销被告兴宁市国土资源局在2009年9月10日向第三人兴宁市兴福新型建材制造有限公司颁发的兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》。

一审宣判后，被告兴宁市国土资源局及第三人均不服提起上诉。

广东省梅州市中级人民法院审理后驳回兴宁市国土资源局及第三人的上诉，维持原判。

【评析】

本案对登记机关国土资源局在发证时，应该对申请材料进行形式审查和实质审查形成两种不同意见：一种意见认为，根据《土地登记办法》第9条第3款只进行形式审查即可，国土资源局已尽审查注意义务，应判决驳回原告诉讼请求；另一种意见则认为根据《物权法》原理。应对申请材料进行实质审查，被告国土资源局未尽审查注意义务，应判决撤销。

笔者同意后一种意见，理由如下：

根据法律位阶原则，法律效力高于行政法规。全国人大通过的《物权法》的法律效力高于国务院制定的《土地登记办法》（行政法规）。《物权法》认为登记机关对申请材料应进行形式和实体审查，而《土地登记办法》相关规定表明仅进行形式审查。

《土地登记办法》第9条第3款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”有些法官认为，土地资源行政主管部门在发证时仅对申请人的申请材料进行形式审查，没有义务要求对申请材料进行实质审查。但我们认为，根据《物权法》第12条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”从《物权法》本条规定的登记机构的审查职责来看，采用的应当是实质审查模式。（1）从审查的材料看，包括了《物权法》第11条规定的权属证明材料和标明不动产情况的材料以及其他必要材料。这实际上已经表明《物权法》规定的登记审查不仅仅是形式上对提交材料的审查，还要检验这些材料的真实合法性。（2）从登记机构可以询问登记申请人来看，说明登记审查要以确保登记内容的真实性为目的，可以对登记的内容进行询问，以了解不动产物权的实际情况。（3）登记机构于必要时还可以实际上赋予登记机构调查职权。（4）实质审查赋予登记机构更大的审査权力其目的在于确保登记的准确性。

《物权法》基于对不动产登记的公信力的维护和保护交易安全的目的，建立了实质审查的登记模式是符合我国实际需要的，这样才能足以维护登记的公信力，进行实质审查基于以下4个方面的考虑：一是我国正处于市场经济发展初期，市场信用较低，欺诈行为时有发生，如不采用实质审查，则会造成过多的欺诈出现；二是实质审查有利于保护当事人的合法权益，在实践中由于登记机关不实行实质审查，常常会发生登记错误，而使交易当事人蒙受损害；三是有利于强化登记机构的责任。根据《物权法》第21条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”据此，对申请材料进行实质审查强化了登记机构的责任，减少错误登记风险的发生。四是强化登记的公示和公信力的功能。

在本案中，从现有的证据材料看，兴宁市邮政局早在2002年已将涉案土地转让给金兴公司，金兴公司也已经支付了土地对价。2005年邮政局应王佛鹏的要求，再次与兴福公司签订转让涉案土地的相关合同，目的是将涉案土地变更登记到兴福公司名下，邮政局实际没有转让土地给兴福公司，兴福公司也没有向邮政局销售门店或支付土地对价款。据此，可以认定双方签订的相关合同内容是不真实的、虚假的。申请人持这些虚假的证明文件申请土地变更登记，属于隐瞒事实、伪造有关证明文件骗取登记。兴宁市国土资源局对申请人提供的虚假的证明文件未尽合理、审慎的审查义务，仅对申请人的申请材料作形式审查不当。一、二审判决对兴宁市国土资源局依据虛假材料而错误向兴福公司颁发《国有土地使用证》予以撤销符合法律规定，是正确的。

（一审合议庭成员：廖思谦刘兴维刘佛平,二审合议庭成员：李林贺路杜应建,编写人：广东省兴宁市人民法院廖思谦,责任编辑：黄斌,审稿人：蒋惠岭）