华允鉴与国土资源部不履行信息公开法定职责案

（北京一中院公布涉及国务院部委的十大行政诉讼典型案例—⑥）

[典型意义]

本案是涉及内部管理信息以及公开义务机关认定标准的一起典型案件。政府信息公开条例第十七条实际上确立了由对政府信息具有处分权的行政机关负责公开这一基本原则。行政机关在对外执法的过程中获取的作为执法证据的信息，即使该信息本身系由其他行政机关制作，从处分执法证据的角度执法机关仍然具有处分权，因此同样负有公开义务。同时，本案也明确了对外执法过程中获取的证据不构成内部管理信息。明确对外执法证据的政府信息属性和公开义务机关，能够体现政府信息公开条例提高执法透明度的立法宗旨。

[专家点评]

本案探索了作为对外执法证据的信息，执法机关是否负有公开义务的问题。申请报告及初审意见系属国土资源部在履行建设项目预审批复职责中获取的信息，是国土资源部履行项目建设预审批复职责的重要依据，对轨道交通项目建设主体能否成功通过预审即土地利用事项审查具有决定性作用，公民申请政府信息公开的目的即在于获取真实、准确的信息。行政机关的决定依据原则上具有公开性，执法机关也应当负有公开义务，以体现行政执法过程的透明化。（点评专家：清华大学余凌云教授）

【裁判文书】

北京市第一中级人民法院

行政判决书

（2015）一中行初字第1584号

原告华允鉴，男，1951年1月6日出生。

被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人姜大明，部长。

委托代理人李亮，男。

委托代理人刘明洲，男。

原告华允鉴认为被告中华人民共和国国土资源部不履行政府信息公开法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月27日公开开庭审理了本案。原告华允鉴，被告中华人民共和国国土资源部的委托代理人李亮、刘明洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年2月4日，原告华允鉴向被告中华人民共和国国土资源部提交政府信息公开申请，申请公开：一、《关于申请对苏州轨道交通4号线及支线建设用地进行预审的报告》（苏轨字（2012）6号，以下简称第6号文）；二、《关于苏州轨道交通4号线及支线建设用地预审的初审意见》（以下简称涉案初审意见）；三、《关于苏州轨道交通4号线及支线建设用地预审意见的复函》（国土资预审字（2012）129号，以下简称第129号文）。被告中华人民共和国国土资源部于同年2月11日作出国土资公开告知（2015）83号《国土资源部政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），告知原告：第6号文及涉案初审意见是被告在工作中获取的内部管理信息，不属于被告公开范围，故仅将第129号文向原告公开。

原告华允鉴诉称，原告对被告公开第129号文无异议。但第6号文及涉案初审意见实属政府信息，被告以内部管理信息为由不予公开错误。故请求法院判令被告向原告公开第6号文及涉案初审意见。原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、苏府征12号征收决定；2、苏州市人民路1279号房屋产权证。证据1-2用以证明原告申请的信息涉及原告切身利益。3、苏州市国土资源局2014年3月14日所作告知书；4、苏州市国土资源局2014年5月7日所作告知书。证据3-4用以证明苏州市人民路1279号地点及观前街站土地审报审批信息都不存在。5、政府信息公开申请书；6、被诉告知书。证据5-6用以证明被诉告知书违法。7、江苏省发展改革委员会项目批准书；8、苏州市规划局函。证据7-8用以证明苏州市政府以观前街站名义征收人民路1279号缺乏立项和规划的法定依据，证明被告公开原告申请信息的必要性。9、苏州市人民路1279号卫星示意图；10、苏州轨道交通4号线观前街站地下商街、区间隧道、乐桥站的剖面图；11、观前街车站总设计平面图；12、区间地下商业街商铺平面图；13、苏州日报、姑苏晚报、规划局网页；14、苏州日报与苏州轨道交通集团合办的《城市早8点报道》；15、苏州市国土资源局主动致原告函。证据9-15用以证明公开被告掌握的土地预审信息的重要性。

被告中华人民共和国国土资源部辩称，第6号文是苏州轨道交通有限公司制作的，不是政府信息；涉案初审意见是江苏省国土资源厅制作的，不应由被告公开。故被诉告知书合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

被告中华人民共和国国土资源部向本院提交了以下证据：1、被诉告知书，用以证明被告履行了政府信息公开职责。2、政府信息公开申请表；3、原告提供的房屋产权证复印件；4、苏府征12号征收决定。证据2-4用以证明与原告利益直接相关的是地方政府及其房屋征收部门。

经庭审质证，被告认为原告证据7-14与本案无关；对原告证据1-6、15的真实性无异议，不认可其证明目的。原告对被告全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议，不认可被告证据1的证明目的。

本院对上述证据认证如下：原告证据1-4、7-15与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告证据6系本案被诉具体行政行为，不作为证据使用；原告证据5形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，且符合证据的合法性、真实性原则，本院予以确认。被告证据3-4与本案不具有关联性，本院不予采纳；被告证据1同原告证据6，被告证据2同原告证据5，认证意见同上。

经审理查明，苏州市轨道交通有限公司为取得苏州轨道交通4号线及支线的建设项目用地预审，制作了第6号文，报江苏省国土资源厅初审。江苏省国土资源厅收到第6号文后，作出涉案初审意见，连同第6号文一并报被告进行预审。被告收到第6号文及涉案初审意见后，作出第129号文。

本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。又根据《建设项目用地预审管理办法》第二条、第六条第一款、第十五条第二款之规定，建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。由被告预审的建设项目，被告委托项目所在地的省或市级国土资源管理部门受理。受理后，提出初审意见，转报被告。建设项目未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收、不得办理供地手续。本案中，第6号文及涉案初审意见均系被告在作出对外具有法律效力的建设项目预审批复的程序中获取的信息，被告作为获取机关，对前述信息具有公开义务。被告以内部管理信息、非本机关制作等为由拒绝向原告公开，缺乏事实及法律依据。因此，被诉告知书中针对原告关于公开第6号文及涉案初审意见的申请所作答复违法，本院依法应予撤销。鉴于被告尚需调查、裁量，原告关于直接判令被告公开第6号文及涉案初审意见的诉讼请求，本院依法予以驳回。被告应对原告关于公开第6号文及涉案初审意见的申请重新作出答复。

据此，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

一、撤销被告中华人民共和国国土资源部于2015年2月11日作出的国土资公开告知（2015）83号《国土资源部政府信息公开告知书》中针对原告华允鉴关于公开《关于申请对苏州轨道交通4号线及支线建设用地进行预审的报告》（苏轨字（2012）6号）及《关于苏州轨道交通4号线及支线建设用地预审的初审意见》的申请所作答复；

二、责令被告中华人民共和国国土资源部于本判决生效后的法定期限内对原告华允鉴关于公开《关于申请对苏州轨道交通4号线及支线建设用地进行预审的报告》（苏轨字（2012）6号）及《关于苏州轨道交通4号线及支线建设用地预审的初审意见》的申请重新作出处理；

三、驳回原告华允鉴的其他诉讼请求。